二元化導向的法律規定，扭曲的政府與(yu) 市場關(guan) 係，眼前利益與(yu) 長遠利益的割裂，不利於(yu) 依法保障農(nong) 民土地權益，不利於(yu) 形成土地增值收益的市場化，不利於(yu) 實現土地增值收益的跨期分配。應該樹立以人為(wei) 本的理念，切實保障農(nong) 民合法的土地權益；推進確權頒證工作，明晰土地增值收益分配權利邊界；更好發揮政府引導作用，充分發揮市場的決(jue) 定性作用；促進收益分配方式多元化，實現土地收益分配結構優(you) 化。

　　由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農(nong) 村改革綜合性實施方案》提出，要建立兼顧國家、集體(ti) 、個(ge) 人的土地增值收益分配機製，合理提高個(ge) 人收益。土地增值收益分配是土地流轉進程中最為(wei) 關(guan) 鍵的議題，涉及的利益主體(ti) 多、影響麵廣，具有跨期效應。為(wei) 此，應當立足於(yu) 土地流轉收益分配的現狀，著眼未來，搞好頂層設計，積極構建包容性和可持續性的土地增值收益分配機製。

　　當前土地增值收益分配機製存在的問題

　　農(nong) 民利益受損，政府收益比例過高，缺乏包容性。土地增值收益是土地權利資本化的體(ti) 現，土地權利主體(ti) 應憑借其擁有的權利合理分享土地增值收益，由此所形成的土地增值收益分配機製應以包容性為(wei) 準則，讓土地增值收益在不同權利主體(ti) 之間合理分配。然而，囿於(yu) 現有的法律規定以及政府權力邊界的模糊性，農(nong) 民成了土地增值收益分配格局中的弱勢群體(ti) ，無法獲得應享有的權利資本化收益，集體(ti) 經濟組織的權力資本化收益得不到保障，政府憑借權力占有了較高比例的土地增值收益。這種缺乏包容性的土地增值收益分配機製激化了農(nong) 民、集體(ti) 與(yu) 政府間的矛盾，影響了土地又好又快流轉，不利於(yu) 土地集約高效利用。

　　過於(yu) 重視貨幣補償(chang) ，忽視能力提升，缺乏可持續性。土地流轉牽涉到生產(chan) 方式與(yu) 生活方式的雙重改變，這就使得穩定、持久的收入流成為(wei) 土地增值收益分配機製的重要議題。然而，當前的土地增值收益分配機製過於(yu) 重視貨幣補償(chang) ，不從(cong) 生產(chan) 方式轉變的角度注重農(nong) 民就業(ye) 機會(hui) 的增加和就業(ye) 能力的提高，從(cong) 而導致土地增值收益分配缺乏產(chan) 業(ye) 支撐，使得部分農(nong) 民在短時間內(nei) 獲得了較高的貨幣補償(chang) ，卻由於(yu) 就業(ye) 機會(hui) 和能力的欠缺不能實現貨幣補償(chang) 的持續增值，並很快陷入貧困境地。這種缺乏可持續性的土地增值收益分配機製表麵上看維護了農(nong) 民的權益、緩解了政府與(yu) 農(nong) 民間的矛盾，但實質上極為(wei) 不公平，沒有搞對激勵，是對農(nong) 民發展機會(hui) 的剝奪，為(wei) 基層的社會(hui) 治理埋下了不和諧隱患。

　　土地增值收益分配機製不合理的主要原因

　　二元化導向的法律規定，不利於(yu) 農(nong) 民土地權益的依法保障。依據《中華人民共和國土地管理法》第四十三條的規定，但凡涉及建設用地的使用，必須申請使用國有土地，這就從(cong) 製度層麵造成了國有土地與(yu) 農(nong) 村集體(ti) 土地不對等的地位，在賦予國有土地入市交易合法性的同時禁止了農(nong) 村集體(ti) 土地入市交易的可能性。顯然，這種二元化導向的法律規定，剝奪了農(nong) 民和農(nong) 村集體(ti) 經濟組織分享經濟發展、社會(hui) 進步、工業(ye) 化推進和城市化擴張進程中土地資本化收益的合法機會(hui) ，直接的後果就是農(nong) 民的土地權益無法得到有效保障，政府成了土地增值收益分配的最大受益者。

　　扭曲的政府與(yu) 市場關(guan) 係，不利於(yu) 土地增值收益的市場化形成。土地增值收益的市場化形成，是土地增值收益分配機製合理性的首要前提。然而，政府權力邊界的任意擴張性，使得政府貫穿於(yu) 土地流轉和土地增值收益分配的每個(ge) 環節，這種權力的錯位和越位弱化了市場配置土地資源的作用，導致土地增值收益市場化形成機製的缺失，使得權力租金取代權利租金，權力而不是權利成了土地增值收益分配的主要依據。

