黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 提出國家治理體(ti) 係和治理能力現代化的改革目標以來，國家治理的相關(guan) 議題得到了普遍而深入的關(guan) 注與(yu) 討論。國家治理的漸次推進逐漸將地方治理尤其是基層治理中的問題凸顯出來，如治理真空、選擇性治理、行政吸納治理、治理的泛政治化、治理創新不足和創新擴散效應不強等。如何看待地方治理轉型中所出現的問題，進而加快地方治理的現代化轉型，成為(wei) 當下國家治理研究的關(guan) 鍵命題。

　　曆史地看，地方治理改革一直在豐(feng) 富著國家治理的經驗，也會(hui) “自下而上”地推動國家層麵的製度變革。但不可忽視的是，地方治理卻麵臨(lin) 著與(yu) 國家治理不盡相同的環境、問題、壓力和挑戰。由於(yu) 區域差異性、社會(hui) 變動性的持續存在，以及各個(ge) 層麵都存在的製度不確定性和多變性，各地地方治理形態存在著巨大差異，很難統一概括。

　　治理空間

　　這裏主要指的是政策空間，即治理主體(ti) 在治理過程中所處的政策環境和其能自由行動的政策範圍。地方治理的政策空間既有其“有限明確”的一麵，即應在中央授權、地方職責和法律法規範圍之內(nei) ，又有其“無限模糊”的一麵，即必須要盡其所能、創造條件來維護社會(hui) 穩定、促進經濟發展、回應公眾(zhong) 需求。因此，籠統地看，地方治理的政策空間是有彈性的。

　　當下地方治理的政策空間存在一些問題亟須引起重視：一是政策空間有限，地方政府治理的自由度不夠，一些公共事務在中央和地方之間的分配不均衡，出現“有責無權”“玻璃天花板”的情況，導致地方政府治理創新的動力不足、勇氣不夠，生怕碰觸紅線。二是政策空間不明確，缺乏明確的法律保護、製度支持和政治保護。三是政策重心不穩，地方治理的隨意性較大，短期效應、政績效應明顯，運動式、應急式特征突出。

　　上述問題主要有三個(ge) 方麵的原因：中央授權不明確，在“中央集權與(yu) 地方自主權”之間存在著巨大的博弈空間；法治化建設滯後，中央和地方的權責關(guan) 係沒有厘清；評價(jia) 機製不合理，在上級評價(jia) 和民眾(zhong) 評價(jia) 之間存在矛盾，在政治績效與(yu) 民意表達之間時有衝(chong) 突。

　　治理資源

　　治理資源指的是治理主體(ti) 在治理過程中所能運用或調動的人、財、物和信息等資源。

　　治理資源不足是當下地方政府治理的主要問題。一是事權與(yu) 財權不匹配而導致的“治理責任的日益增加與(yu) 治理資源有限性之間的矛盾”，它“逼迫”地方政府越來越關(guan) 注預算外收入尤其是那些並不在統計範圍之內(nei) 的收入，這種偏好一旦形成即會(hui) 產(chan) 生更大的治理危機。二是政府治理的人手明顯不足。越往下，地方治理的事務越龐雜、分散，但行政人員卻並未相應增加，一些公共事務的基層經辦能力明顯不足。三是治理的技術經驗不足。有些地方政府還不能及時適應治理形勢的變化，缺乏現代化的治理經驗，如與(yu) 市場、社會(hui) 合作的經驗。缺乏現代化的治理技術，如對民意的掌握、回應技術和對信息的掌控、分析技術等。四是多元治理主體(ti) 的發育還不充分。當自身資源有限時，政府可以也應該借助社會(hui) 資源來推動地方治理。但在有些地方，市場或社會(hui) 力量的發育可能並不充分，如社會(hui) 組織發育不全，有參與(yu) 能力的企業(ye) 不多等。

　　值得注意的是，不同地區之間所擁有的治理資源具有較大的差異，經濟發達地區的治理資源通常好於(yu) 經濟欠發達地區，這種差異往往導致地方治理的不均衡，產(chan) 生地區間的不平等，尤其是在公共產(chan) 品的提供方麵。

