中國麵臨(lin) 發展中的諸多難題，隻有通過全麵深化改革，去除機製體(ti) 製弊端，修複人心，修複社會(hui) ，修複生態，才可望進入坦途，走向發達。

　　新環保法通過並開始施行後，“史上最嚴(yan) 環保法”之說，及“連日計罰”等說，甚囂塵上。不少媒體(ti) 采訪我，回答：正在考慮下一次應怎樣修改環保法。

　　環境汙染，生態惡化，關(guan) 係今日人們(men) 的健康，影響今後人們(men) 的生存質量。讓每一個(ge) 人都能喝幹淨的水，呼吸清潔的空氣，吃放心的食物，是民間的期望和當政者的莊重承諾。如果真正“以人為(wei) 本”，就應把治理汙染，修複生態看作頭等大事，而不是二、三等事；如果真正以“建設社會(hui) 主義(yi) 法治國家”為(wei) 目標，就應在實際上推進改革，努力消除阻礙發展的“機製體(ti) 製弊端”(中共中央《關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》中語)，而不是在法律的製定、修訂和施行中沿襲形成於(yu) 計劃經濟體(ti) 製時期的已成定式的行為(wei) 和思維模式。為(wei) 此，就法製、以法律推進環境改善和環境法治中的公眾(zhong) 參與(yu) ，談談自己的看法。

　　一，關(guan) 於(yu) 中國法製

　　法律基於(yu) 一定的價(jia) 值理念製定，要在規定人和組織“可以做什麽(me) ”、“不準做什麽(me) ”、“必須做什麽(me) ”。對人和法人而言，“可以做什麽(me) ”是權利，“不準做什麽(me) ”和“必須做什麽(me) ”是義(yi) 務；凡法律未明文禁止的，都是可以做的。對國家機關(guan) 而言，“必須做”的，是職權也是職責；不履職，是要追究責任的；而對國家行政機關(guan) 而言，凡法律不明文授權的，都是“不準做”的。

　　“什麽(me) 人”，“可以做什麽(me) ”、“不準做什麽(me) ”和“必須做什麽(me) ”，“不準做”的做了，“必須做”的沒做，怎樣處罰——這三者，構成了法律規範的邏輯結構。製定法律，關(guan) 鍵在於(yu) 設立法律規範。因為(wei) 隻有法律規範才是法律中真正可以在具體(ti) 情境和嚴(yan) 格意義(yi) 上施行的部分。

　　中國自1978年以來，先是強調“加強社會(hui) 主義(yi) 法製”，後是提出建設“社會(hui) 主義(yi) 法治國家”，但立法中的問題是：一，法律中有了過多的非規範性條款。非規範性條款就是一種宣明或闡釋主張的文字，它沒有確定地具體(ti) 規定“什麽(me) 人”，“可以做什麽(me) ”、“不準做什麽(me) ”和“必須做什麽(me) ”，以及，“不準做”的做了，“必須做”的沒做，怎樣處罰。二，法律中規範性條款的邏輯結構不完整，即在“什麽(me) 人”、“可以做什麽(me) ”、“不準做什麽(me) ”和“必須做什麽(me) ”，及“‘不準做’的做了，‘必須做’的沒做，怎樣處罰”這三者中有缺項——尤其是對政府機關(guan) (政府官員)不依法履職(應做的不做，不應做的做了)的處罰，或規定缺失，或標準缺失——法律規範在邏輯結構上不完整，是導致法律“缺乏可操作性”(全國人大常委會(hui) 委員長語)的重要原因之一。

　　基於(yu) 此，我希望做到的是：第一，盡可能在總則和附則外，不設置非規範性條款；第二，改變“法律責任”設單章的做法，盡可能地使邏輯結構完整的法律規範呈現於(yu) 一個(ge) 條款之中；第三，使法律文本的言辭表述合於(yu) 法律語言的要求(確定而不易生歧義(yi) ，可執行(可操作)而非僅(jin) 屬宣言、宣示)；第四，使法律需求與(yu) 通過立法設置的具體(ti) 製度之間具有相稱性，使法律文本製作內(nei) 部邏輯結構具有均衡性；第五，使法律具有必須的程序設置和司法救濟的製度安排。