　　眼前利益與(yu) 長遠利益的割裂，不利於(yu) 土地增值收益的跨期分配。與(yu) 一般的資源或資產(chan) 不同，土地對利益主體(ti) 的影響頗具持續性、跨期性和不可逆轉性。這就使得土地增值收益分配應有效兼顧眼前利益與(yu) 長遠利益的結合，而不能以解決(jue) 眼前利益為(wei) 借口忽視長遠利益的解決(jue) 。就當前來看，地方政府相關(guan) 部門，急於(yu) 推進土地流轉，在沒有向農(nong) 民解釋清楚眼前利益與(yu) 長遠利益關(guan) 係的前提下，圖快、圖省事，以不負責的態度迎合部分農(nong) 民的非理性利益訴求，隻注重以資產(chan) 為(wei) 特征的貨幣補償(chang) ，而沒有注重以資本為(wei) 特征的穩定的、持續的收入流補償(chang) ，以眼前利益取代長遠利益，使得部分農(nong) 民享受了短暫的資金揮霍後喪(sang) 失掉了長遠的發展機會(hui) 。這種隻顧眼前、不顧長遠的做法，缺乏解決(jue) 問題的長效機製，不利於(yu) 土地增值收益的跨期分配。

　　完善土地增值收益分配機製的措施和建議

　　樹立以人為(wei) 本的理念，切實保障農(nong) 民合法的土地權益。完善土地增值收益分配機製要講正確的價(jia) 值觀，要把保障農(nong) 民利益作為(wei) 起點和終點。想農(nong) 民之所想、急農(nong) 民之所急、做農(nong) 民所未想、向農(nong) 民貢智慧，要深入到農(nong) 民中去，傾(qing) 聽農(nong) 民的訴求，激發農(nong) 民的積極性，尊重農(nong) 民的創造力，保障農(nong) 民的參與(yu) 權利，真正地將保障農(nong) 民利益落到實處。為(wei) 此，要以農(nong) 民自願為(wei) 前提，規範土地流轉程序，確保農(nong) 民享有廣泛的參與(yu) 權利和監督權利，樹立農(nong) 民的主體(ti) 地位和中心地位，切實保障農(nong) 民合法的土地權益不受侵害。

　　推進確權頒證工作，明晰土地增值收益分配權利邊界。完善土地增值收益分配機製要有權利思維，在尊重曆史的前提下，立足當下、展望未來，積極有序地推進土地確權頒證工作，明晰土地主體(ti) 的權屬邊界。以促進土地規範流轉為(wei) 導向，以土地權利細分為(wei) 考量，考慮土地權利分離的現狀與(yu) 趨勢，頒布與(yu) 經濟社會(hui) 發展階段相匹配的土地權利證書(shu) ，明晰土地增值收益分配的權利邊界，統籌兼顧不同權利主體(ti) 的合法權益，注重體(ti) 現土地增值收益分配機製的包容性。

　　更好發揮政府引導作用，充分發揮市場的決(jue) 定性作用。完善土地增值收益分配機製要處理好政府與(yu) 市場的關(guan) 係，使政府和市場在各自的權力範圍內(nei) 有效發揮作用。政府要在土地規劃利用和用途管製方麵，發揮宏觀調控和監管作用，以土地的優(you) 化配置為(wei) 目標，積極搭建土地流轉市場化交易平台，加快推進土地產(chan) 權交易所建設步伐，優(you) 化土地增值收益的市場化形成機製，讓土地權利主體(ti) 評價(jia) 其擁有的產(chan) 權實施能力，以市場運行規則為(wei) 準繩，通過市場化的博弈分享土地權利資本化收益。

　　促進收益分配方式多元化，實現土地收益分配結構優(you) 化。完善土地增值收益分配機製要有結構優(you) 化思維，既要立足於(yu) 當下又要展望未來，權衡處理好短期利益與(yu) 長遠利益的關(guan) 係，找準土地收益增值的形成原因，既要重視貨幣補償(chang) ，但又不局限於(yu) 貨幣補償(chang) ，要以生產(chan) 方式和生活方式雙重轉變為(wei) 前提，探索多種形態的土地增值收益分配方式，堅持資產(chan) 分配與(yu) 資本分配相結合，注重從(cong) 跨期分配的角度，優(you) 化土地增值收益分配結構，實現土地增值收益分配機製的可持續性。■