人才是基層鄉(xiang) 鎮幹事創業(ye) 的主體(ti) ，是最活躍、最關(guan) 鍵的能動因素。近年來基層鄉(xiang) 鎮一直麵臨(lin) 著“新人不願意去，老人不願意幹”的人才困局，且有越來越嚴(yan) 重趨勢。這一困局的形成由來已久，構成原因錯綜複雜，其根本原因在於(yu) 基層組織的製度激勵機製發展滯後，缺乏創新。破解基層人才困局，亟待一場係統深刻的體(ti) 製機製改革，從(cong) 組織行為(wei) 學的行為(wei) 鏈條來考察，走出基層人才困局，關(guan) 鍵在於(yu) 以下製度革新環節。

　　營造充分信任的環境和製度激勵 ，是基層政府“留住”和“用好”人才的基礎和前提

　　信任，是人才發揮作用的精神支柱，隻有充分被信任的人，才有可能在一個(ge) 組織中盡其所能。然而，在現行鄉(xiang) 鎮政府實踐工作中，出現了很多信任機製的扭曲變異：一是上下級之間的不信任。上級領導對鄉(xiang) 鎮領導不信任，怕其濫用權力;鄉(xiang) 鎮領導對其副手不信任，怕其配合不力;鄉(xiang) 鎮領導對其下屬不信任，怕其消極怠工等。二是個(ge) 體(ti) 信任代替組織信任。由於(yu) 鄉(xiang) 鎮政府，處於(yu) 本土本鄉(xiang) 的熟人社會(hui) ，加之組織性、製度性信任機製的不健全，基層所謂的 “信任”，也多是個(ge) 體(ti) 之間的“個(ge) 體(ti) 信任”，即“誰與(yu) 誰的關(guan) 係好壞”。縣級領導的秘書(shu) 和部下，最容易“空降”到鄉(xiang) 鎮任書(shu) 記或鄉(xiang) 長鎮長，這是在多地調研中發現的普遍現象。三是“事前監督”遠遠多於(yu) “事後監督”造成不信任氛圍。層層加碼追責的壓力型問責體(ti) 製，造成了各級領導為(wei) “免責”，而把壓力和責任“下卸”到基層，鄉(xiang) 鎮一級政府成了簽訂“責任書(shu) ”和“一票否決(jue) ”最多的政府層級，一些工作還沒來得及有效“開展”，就有各式各樣的“責任”和“監督”附加其上，形成了基層工作人員“還未幹事”，就被懷疑“要幹壞事”的氛圍。這種“被懷疑”的基層氛圍根本無法形成“幹事創業(ye) ”的信任前提。

　　因此，從(cong) 製度激勵和組織創新層麵，減緩日益嚴(yan) 重的層層加碼施壓機製，真正落實容錯糾錯製度，加強製度性組織信任，健全幹部選拔機製，保證幹部選拔任用的公正性，減少事前監督，加強事後監督，加強基層民眾(zhong) 民主評議政府的力度，營造充分信任的環境和製度激勵 ，是基層政府“留住”和“用好”人才的基礎和前提。

