PPP模式作為(wei) 政府與(yu) 社會(hui) 資本合作供給公共服務的一種新機製，它客觀上確實為(wei) 公共服務的供給，尤其是投資規模相對較大的基礎設施的供給，提供了一種新的融資手段。但融資隻是其中的一個(ge) 目的，這既不是PPP模式的唯一目的，也不是最主要的目的。

　　自2014年以來，國務院以及相關(guan) 部委密集出台了多項政策文件，以推動和引導PPP模式的發展，各地政府也給予了積極的回應，相繼推出一大批PPP示範和試點項目。或許因為(wei) 這一波PPP模式熱潮恰逢我國經濟下行壓力加大，地方政府債(zhai) 務顯現，原來作為(wei) 地方財政支撐的土地財政難以為(wei) 繼，所以，很多地方政府就把PPP模式看成是減輕政府財政壓力、實現融資的新手段，甚至把融資看成是推行PPP模式主要甚至是唯一的目的。這種認識顯然是曲解了PPP模式。

　　如果我們(men) 僅(jin) 僅(jin) 把PPP模式看成是一種融資手段的話，那就很可能導致政府隻關(guan) 注融資的結果，即隻要能融到資就行，對於(yu) 是否有一個(ge) 公開、透明、規範的招標程序，參與(yu) 合作的社會(hui) 資本的資質水平、業(ye) 界聲譽，供選擇的合作方市場是否有一定程度的競爭(zheng) ，選擇的合作方是否能提供物有所值的公共服務等等，可能反而被忽視了，而這些被忽視的恰恰是PPP模式成功運行的關(guan) 鍵。同時，如果政府僅(jin) 僅(jin) 把PPP模式當成融資的手段，也可能出現當經濟狀況好轉，政府財政充盈，不需要通過向社會(hui) 資本融資的手段來提供公共服務時，政府有可能會(hui) 與(yu) 社會(hui) 資本一拍兩(liang) 散，而這也正是許多社會(hui) 資本對PPP項目駐足觀望的原因之一。

　　事實上，某些地方政府在引入PPP模式的實踐中，已經出現了由於(yu) 過分重視融資而導致的一些問題。比如有的地方政府為(wei) 了吸引社會(hui) 資本的進入，就承諾給予社會(hui) 資本遠超出其風險分配對價(jia) 的回報，甚至將項目風險全部或者主要保留在政府自身，有的甚至以許諾固定回報的方式吸引社會(hui) 資本，這種做法不僅(jin) 有違市場規律，因為(wei) 在市場體(ti) 製中所有投資都是要承擔一定風險的，也將使社會(hui) 資本喪(sang) 失改進公共服務供給效率和質量的動力，為(wei) 之後的合同履行帶來諸多隱患。有的地方政府隻願意拿出一些公益性強、含金量低、投資回報小的項目作為(wei) PPP試點項目，而把那些含金量高，更容易實現投資回報的項目留給自己，這也是我國PPP模式推行中，很多社會(hui) 資本熱情不高的主要原因。有的地方政府在看到社會(hui) 資本在經營公共項目時的利潤豐(feng) 厚時，就拋開合同，或者利用政府的權力強製要求該社會(hui) 資本投資一些公益項目等，顯然也不符合市場規則和契約精神。如果政府僅(jin) 僅(jin) 把社會(hui) 資本看成融資的對象，不願讓利於(yu) 社會(hui) 資本，社會(hui) 資本是不會(hui) 參與(yu) 到PPP模式中來的。所以，我們(men) 不能僅(jin) 看到PPP模式的融資功能，實際上推行PPP模式至少還有以下幾個(ge) 更重要的目的。

　　轉變政府職能、激發市場活力。這是采用PPP模式最主要的目的。在公共服務的供給領域，我們(men) 的政府依然管了許多不該管、管不好、也管不了的事情，這其中就包括大量的準公共產(chan) 品的供給，而PPP模式就是解決(jue) 準公共產(chan) 品供給的一種市場化機製。之所以可以通過市場化機製，將準公共產(chan) 品的供給交由社會(hui) 資本，是由準公共物品的特性所決(jue) 定的。

　　根據物品是否具有非競爭(zheng) 性和非排他性，我們(men) 可以將之分為(wei) 四類。第一類物品是同時具有非排他性和非競爭(zheng) 性的物品，我們(men) 稱之為(wei) 純粹的公共物品，典型的純公共物品包括國防、公共安全、秩序以及政策和法規等，這類物品一般來說隻能由政府來提供。第二類是僅(jin) 具有非競爭(zheng) 性而不具有非排他性的物品，如郵政、電信、民航、鐵路、水電服務等自然壟斷性物品。這類物品在對其的消費沒有達到飽和之前是具有非競爭(zheng) 性的，但其卻可以通過價(jia) 格機製很方便地排他，可以實現價(jia) 格排他也就有了可以收費的空間，即不交費者將被排除在對該物品的消費之外。第三類是僅(jin) 具有非排他性而不具有非競爭(zheng) 性的物品，主要是公共資源類物品，如公共池塘、公共牧場和海魚等，這類物品雖然無法排他，但卻具有明顯的競爭(zheng) 性，如果對其的消費不加管製，很容易出現“擁擠現象”，甚至陷入“公地悲劇”，因為(wei) “凡是公共的，總是受關(guan) 照最少的”。為(wei) 了避免“公地悲劇”的發生，政府就必須引入某種排他機製，比如以特許的方式將某種公共資源的經營權賦予某個(ge) 社會(hui) 組織，而一旦這個(ge) 公共資源被特許給這個(ge) 社會(hui) 組織，那麽(me) 該組織就可以以其所擁有的經營權排除別人對該產(chan) 品的免費使用。第四類是既不具有非競爭(zheng) 性也不具有非排他性的物品，這類物品就是私人物品，私人物品當然是通過市場競爭(zheng) 機製來提供。

