20世紀90年代，為(wei) 回應政府與(yu) 市場的雙重失靈，治理範式迅速興(xing) 起。它要求多元主體(ti) 廣泛地進行合作治理，不同維度的合作則催生了各種類型的治理網絡。起初，庫伊曼和羅茨等學者主要關(guan) 注的是治理網絡在應對公共事務時的效率，並未詳盡地探討它對民主的影響。不過，近年來他們(men) 卻發現，治理網絡在形成、運行與(yu) 輸出政策等階段均可能有悖於(yu) 民主價(jia) 值的內(nei) 在要求。為(wei) 此，他們(men) 紛紛提出相應的化解之策。而國內(nei) 學者雖然也使用“民主治理”和“治理民主”等，但很少探討兩(liang) 者的內(nei) 在張力與(yu) 相互契合之處。因此，梳理清楚治理範式的內(nei) 部轉向，對治理的民主困境及其重建才能進行可行性探索。

　　治理網絡的民主困境

　　確定評判標準是探究治理與(yu) 民主之間聯係的基本前提。治理的理論預設、主體(ti) 構成和運行機製決(jue) 定了要借用參與(yu) 民主和協商民主的知識資源去衡量民主程度。概括地講，主張眾(zhong) 人之事應由眾(zhong) 人決(jue) 議。就此而言，治理蘊含了巨大的民主潛能，要求以往僅(jin) 僅(jin) 隻有機會(hui) 選擇決(jue) 策者的主體(ti) 直接參與(yu) 政策製定。但潛能是否可以轉化為(wei) 現實，則主要取決(jue) 於(yu) 治理網絡能否有效地克服自身存在的民主困境。大致說來，其困境主要有以下方麵。

　　首先，盡管治理網絡擴大了參與(yu) 範圍，但治理網絡的包容性卻有待提升。漢森等學者發現，治理網絡存在嚴(yan) 重的外部與(yu) 內(nei) 部雙重排斥。就外部排斥而言，眾(zhong) 多受政策影響的群體(ti) 往往沒有機會(hui) 進入治理網絡。他們(men) 既無法表達自身的訴求，更沒有渠道參與(yu) 政策製定。就內(nei) 部排斥而言，治理網絡的運行規則與(yu) 議事程序總是不自覺地按照強勢群體(ti) 的價(jia) 值觀念和利益要求予以建構，而很少考慮政治參與(yu) 能力和文化成員身份等因素的差異，因此，弱勢群體(ti) 對實際政策的影響力比較有限。

　　其次，雖然治理網絡拓展了決(jue) 策主體(ti) ，不過網絡內(nei) 部的平等性卻亟須提高。可以肯定的是，與(yu) 以往主要由政治精英製定政策相比，普通公民可以直接參與(yu) 決(jue) 策的治理更符合原始民主的自治精神。對此，早期的治理理論家紛紛假定，在資源分散的情況下主體(ti) 之間必然存在相互依賴關(guan) 係。所以，更需要橫向的賦權與(yu) 合作，而不能簡單地依靠縱向的權力與(yu) 控製。但托費因和亨德裏克等學者的案例研究卻表明，主體(ti) 之間即便存在依賴關(guan) 係，但它們(men) 也是非對稱的。所以，治理網絡仍然由傳(chuan) 統的精英，特別是經濟精英主導。可見，盡管它強調網絡成員的自主與(yu) 獨立，但還是無法擺脫社會(hui) 經濟資源占有不均衡等因素的束縛。就此而言，網絡內(nei) 部雖然不存在自上而下的官僚製結構，但支配性的權力卻以更加隱匿的方式存在。

　　最後，治理網絡雖然深化了人際信任，卻仍然難以貫徹責任政治的原則。現代政治要求公共權力在服務於(yu) 私人權利的基礎上，適時回應公民的利益訴求。索倫(lun) 森和埃斯馬克等行政學家詳盡地探討了治理網絡遭遇的問責難題。在代議民主製中，公民尚且可以借助選舉(ju) 這一媒介與(yu) 權力行使者建立起明確的委托代理關(guan) 係，並以此為(wei) 據適時地追蹤政治責任的落實情況。但在治理網絡中，利益攸關(guan) 的社會(hui) 公眾(zhong) 根本無法與(yu) 網絡成員確立委托代理關(guan) 係。這樣，落實政治責任也就不知從(cong) 何說起。接踵而至的便是公眾(zhong) 既無能力監督網絡成員，也無渠道要求他們(men) 回應自身的需求。

　　協商治理的民主重建

　　治理與(yu) 民主並非天然地契合，治理並不必然就是民主的，也不一定就是反民主的。為(wei) 增進治理的民主性，關(guan) 鍵在於(yu) 克服治理網絡麵臨(lin) 的種種困境。對此，哈耶爾、德雷澤克等學者就主張，完全可以將協商民主的理念引入治理網絡之中。於(yu) 是，協商治理的範疇也由此而生，其本質也隻不過是協商民主理論在治理網絡之中的製度化實踐。所以，協商民主的理論內(nei) 核便限定了協商治理為(wei) 重建治理的民主秩序所能提供的操作性原則。