　　加強基層政府更多的自治自主權力，是基層留住人才、用好人才最重要的製度環境

　　一級政府，一級權力，有多大的授權則幹多大的事情，承擔多大的責任，這是行政管理學和組織行為(wei) 學的基本通則。但是，目前在基層調研中多次驗證的事實卻是鄉(xiang) 鎮政府是權力最小、事情最多的政府。這有其體(ti) 製性製度根源：一是鄉(xiang) 鎮政府是最基層政府，中央、省級、市級、縣級，各級上級政府及其職能部門，都有權力和動機對基層政府加以“分派任務”和“檢查監督”，而鄉(xiang) 鎮政府沒有任何“理由”和“能力”拒絕。二是縣級黨(dang) 委政府及其職能部門，更有權力和動機把其自身所負責的“項目任務”，分解下放到鄉(xiang) 鎮政府，並以各種“責任書(shu) ”的強製形式加以檢查監督。據半月談報道，一個(ge) 縣裏的150個(ge) 部局的對接任務，要分解到一個(ge) 基層政府的8個(ge) 副職頭上，平均每個(ge) 副職要對接18.8個(ge) 縣級部門，這還不包括秸稈禁燒、信訪維穩、拆遷安置、安全巡查等各種臨(lin) 時性任務。三是鄉(xiang) 鎮政府最多算個(ge) “半政府”，很多法律法規和政策的授權層級隻到縣級政府及其職能部門，如安全生產(chan) 、環境督查、國土監察、交通檢查等，各個(ge) 職能部門可能把“項目任務”，通過“屬地管理”的渠道下放給基層，但基層並沒有相應的執法權力，更沒有相應的檢查檢測的技術和人員。四是鄉(xiang) 鎮政府的自主性權力更小，經過上述的各種製度機製，鄉(xiang) 鎮成為(wei) 承接各種項目和任務的一線政府，成為(wei) 任務的最終落實者，也是責任的首先承擔者，但絕大部分的“項目”和“工作”，都不是鄉(xiang) 鎮政府主動決(jue) 策和執行的。這固然是由於(yu) 行政科層製特點所決(jue) 定的，但基層政府自治、自主的製度空間的狹小，也是其根本原因。加上各地普遍推行的“鄉(xiang) 財縣管”的財政體(ti) 製，很多工程項目還需要鄉(xiang) 鎮政府拿出“配套資金”，更是加重了鄉(xiang) 鎮政府對縣級財政和各個(ge) 部門項目支持的依賴程度。

　　不平衡的“權、責、利”製度機製，造成了不對等的鄉(xiang) 鎮幹部工作的製度激勵。因此，要形成基層幹部幹事創業(ye) 的製度激勵，就必須通過一係列製度機製的改革，盡快形成基層幹部工作的良好製度環境。例如，改變層層加碼的壓力型體(ti) 製，明確縣級政府與(yu) 鄉(xiang) 鎮政府的責權劃分，減少隨意下卸任務和責任的“屬地管理”，推進“強鎮(鄉(xiang) )擴權”的體(ti) 製改革，賦予鄉(xiang) 鎮政府更完整一致的權力和職能，加強基層政府更多的自治自主權力，這是基層留住人才、用好人才最重要、最基礎的製度環境。

　　健全基層幹部保障機製，可在完善幹部任命選拔製度、提升工資待遇等方麵著力

　　目前有兩(liang) 類“不切實際”的輿論認知，一是盲目認為(wei) 大部分基層幹部都是渾渾噩噩、得過且過混日子，甚至認為(wei) 基層幹部與(yu) 民爭(zheng) 利、貪權腐敗。二是“過於(yu) 樂(le) 觀”，認為(wei) 隻要加強基層幹部的理想信念教育，就能保證基層幹部大膽創新、勇於(yu) 作為(wei) 。其實，基層幹部大多數是最樸實、最平凡的“人”，其工作的最大動力也是生活有較高保障。但目前的基層幹部保障的體(ti) 製機製中，存在很多不盡人意的製度缺陷。

　　第一，工資待遇低、基層工作環境艱苦。基層工作待遇低是普遍存在的現象，如中西部鄉(xiang) 鎮書(shu) 記、鄉(xiang) 鎮長工資為(wei) 5000—6000元，一般幹部工資為(wei) 3000—4000元，基本上相當於(yu) 在一線城市打工的農(nong) 民工工資水平，由於(yu) 缺乏基層工資與(yu) 經濟發展掛鉤的調節機製，基層工資待遇無法得到及時相應的提升，一方麵凸顯了基層政府工資與(yu) 企業(ye) 工資在“靈活性”上的差異，另一方麵也形成了強烈的“心理反應”。

