《深化農(nong) 村改革綜合性實施方案》所確立的“對農(nong) 民住房財產(chan) 權作出明確界定，探索宅基地有償(chang) 使用製度和自願有償(chang) 退出機製”改革思路，極為(wei) 重要。因為(wei) 隻有將“有償(chang) 使用製度”與(yu) “自願有償(chang) 退出機製”結合在一起，宅基地製度的改革才不是單兵突進，而是有“係統性思維，整體(ti) 謀劃和頂層設計”的改革。事實上，我國很多地方已經在開展這一項試點工作了，法律層麵所要做的不過是給其合法的“先行先試權”而已。

　　多年來，雖然農(nong) 村土地管理製度不斷完善，但宅基地製度的改革卻舉(ju) 步維艱，爭(zheng) 議甚大。然而，無論是對於(yu) 農(nong) 民的財產(chan) 權保護，還是對於(yu) 土地資源的合理利用，抑或新型城鎮化建設來說，這一項製度的改革都是必需的。因此，在本輪土地製度全麵深化改革中，宅基地製度的改革走向一直為(wei) 人所矚目。

　　中辦和國辦在2015年11月聯合下發的《深化農(nong) 村改革綜合性實施方案》提出了“宅基地製度改革的基本思路”。筆者認為(wei) ，這一改革思路，意義(yi) 非常重大，有必要專(zhuan) 門加以分析和討論。

　　宅基地製度的問題在哪裏

　　農(nong) 村宅基地製度的問題較多，但從(cong) 開發利用的角度來說，現行製度最大的問題在於(yu) ，土地資源的嚴(yan) 重浪費。雖然我們(men) 並沒有關(guan) 於(yu) 全國農(nong) 村宅基地麵積的完整數據，但國務院在2014年3月發布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》顯示：“1996—2012年，全國建設用地年均增加724萬(wan) 畝(mu) ，其中城鎮建設用地年均增加357萬(wan) 畝(mu) ；2000—2011年，城鎮建成區麵積增長76.4%，遠高於(yu) 城鎮人口50.5%的增長速度；農(nong) 村人口減少了1.33億(yi) 人，農(nong) 村居民點用地卻增加了3045萬(wan) 畝(mu) 。”

　　這是一個(ge) 較為(wei) 反常的現象。因為(wei) 通常來說，快速城市化會(hui) 帶動大量農(nong) 村人口向城市集聚，農(nong) 村居民點會(hui) 因此減少，農(nong) 業(ye) 用地則會(hui) 隨之增加。但中國過去30多年的城市化似乎隻實現了人口的積聚，農(nong) 村住宅的用地規模不但沒有減少，反而越來越大。

　　對於(yu) 這個(ge) 問題，流行的解釋認為(wei) ，這是因為(wei) 中國“舊的城市化”模式，專(zhuan) 注於(yu) “土地的城市化”卻不重視“人的城市化”，即沒有為(wei) 入城的農(nong) 民提供與(yu) 城市化平等的教育、醫療、住房等社會(hui) 保障製度，所以這些入城農(nong) 民不得不遊走於(yu) 城市和農(nong) 村之間，在城市工作賺錢，然後將收入用於(yu) 農(nong) 村建房，以防止自己在城市競爭(zheng) 失敗後流離失所。

　　這樣的解釋是合理的，但並不全麵，因為(wei) 其忽視了農(nong) 村宅基地取得和退出製度本身。關(guan) 於(yu) 宅基地的取得和退出，雖然並沒有全國性的法律予以明確規定，但各地實際上采取的是“村民申請—政府許可—無償(chang) 劃撥”製度，而在這種製度下，農(nong) 村宅基地的麵積和規模是無法減少的，土地資源也是無法得到最合理的利用的。

　　以2000—2011年間入城的1.33億(yi) 農(nong) 民為(wei) 例，我們(men) 假定其中有一半為(wei) 男性，那麽(me) 根據上述製度設計，當這6000多萬(wan) 農(nong) 民在18—25歲結婚並單立一戶時，無論他們(men) 當時是否在城市已經立足，都不妨礙其在農(nong) 村申請宅基地。雖然並非所有的人都能申請到，但既然是可以無償(chang) 申請，那麽(me) 必然有數以千萬(wan) 計的人是會(hui) 努力爭(zheng) 取這個(ge) 機會(hui) 的，而這意味著大量的土地資源必然要被占用。

　　那麽(me) ，當這6000多萬(wan) “前農(nong) 民”在城市安居樂(le) 業(ye) 之後，鄉(xiang) 下宅基地和宅基地上的房屋如何處理呢？現行《土地管理法》第62條規定，農(nong) 村村民一戶隻能擁有一處宅基地，農(nong) 村村民出賣、出租住房後，再申請宅基地的，不予批準。而各級政府則認為(wei) ，農(nong) 民的住宅雖然可以出售，但對象僅(jin) 限於(yu) 同村居民，城市居民不得購買(mai) 農(nong) 民住宅和宅基地，也不得占用農(nong) 民集體(ti) 土地建住宅。（可以參見國務院辦公廳1999年5月下發的《關(guan) 於(yu) 加強土地轉讓管理嚴(yan) 禁炒賣土地的通知》；國土資源部2008年11月下發的《關(guan) 於(yu) 加強農(nong) 村宅基地管理的意見》；國土資源部與(yu) 國務院法製辦2015年3月發布的《不動產(chan) 登記暫行條例實施細則（草案征求意見稿）》）