　　這樣，包括環境法律在內(nei) 的中國法律才能在製度有“可操作”的保障。

　　二，關(guan) 於(yu) 以法律推進環境改善

　　改善環境的舉(ju) 措，要在改變產(chan) 業(ye) 結構、增長方式、消費模式；治理汙染，修複生態(中共中央文件中語)。可惜提出多年，較少落實。除有一種逆向行動的力量在繼續汙染環境，破壞生態外，治理大體(ti) 隻在“末端”，也是效果有限的原因之一。

　　在今天，法律本應具有保障人權，促進社會(hui) 進步，協調利益，化解衝(chong) 突的功用。改環境法律的“末端治理”為(wei) “源頭治理”，需要做的事是：

　　(一)在憲法層麵上，力促健康權、環境權入憲

　　2004年，由作為(wei) 執政黨(dang) 的中共提議，“國家尊重和保障人權”寫(xie) 入憲法。健康權和環境權是人權的組成部分。健康權是第二代人權，環境權是第三代人權。它們(men) 應是在中國人權中最不敏感而又與(yu) 每一個(ge) 人的時時刻刻息息相關(guan) 的權利。

　　此前，中國憲法已有近於(yu) 認可和保障公民健康權、環境權的內(nei) 容，即憲法第二十一條第一款、第四十五條第一款和第二十六條第一款的規定。但已有規定與(yu) 健康權和環境權的差異在於(yu) ：已有規定隻是講國家在“發展醫療衛生事業(ye) ”，“保護人民健康”和“保護和改善生活環境和生態環境，防治汙染和其他公害”方麵所要做的事，而健康權與(yu) 環境權的設定則是強調了國家在這些方麵對國民所應承擔的積極責任。

　　中國在1997年加入聯合國《經濟社會(hui) 文化權利國際公約》，2001年，全國人大常委會(hui) 批準了這一公約，其中第十二條明確了國家在健康權上的積極責任。依據中國簽署國際公約應轉化國內(nei) 法以施行的慣例，健康權入憲是情理中事。健康——在今天的定義(yi) ，涵括了一個(ge) 人擁有健康的身體(ti) 、健康的精神和與(yu) 人相處、合作，從(cong) 容應對變化的能力，而不僅(jin) 是指沒有疾病和身體(ti) 不處虛弱狀態。中國應修改《憲法》，與(yu) 時俱進，確認公民的健康權和確定國家相對應的責任。

　　使環境權成為(wei) 國際法中一項有約束力規定的努力，始自1972年；環境權入憲，至今也隻在有限的國家。但中國在與(yu) 環境相關(guan) 問題上態度一直是積極的，中國認可國際公約中關(guan) 於(yu) 保護環境的一係列表述。中國應為(wei) 世界前，在《憲法》中明確環境權為(wei) 公民的一項基本權利：每個(ge) 人都享有安全的、能夠滿足合理需求的環境，並負有不汙染環境、破壞生態的義(yi) 務；國家對公民的環境權負有積極的責任。

　　(二)製定《環境與(yu) 健康法》

　　中國已設立國家環境與(yu) 健康領導工作小組，製定實施《國家環境與(yu) 健康行動計劃》。基於(yu) “以人為(wei) 本，民生第一”的理念，針對汙染和生態被破壞傷(shang) 及人的健康和生命，影響生存質量，加大生活成本的事實，應製定在立法技術和法律品性上優(you) 於(yu) 現今《環境保護法》的《環境與(yu) 健康法》，以明確、依程序可操作的規製設立，為(wei) 改善環境的製度保障：

　　1，設立影響人健康的汙染物類別製度：甲類：導致人死亡、傷(shang) 殘；導致胎兒(er) 畸形；導致人生育不能；乙類：致癌，或可能誘發癌症；丙類：導致無法治愈，或須長期治療，或使健康明顯受損的疾病發生；丁類：導致可治愈疾病發生，或增大生活成本，給人的生活帶來不便。