　　第二，居住地與(yu) 工作地點的分離。鄉(xiang) 鎮工作人員大多居住在縣城，與(yu) 其工作的鄉(xiang) 鎮有著近則十幾公裏、遠則幾十公裏的距離，往返於(yu) 縣城與(yu) 鄉(xiang) 鎮之間，給鄉(xiang) 鎮幹部帶來了極大的“工作外疲勞”。這種情況的形成，一是由於(yu) 一些鄉(xiang) 鎮的主要領導，都是從(cong) 縣級的各個(ge) 部門“空降”到鄉(xiang) 鎮任職，其住房和家庭親(qin) 屬自然生活在縣城。二是年輕的鄉(xiang) 鎮幹部，一方麵考慮到孩子未來的教育問題，自然多在縣城購房，另一方麵也期待在鄉(xiang) 鎮幹一段時間後，再調任到縣裏的其它部門。這些都成為(wei) 基層幹部把“鄉(xiang) 鎮”作為(wei) “暫住之地”，每天都要返回縣城居住的“心理期待”。

　　第三，工作與(yu) 家庭的“兩(liang) 地牽掛”。由於(yu) 大多數鄉(xiang) 鎮幹部的“家”在縣城，“兩(liang) 地牽掛”問題成為(wei) 鄉(xiang) 鎮幹部的最大“心病”，特別是在鄉(xiang) 鎮工作的女同誌，如果其孩子或老人生活在縣城，此問題更成為(wei) 最大的心理困擾。近年來由於(yu) 脫貧攻堅和鄉(xiang) 村振興(xing) 任務的繁重，各地縣級政府也十分重視鄉(xiang) 鎮居住生活條件的改善，並強製性規定基層幹部一周在鄉(xiang) 鎮居住的時間，實行每晚八點在鄉(xiang) 鎮視頻室視頻報到的監督製度。但是，“身心分離”的現象仍十分普遍：惦記孩子的作業(ye) 、惦記父母的病情、惦記愛人的飯食等，都一定程度上給基層幹部帶來了精神焦慮。我們(men) 在西部某鄉(xiang) 鎮調研時，其鄉(xiang) 長滿臉疲憊地說道，“我已經三個(ge) 多月未回縣裏的家了”，而其上初中女兒(er) 的學習(xi) 狀況，是他最大的牽掛。

　　由於(yu) 現行幹部任命製度的慣例，鄉(xiang) 鎮的書(shu) 記、鎮長，甚至大部分副書(shu) 記、副鎮長，都是從(cong) 縣裏或其他鄉(xiang) 鎮“空降過來的”，其家人都在縣城;年輕的基層幹部，也會(hui) 考慮未來“安置在縣城”;所謂“本土本鄉(xiang) ”幹部，大多隻是一般幹部和外聘輔助人員，這就形成了目前鄉(xiang) 鎮幹部的另一個(ge) “困局”：想幹事的人都是急著想走的人，不想走的人大多都是不想幹事的人。這需要在完善幹部任命選拔製度、提升基層幹部的工資待遇、健全城鎮公共服務水平、培養(yang) 本土本鄉(xiang) 人才方麵，加強深化改革的力度和舉(ju) 措。

　　基層鄉(xiang) 鎮幹部“無權有責、權小責大”是影響幹部去留和幹勁的最大製度根源

　　組織活力的持續，根本上在於(yu) 其內(nei) 在激勵獎懲機製的健全，正向的、協調的激勵獎懲機製，並非個(ge) 別基層幹部所能左右，需要帶有頂層設計性質的體(ti) 製改革。目前實施的檢查考核、量化打分的行政績效考評體(ti) 係，對基層鄉(xiang) 鎮的各類幹部有著不同的激勵導向。

　　鄉(xiang) 鎮書(shu) 記、鄉(xiang) 鎮長作為(wei) 鄉(xiang) 鎮的最主要領導，也是各種責任書(shu) 的第一負責人。鄉(xiang) 鎮書(shu) 記、鄉(xiang) 鎮長的創新思路和創新活力，對一個(ge) 鄉(xiang) 鎮的發展起著非常重要的作用。但鄉(xiang) 鎮書(shu) 記及鄉(xiang) 鎮長，全部都是“空降而來”，都是家在縣城的“外鄉(xiang) 人”(縣域的其它鄉(xiang) 鎮人)，與(yu) “本土本鄉(xiang) ”沒有多少“血肉聯係”。各種任務的責任書(shu) 和“一票否決(jue) ”的壓力，也主要“壓在書(shu) 記鎮長頭上”，任何維護穩定或鄉(xiang) 村發展的“問題和事故”，都可能導致其“就地免職”，這成為(wei) 了他們(men) 奮發工作的主要“負向激勵”。但其主動奮發作為(wei) 的主要動力，多是盡快得到提升或調動而回到縣城工作。

