中央對改革已經有了明確的部署，但是怎麽(me) 來推進改革，現在有很多不確定性。我感覺改革很難像蓋房子一樣去推進，因為(wei) 蓋房子需要多少料、什麽(me) 時候完成、各個(ge) 位置誰來幹，是很容易分配的。推行改革，一上來就分到各個(ge) 部門，定時間、定任務，按時間出文件、出方案，這樣的改革方式是不是合適值得探討。蓋房子是工程思維，是按照力學的基本規律去做，沒有多少不確定性，但改革是社會(hui) 工程，其中麵臨(lin) 很多不確定性，這些不確定性事先難以預計。

　　在財政改革中就遇到了很多這樣的情況，比如清理地方的稅費優(you) 惠政策，文件2014年發出來，2015年就說緩一緩，情況變了。比如營改增，原來說2015年完成，現在很顯然完不成了。營改增是一項大的改革，涉及到服務業(ye) 和製造業(ye) ，現在毫無疑問這項改革推遲了。從(cong) 這點可以看出來，改革麵臨(lin) 著很多的不確定性。

　　這麽(me) 多文件發下去，下麵的反映是這個(ge) 文件還沒有消化，新的文件又來了，更談不上執行和落地了。中央各部門的這些文件都到地方去了，怎麽(me) 去貫徹落實？上麵千條線，下麵一根針。所以我覺得改革的執行方式、推動方式應當做一點改革，如果不做改革，忙於(yu) 發文件，忙於(yu) 傳(chuan) 達文件，忙於(yu) 監督，忙於(yu) 匯報，那麽(me) 改革很可能就會(hui) 出現在冰上開車的現象，輪子在轉，車不往前走，出現改革打滑、空轉的現象。

　　如果改革在打滑、空轉，會(hui) 給社會(hui) 帶來什麽(me) 影響，其實大家非常清楚。十八屆三中全會(hui) 決(jue) 定出來的時候，社會(hui) 改革的熱情非常高，但到了現在，好像沒有以前那麽(me) 熱情了，這是為(wei) 什麽(me) ？我覺得需要總結。不能說隻要改革就是正確的，我覺得重要的是改革要達到什麽(me) 效果，關(guan) 鍵是要看效果。財政資金要有績效，改革也要有績效，改革如果沒有績效，方案一個(ge) 接一個(ge) ，但是沒有落地，老百姓可能會(hui) 失望，這是一個(ge) 大問題。

　　對此，該如何調整？我認為(wei) ，一方麵要讓地方有積極性、創造性，另一方麵頂層設計也不能完全搞成細密的施工圖，從(cong) 上到下按這個(ge) 來施工。各地遇到的情況都不一樣，有的不能施工就隻能等著，請示、匯報，又出文件，時間都耽誤了。所以，在改革中要避免片麵的工程思維，避免把力學的思維放到社會(hui) 改革和經濟改革中，如果認識不到這個(ge) 不確定性，改革的效果就會(hui) 大打折扣。

　　中央與(yu) 地方本來應該是分工合作的關(guan) 係。但現在國家治理的重心過多下移，從(cong) 支出來看，全國85%的支出是在地方花的，中央隻花了15%，這說明我們(men) 是一個(ge) 小的中央政府、大的地方政府，而其中70%又是市和縣花的，大量的事情就在市縣，基層在幹事。

　　我認為(wei) ，下一步應該把部分事權的履行上移，就是把事權的執行上移到中央，中央的事情自己做。同樣，一些該地方決(jue) 策的事，決(jue) 策權要下放給地方，中央不能什麽(me) 都管，國家治理應該分成國家層麵的治理和地方層麵的治理，要分成兩(liang) 級治理，用這樣一個(ge) 框架來考慮中央與(yu) 地方之間的事權劃分，真正調動地方的積極性。地方、中央的積極性有了，才能形成合力，改革也好、發展也好，動力就有了。■

　　（作者為(wei) 財政部財政科學研究所所長）