　　由政府公布影響人的健康的汙染物目錄，包括：(1)飲用水、生活用水、灌溉用水與(yu) 養(yang) 殖用水、生態用水；(2)空氣，以及，職場粉塵和有毒有害氣體(ti) ；(3)食品，包括食品添加劑，以及食品原料在種植和養(yang) 殖中使用的藥劑或其他物質；(4)種植業(ye) 、養(yang) 殖業(ye) 使用的土地及與(yu) 種植業(ye) 、養(yang) 殖業(ye) 相鄰，可能影響到種植業(ye) 、養(yang) 殖業(ye) 的土地；用於(yu) 住宅、辦公場所、公用設施，及其他生產(chan) 經營建築的土地；(5)可能對周邊造成影響的汙染物堆放、存貯場地；(6)噪聲；(7)紡織品；日用化學品(化妝品、洗滌劑、粘合劑、塗料、家用殺蟲劑、氣溶膠產(chan) 品、口腔衛生用品等)，以及，玩具、轎車等；(8)輻射。

　　2，設立流域或者是環境局域的合於(yu) 善治(中共中央十八屆四中全會(hui) 公報：“良法是善治之前提”)的，由黨(dang) 政機關(guan) 、企業(ye) 、社區、非政府組織組成的跨行政區劃的聯席會(hui) 議(聯盟)製度，以製定並監督實施流域或者是環境局域內(nei) 跨行政區劃的與(yu) 環境相關(guan) 的政策、決(jue) 議或共同規則。

　　3，設立流域或者是環境局域的為(wei) 居民健康所可以接受的汙染最高限額標準量值製度。由流域或者是環境局域內(nei) 的汙染排放者協商分配汙染排放額度。超配額排放汙染物的，承擔刑事責任。

　　設立明確的針對與(yu) 汙染相關(guan) 行為(wei) 的行政處罰標準，及行政處罰實施程序。

　　4，設定政府為(wei) 保障公民健康而必須履行的汙染防範責任，以及，相關(guan) 的信息公開製度；以及，司法救濟製度。

　　5，設立與(yu) 環境災害、汙染事件相關(guan) 的國家機關(guan) 的協同行動製度。

　　6，設立在與(yu) 環境相關(guan) 決(jue) 策中和與(yu) 環境保護相關(guan) 事項中保障公眾(zhong) 參與(yu) 權利的製度。

　　7，設立適度消費製度，設立禁止汙染環境、浪費資源、破壞生態的奢靡消費項目目錄製度。

　　8，施行汙染源頭治理，製定生態保護和修複計劃；規定國家各類保護區在劃定後不得縮小和移動。

　　三，關(guan) 於(yu) 環境法治中的公眾(zhong) 參與(yu)

　　公眾(zhong) 參與(yu) 是社會(hui) 主義(yi) 法治國家的應有之義(yi) 。一個(ge) 一個(ge) 的公民是國家的主人。參與(yu) 環境-生態保護，是公民的權利；保護環境-生態，是國家的責任。信息公開(《政府信息公開條例》)和結社自由(《憲法》第三十五條)是公眾(zhong) 參與(yu) 的前提。

　　在環境法治中，公眾(zhong) 參與(yu) 可表現在以下方麵：

　　(一)立法與(yu) 決(jue) 策的公眾(zhong) 參與(yu)

　　公民除選舉(ju) 人大代表參與(yu) 立法決(jue) 策外，還可以以下列方式參與(yu) 立法決(jue) 策：

　　1，向自己所屬選區選出的人大代表或相關(guan) 事項發生地的人大代表提出立法、修法建議和政策建議，人大代表對選民提出的立法、修法建議和政策建議，應先就讚同與(yu) 否予以回複，然後決(jue) 定是否需要和建議的提出者交換意見，開展調查，及是否在將建議轉人大或政府機關(guan) 時附自己的意見。