　　其他三類物品我們(men) 都可以稱為(wei) 公共物品，但隻有第一類物品主要應該由政府來提供。而第二和第三類物品我們(men) 稱之為(wei) 準公共物品，這類物品在我們(men) 的日常生活中大量存在，或者說我們(men) 日常生活中的絕大多數公共服務所提供的產(chan) 品都屬於(yu) 這類物品，如基礎設施、公共工程和社會(hui) 保障等，這些物品是可以通過市場機製提供的。

　　借助市場的競爭(zheng) 和技術優(you) 勢，提高公共服務的供給效率和質量。在原來由政府獨家供給公共服務的格局中，政府作為(wei) 一個(ge) 壟斷者既沒有競爭(zheng) 壓力，也沒有效率意識，公共服務的供給往往是效率低、質量差，而且浪費嚴(yan) 重。而社會(hui) 資本的進入，則意味著競爭(zheng) 機製的引入，因為(wei) 在幾乎所有的社會(hui) 資本領域，隻要政府不加特別的限製，競爭(zheng) 都是很容易形成的，事實上，在幾乎所有的社會(hui) 資本可以自由進入的領域也確實都是存在競爭(zheng) 的，這也就意味著，哪個(ge) 社會(hui) 資本可以以更低的價(jia) 格、更高的質量來生產(chan) 某種公共產(chan) 品，哪個(ge) 社會(hui) 資本才有可能被政府選中作為(wei) 合作供給公共服務的另一方。

　　同時，我們(men) 還可以借助社會(hui) 資本的專(zhuan) 業(ye) 和技術優(you) 勢增加公共服務供給的效率和質量。由於(yu) 某些公共服務的提供是需要專(zhuan) 業(ye) 知識和專(zhuan) 門的技術的，而公共服務牽涉的領域非常廣泛，這些專(zhuan) 業(ye) 人才往往存在於(yu) 那些專(zhuan) 門經營此類服務的社會(hui) 組織之中，政府通過PPP模式將社會(hui) 組織納入公共服務供給格局的同時，也就可以借助這些社會(hui) 組織所擁有的專(zhuan) 門人才為(wei) 公眾(zhong) 提供專(zhuan) 業(ye) 化的公共服務。這也是為(wei) 什麽(me) 很多國家在一些大型運動場館的經營以及環境保護等專(zhuan) 業(ye) 化要求較高的公共服務領域引入PPP模式的主要原因。

　　讓利社會(hui) 資本，增加公共服務的供給數量，為(wei) 不同的消費群體(ti) 提供更多選擇的機會(hui) ，實現政府、社會(hui) 資本和公眾(zhong) 三方共贏。在政府獨家提供公共服務的原有模式下，公共服務的供給往往會(hui) 受製於(yu) 政府財政的有限性，很多公眾(zhong) 需求的公共服務政府無力提供，但在社會(hui) 資本參與(yu) 的條件下，大量的公共服務項目就可以借助這種模式而得以成行，同時社會(hui) 資本也有了更廣泛的投資空間和盈利機會(hui) 。據財政部統計，到今年5月份全國推出的PPP項目已達1043個(ge) ，涉及資金1.97萬(wan) 億(yi) 。而這些項目基本都是與(yu) 民生息息相關(guan) 的基礎設施項目，如軌道交通、橋梁隧道以及環境保護等。這些項目若全部由政府投資，基本上是不可能的。另外，大量的收費性公共服務項目采用PPP模式提供後，實際上也給不同的消費群體(ti) 提供了選擇不同產(chan) 品的機會(hui) 。比如一些設備較為(wei) 先進的文化娛體(ti) 類公共設施，在原有的政府獨自投資的模式中，按照基本公共服務的階段劃分，這些公共服務因其並不涉及公眾(zhong) 的基本生存權和發展權，屬於(yu) 錦上添花的項目，因此往往較難列在作為(wei) 發展中國家的政府的公共服務清單之中。但由於(yu) 社會(hui) 上存在不同的消費群體(ti) ，有些支付能力較強的群體(ti) 對這類相對高端的公共服務還是有著較強的需求的，那麽(me) PPP模式也為(wei) 滿足這類群體(ti) 的消費需求提供了可能性。

　　所以，PPP模式不僅(jin) 僅(jin) 是為(wei) 了融資，也不僅(jin) 僅(jin) 是為(wei) 了緩解政府財政壓力，更是我們(men) 為(wei) 了轉變政府職能、激發市場活力、真正發揮市場在資源配置中的決(jue) 定性作用的目的下，對公共服務供給機製的一個(ge) 重大變革，即借助社會(hui) 資本的參與(yu) 將競爭(zheng) 機製引入到公共服務的供給機製之中。■