　　鄉(xiang) 鎮的副職幹部是其鄉(xiang) 鎮工作的最主要承擔者和推動者。一般鄉(xiang) 鎮都有7-9名的鄉(xiang) 鎮副書(shu) 記、副鎮長，年齡較大的副職幹部，一般已經“幹”到“人生的頂點”，或者最多快到退休時再提級為(wei) 正科級待遇，故激勵機製對他們(men) 作用一般不大，其行為(wei) 方式多以謹慎行事、“不出事”為(wei) 原則。年輕較輕的副職幹部，其政治生命還有較大的晉升空間，其行事方式多以最大程度配合鄉(xiang) 鎮主要領導、搞好與(yu) 縣級領導的關(guan) 係為(wei) 原則。

　　鄉(xiang) 鎮的一般幹部是鄉(xiang) 鎮幹部的主要組成。年齡較大的一般幹部，如果看不到晉升的希望或職級提升的未來，一般隻是較為(wei) 消極地幹好本職工作，以不出現任何問題為(wei) 原則，其工作的積極性和主動性不會(hui) 太高。而年輕的新進幹部，大多具有較為(wei) 強烈的幹事熱情，以及現代化工作的能力和素質，也多為(wei) 鄉(xiang) 鎮領導所倚重。但年輕幹部的戀愛問題、住房問題和家庭問題等，導致驅使其工作的根本動力也是未來離開“此鄉(xiang) 此土”，盡快通過考研或調動返回到縣城和市裏。所以，近年來的大學生村官、大學士選調生等“外來人”，在基層鄉(xiang) 村大多不願意“久留”，實踐效果並不理想。而四川成都天府新區、浙江臨(lin) 海市等通過創新吸納人才途徑，從(cong) 本地的退伍軍(jun) 人、返鄉(xiang) 大學生、回鄉(xiang) 老板等人群中，選拔優(you) 秀人才，先在本地的“村政學院”學習(xi) 培訓，再補充到基層鄉(xiang) 鎮和鄉(xiang) 村工作，實現了“留得住、用得上”的本鄉(xiang) 土人才培養(yang) 長效機製。

　　鄉(xiang) 鎮的“七站八所”幹部包括農(nong) 技站、種子站、植保站、財政所、司法所、派出所等機構和人員，大多都是縣直機構的派出機構，其編製也多為(wei) 事業(ye) 編製，其工作待遇和監督考核也多有派出的縣級機構保障執行。所以其激勵機製大多依賴業(ye) 務上的上級機關(guan) ，與(yu) 鄉(xiang) 鎮的工作配合基本上處於(yu) “兩(liang) 張皮”狀況。近年來，四川的大邑縣、浙江的嘉善縣等地開展了“強製擴權”的體(ti) 製改革，把“七站八所”人員的工資待遇和考核監督的權力，下放給鄉(xiang) 鎮政府，改變了這些人員的激勵導向，也賦予了基層政府更多的自主工作和權力運用的空間。

　　現行的基層激勵懲戒體(ti) 係，雖然對不同的基層幹部有著不同激勵導向，但其基本的方麵還是取向一致的，這就是鄉(xiang) 鎮基層幹部的“權責不對等”：上級職能部門把各項工程和任務的完成“責任”下放給基層，但完成工作所需的“權力”並未下放，導致出現基層鄉(xiang) 鎮幹部“無權有責、權小責大”，為(wei) 上級部門“背鍋”的現象。這是最大的製度性“扭曲激勵”，也是影響基層幹部去留和幹勁的最大製度根源。