　　治理結構

　　治理結構指的是以政府為(wei) 中心所形成的各種不同治理主體(ti) 之間的關(guan) 係結構，包括上下級政府所形成的縱向結構，同級政府之間、政府與(yu) 社會(hui) 、市場之間所形成的橫向結構。

　　首先，不同層級政府所麵臨(lin) 的治理結構具有明顯的差異。在縱向結構上，層級越向下，對上負責的部門則越多，表現為(wei) “上麵千條線，底下一根針”，因此地方治理結構要比中央層麵的治理結構更複雜、更精細；在橫向結構上，層級越往下，治理結構則越受到本地經濟社會(hui) 結構的影響，一些新興(xing) 的經濟和文化精英、集團可能會(hui) 對地方政府尤其是基層政府的治理行為(wei) 產(chan) 生直接影響。如在一些經濟發達地區，社區企業(ye) 甚至會(hui) 取代政府，履行提供公共物品的職能。當然，那些社會(hui) 結構比較單一的地區，政府主導則可能依然是主要的治理方式。其次，不同地域的地方治理結構也各不相同，這是由經濟社會(hui) 文化發展環境所決(jue) 定的。一般來說，經濟發展水平更高的地域，對治理的現代化要求更高，治理結構也更加多元化和現代化。

　　分析地方的治理行為(wei) ，需要注意其治理結構的層級差異與(yu) 地域差異，不能強求治理的全國同步性，也不能強求中央和地方的同步性。

　　治理理念

　　治理理念指的是對治理現代化的理解和認識，即對治理的多元化、法治化、民主化和協商性、過程性等要素的認識。治理理念有時先於(yu) 實踐，有時則是對實踐的總結。

　　中央和地方的治理理念是存在差異的，其原因首先在於(yu) 對社會(hui) 形勢的判斷具有全局與(yu) 局部的差異，因此多數地方的治理理念滯後於(yu) 中央，即使某些地區治理理念比較先進，也往往是對社會(hui) 形勢發展的一種反應。其次則是因為(wei) 治理任務具有宏觀與(yu) 具體(ti) 的差別。地方所麵對的治理任務更加龐雜、具體(ti) ，更直接麵對多元利益主體(ti) 和公眾(zhong) 需求，矛盾觸點更多、壓力更大，陷於(yu) 具體(ti) 治理任務之中，而較少考慮宏觀規劃。當然，最根本的原因還在於(yu) 政策空間的有限性限製了治理理念的發展。

　　需要指出的是，地方治理理念的現代化程度與(yu) 其經濟社會(hui) 發展程度、行政人員素質密切相關(guan) ，因此也呈現出較大的地區差異，還易受到主政人員的影響。這就需要地方政府建立治理的長效學習(xi) 機製，並通過加強政府問責，建設透明政府、數據政府加以輔助，以不斷更新治理理念。

　　治理成本

　　治理成本指的是達到治理目標所需耗費的資源與(yu) 所達到的效果之比。在實踐中，治理成本通常被具體(ti) 化為(wei) 選擇此種而非彼種治理方式所導致的損失或所付出的代價(jia) ，治理成本高，治理行為(wei) 產(chan) 生的幾率就小。

　　地方政府的治理策略與(yu) 治理成本密切相關(guan) 。那些資源投入大卻耗時長、見效慢的治理方式往往被認為(wei) “成本較大”，而經常會(hui) 讓位於(yu) 一些“短平快”的治理方式，因為(wei) 後者更容易見到政績。悖論的情況則是，有些治理項目盡管資源投入巨大，但卻是政府中心工作或上級交辦任務，即使收效甚微卻也可能成為(wei) 治理重點；而有些並不需要較大的資源投入，但卻因為(wei) 不是首要任務的項目，則有可能被置於(yu) 治理的邊緣地帶。而決(jue) 定是否中心工作或首要任務的，往往是幹部評價(jia) 機製和政績考核機製。此外，那些區域性或跨界的治理問題，由於(yu) 無法避免“搭便車”而往往成為(wei) 無主之地，如環境汙染等。

　　地方治理的成功是國家治理轉型的前提和基礎，但地方治理卻麵臨(lin) 著與(yu) 國家治理不盡相同的現實問題。合理理解地方治理的策略和行為(wei) ，需要從(cong) 不同角度入手，改善治理環境，有效推進地方治理的現代化。■