　　代表的以上建議處理過程應在互聯網上公開，但建議的提出者要求不公開的除外。

　　2，通過前述1以外的其他方式，提出立法、修法建議和政策建議。國家機關(guan) 在接到公民正式的建議後，應予以明確地回複。

　　公民的建議和收到建議的國家機關(guan) 的回複應在互聯網上公開，但建議的提出者要求不公開的除外。

　　3，在國家機關(guan) 就立法、修法征集意見和建議時，提出自己的意見和建議。

　　國家機關(guan) 應改變以往的隻是單向征集公眾(zhong) 意見和建議的做法，按提出意見和建議人的願望，對意見和建議予以回複，或組織對話會(hui) 議(可通過互聯網舉(ju) 行)，以使立法、修法中的征集公眾(zhong) 意見和建議從(cong) 一種單向立法者征集公眾(zhong) 意見和建議為(wei) 變為(wei) 一種雙向的立法者與(yu) 公眾(zhong) 的互動。

　　國家機關(guan) 中發布就立法、修法征集意見和建議時，應同時發布立法、修法背景資料和相關(guan) 信息。

　　4，參與(yu) 國家機關(guan) 就立法和決(jue) 策中的問題所舉(ju) 行的聽證會(hui) ，或向國家機關(guan) 提出應就立法和決(jue) 策中的某一問題舉(ju) 行聽證會(hui) 。

　　國家機關(guan) 在發布即將舉(ju) 行聽證會(hui) 的公告的同時，應通過互聯網發布與(yu) 聽證事項相關(guan) 的背景資料及相關(guan) 信息。

　　國家機關(guan) 在收到公民提出的要求就立法和決(jue) 策中的問題舉(ju) 行聽證會(hui) 的建議後，應就是否舉(ju) 行聽證會(hui) 做出明確的答複。國家機關(guan) 不采納公民就立法和決(jue) 策中問題舉(ju) 行聽證會(hui) 建議的，在答複中應說明理由。

　　聽證會(hui) 記錄，及前述與(yu) 公民申請舉(ju) 行聽證會(hui) 的文件和國家機關(guan) 的答複文件等，應在互聯網上公開。

　　(二)與(yu) 環境相關(guan) 公共事務的公眾(zhong) 參與(yu) ：

　　1，對可能影響環境、破壞生態，危及人的健康的水、空氣、土壤、噪聲、輻射等，及其他排放物、廢棄物進行檢測與(yu) 監測；對可能影響環境、破壞生態，危及人的健康的水、空氣、土壤、噪聲、輻射等，及其他排放物、廢棄物的狀況進行調查與(yu) 研究，並就前述檢測與(yu) 監測、調查與(yu) 研究，發布報告，提請政府與(yu) 社會(hui) 關(guan) 注。

　　2，進行與(yu) 環境保護相關(guan) 的宣教與(yu) 培訓，改變以往已成習(xi) 慣的生存或生產(chan) 、生活方式及消費模式，以民間行動治理汙染，保護環境，修複生態。

　　3，批評汙染和破壞生態行為(wei) ，揭示和抵製汙染，向汙染和破壞生態者施壓，進行意見溝通和對話，通過談判或是斡旋調停，以終止汙染和對生態的破壞，或者是通過訴訟(民事訴訟；報案、控告、舉(ju) 報，及刑事自訴)以求汙染和生態被破壞的被製止。

　　4，就具體(ti) 的汙染治理和生態修複向黨(dang) 政機關(guan) 和人大提出建議；對人大和政府與(yu) 環境相關(guan) 政策、決(jue) 策提出意見和建議，對已進入人大議案和政府審議的與(yu) 環境相關(guan) 事項提出意見和建議，對政府的環境保護工作提出批評和建議。

　　5，針對政府未能依法履職公開環境信息，或政府未能依法履職監督汙染排放單位公開汙染物排放信息，及政府未能依法履職公開報審的環境影響報告書(shu) 等與(yu) 環境相關(guan) 信息而提起的要求公開信息的申請、行政複議和行政訴訟。

　　6，就汙染和生態被破壞提起公益訴訟；支持汙染受害人和生態難民主張權利，通過向國家機關(guan) 提出訴請和向法院提出訴訟，以維護自己的權益。

　　中國麵臨(lin) 發展中的諸多難題，隻有通過全麵深化改革，去除機製體(ti) 製弊端，修複人心，修複社會(hui) ，修複生態，才可望進入坦途，走向發達。■