　　第一，協商治理強調治理網絡對外必須具備開放性、對內(nei) 必須尊重差異性，以此增進其包容性。針對這一問題，本哈比等學者給予了充分的論述。在她們(men) 看來，所謂開放性是指必須為(wei) 利益相關(guan) 者和興(xing) 趣相關(guan) 者適時進入治理網絡提供規範化的渠道和固定化的程序，而絕不能人為(wei) 地設置障礙限定參與(yu) 資格。在此基礎上，便夯實了推進治理網絡民主化的基礎，即廣泛的參與(yu) 。當然，參與(yu) 隻是實現民主的必要非充分條件，民主還要求參與(yu) 者對政策具有實質性影響。其前提就是尊重內(nei) 部成員的差異性，即他們(men) 必須承認彼此之間存在多元化的文化身份、價(jia) 值主張和利益要求。為(wei) 此，既需要在程序上建構多渠道的表達平台，也要求在技術上保障多樣化的言說方式。唯有如此，才能促進治理網絡的包容性。

　　第二，協商治理認為(wei) 主體(ti) 的訴求表達必須兼備正當性與(yu) 合理性，借此才能提升網絡內(nei) 部的平等性。正當性主要意指治理網絡的內(nei) 部成員隻能借助於(yu) 彼此認可的公共理由來論證自身訴求的可接受性，而不能憑借不平等的社會(hui) 經濟文化資源左右公共事務。合理性與(yu) 正當性密不可分，它要求網絡成員在治理公共事務時超越一己私利的狹隘視野，並在互惠互利的基礎上兼顧其他主體(ti) 的合理訴求。同時，它倡導合乎情理的理由至上，反對權勢力量主導政策話語體(ti) 係。當然，正當性與(yu) 合理性依照具體(ti) 的情境會(hui) 呈現出多樣化的特征，不同的公共事務要求有不同的公共理由。最終，才能保證網絡運行過程的平等性。

　　此外，協商治理認為(wei) 網絡運作必須貫徹公開性與(yu) 透明性的原則，進而滿足網絡治理的公共性要求。理由的正當合理與(yu) 主體(ti) 之間的互惠互利隻能保證治理網絡符合參與(yu) 者的群體(ti) 利益，並不能確保它將外部其他群體(ti) 的利益納入考慮範圍。基於(yu) 此，埃斯馬克和索倫(lun) 森等人主張，必須借助大眾(zhong) 傳(chuan) 媒的力量監督網絡成員。它要求參與(yu) 者及時有效地向社會(hui) 公布治理網絡的議事流程、主體(ti) 構成、具體(ti) 議題以及政策內(nei) 容等信息，並隨時接受社會(hui) 的質詢與(yu) 反饋。於(yu) 是，借助社會(hui) 輿論的壓力便可以迫使網絡成員以公共精神為(wei) 指導調和私人利益、集體(ti) 利益與(yu) 公共利益之張力，最終達到提升治理網絡公共性的目的。

　　第三，協商治理還主張重構代表製與(yu) 問責製，從(cong) 而保障治理網絡的責任性。究其實質而言，責任性與(yu) 公共性密不可分，而保障網絡的公開透明同樣可以督促網絡成員積極地履行政治責任。在此基礎上，古德曼和湯普森等理論家主張必須突破以往借助選舉(ju) 實施政治問責的代議機製，他們(men) 據此進一步提出了協商問責製的原則。這一原則的運轉流程大致如下：根據正當性與(yu) 合理性的原則，參與(yu) 者在網絡內(nei) 部通過說理自主地表達所有外部主體(ti) 的利益訴求；後者則借助公開性與(yu) 透明性的原則，要求前者提出合情合理的理由回應自身的訴求。從(cong) 其實效來看，這一理論構想的可行性主要依賴於(yu) 公開透明的治理網絡、客觀中立的大眾(zhong) 傳(chuan) 媒以及富有公共精神的網絡成員。

　　通過考察治理範式由網絡治理向協商治理的轉變，我們(men) 不難看出要真正克服治理的民主困境，既需要程序規則上的精心設計，更要求社會(hui) 成員超越狹隘的功利主義(yi) ，積極發揚公民的美德。在社會(hui) 存在結構性不平等的製約條件下，僅(jin) 僅(jin) 依靠參與(yu) 並不能萬(wan) 無一失地實現治理的民主，問題的關(guan) 鍵在於(yu) 改進微觀治理技術的同時，社會(hui) 成員必須將協商民主的理論主張內(nei) 化為(wei) 自身的價(jia) 值信念，並將其運用於(yu) 公共事務的治理實踐之中。隻有這樣，才能真正在治理網絡內(nei) 部重新確立起民主的秩序。■