　　遺憾的是，除非特殊情況，同村的村民很少有意願來購買(mai) 這些“空置房”和宅基地，因為(wei) 留守在農(nong) 村的村民基本也已經無償(chang) 分配到宅基地了，沒有這方麵的需要。而他們(men) 的子女，未來成家之後依然還可以再申請一塊宅基地。既然現行的製度允許領取“免費的午餐”，那為(wei) 何要掏錢去購買(mai) 呢？

　　如何改革宅基地製度

　　有些人痛惜土地資源的浪費，於(yu) 是主張說，宅基地是集體(ti) 所有的，既然這些“前農(nong) 民”已經脫離集體(ti) ，那麽(me) 應當將其宅基地收回，然後分配給新生人口。這種見解貌似合理，但卻幾乎不可行，原因在於(yu) 多數宅基地上麵都建有房屋，而房屋歸已經入城的“前農(nong) 民”所有。除非數以千萬(wan) 計的“前農(nong) 民”自願放棄房屋所有權，又或這些房屋倒塌而沒有複建，否則是無法合法地把這些宅基地分配給新生代農(nong) 村居民的。於(yu) 是，中國大陸在城市化過程中出現“農(nong) 民越來越少，農(nong) 村宅基地和農(nong) 民居住點卻越來越多”的現象，也就不足為(wei) 奇了。

　　那麽(me) 應當如何改革宅基地製度呢？近些年的政策一直是從(cong) 保護農(nong) 民的土地權益角度來看待這個(ge) 問題的。比如，黨(dang) 的十七屆三中全會(hui) 和十八大都提出，要“嚴(yan) 格宅基地管理，依法保障農(nong) 戶宅基地用益物權”。十八屆三中全會(hui) 也提出，要“保障農(nong) 戶宅基地用益物權，改革完善農(nong) 村宅基地製度，選擇若幹試點，慎重穩妥推進農(nong) 民住房財產(chan) 權抵押、擔保、轉讓，探索農(nong) 民增加財產(chan) 性收入渠道”。

　　《深化農(nong) 村改革綜合性實施方案》所確立的“對農(nong) 民住房財產(chan) 權作出明確界定，探索宅基地有償(chang) 使用製度和自願有償(chang) 退出機製”改革思路，極為(wei) 重要。因為(wei) 隻有將“有償(chang) 使用製度”與(yu) “自願有償(chang) 退出機製”結合在一起，宅基地製度的改革才不是單兵突進，而是有“係統性思維，整體(ti) 謀劃和頂層設計”的改革。

　　現有改革方案亟須完善

　　對照《實施方案》所提出的宅基地改革思路，反觀現有的改革方案，不能不說，我們(men) 還有很多工作要做。

　　比如，2015年2月，全國人大常委會(hui) 批準了國務院提出的“在北京市大興(xing) 區等三十三個(ge) 試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施土地管理法、城市房地產(chan) 管理法關(guan) 於(yu) 農(nong) 村土地征收、集體(ti) 經營性建設用地入市、宅基地管理製度有關(guan) 規定”的提案。雖然這個(ge) 提案提出要“改革宅基地管理製度，暫停實施相關(guan) 法律條款”，但改革的對象卻不是宅基地“村民申請—政府許可—無償(chang) 劃撥”的取得方式，而是將第62條第3款“農(nong) 村村民住宅用地，經鄉(xiang) （鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準”，暫時調整為(wei) “使用存量建設用地的，下放至鄉(xiang) （鎮）人民政府審批；使用新增建設用地的，下放至縣級人民政府審批”。

　　也就是說，這個(ge) 改革方案隻是下放了宅基地的外部審批權限，並沒有對這一項製度的內(nei) 核進行改革和試點。然而，一如前述，“對農(nong) 民住房財產(chan) 權作出明確界定，探索宅基地有償(chang) 使用製度和自願有償(chang) 退出機製”，才是最需要通過試點來明確改革方向的。宅基地審批製度的下放改革，既不是最迫切的，也不是最重要的。

　　當然，我們(men) 對於(yu) 事物本質的認識都有階段性，都是在逐步摸索中前進的，因此也不能苛責年初的改革方案。不過，既然現在《實施方案》高度重視並明確指出了宅基地製度基本的改革思路，那麽(me) 接下來就應當盡快選擇適合的區域，暫停實施《土地管理法》第62條第1款關(guan) 於(yu) “農(nong) 村村民一戶隻能擁有一處宅基地”的規定，暫停實施國務院辦公廳關(guan) 於(yu) “農(nong) 民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nong) 民集體(ti) 土地建住宅”的係列政策，從(cong) 而積極穩妥地探索“宅基地有償(chang) 使用製度和自願有償(chang) 退出機製”。事實上，我國很多地方已經在開展這一項試點工作了，法律層麵所要做的不過是給其合法的“先行先試權”而已。

　　要看到，就土地和住宅製度而言，在1980年代，中國的城市進行了土地市場化和住房商品化改革，而農(nong) 村的改革卻沒有跟上，依然沿用了計劃經濟時代的“無償(chang) 分配製度”。而今天的中國農(nong) 村，毫無疑問，已經到了必須“讓市場在宅基地資源配置中起決(jue) 定性作用”的時候了。■