近日，國務院印發《關(guan) 於(yu) 授權和委托用地審批權的決(jue) 定(國發〔2020〕4號)》(以下簡稱《決(jue) 定》)。《決(jue) 定》發布後，引起社會(hui) 強烈關(guan) 注。一些媒體(ti) 認為(wei) ，《決(jue) 定》“增加了各省及直轄市、省會(hui) 城市等建設用地規模”，表明“三大核心城市群、成渝都市圈建設用地指標數量增加”“土地供應將進入‘大寬鬆’時代”，甚至有評論提出“這是為(wei) 房地產(chan) 用地鬆綁”的觀點。

　　對此，自然資源部有關(guan) 負責人表示，以上觀點皆是對本次出台政策的錯誤解讀。實際上，政策的出台是呼應新修改的《土地管理法》，進一步深化“放管服”改革，賦予省級人民政府更大用地自主權的一項舉(ju) 措。為(wei) 此，中國人民大學國家發展與(yu) 戰略研究院執行院長、長江學者特聘教授嚴(yan) 金明對《決(jue) 定》進行了權威解讀。

　　下放相關(guan) 審批權旨在“增效”

　　近日發布的《決(jue) 定》主要涉及兩(liang) 方麵的審批權下放：一是將國務院可以授權的永久基本農(nong) 田以外的農(nong) 用地轉為(wei) 建設用地的審批事項，授權各省、自治區、直轄市人民政府批準;二是試點將永久基本農(nong) 田轉為(wei) 建設用地和國務院批準土地征收審批事項，委托部分省、自治區、直轄市人民政府批準。

　　嚴(yan) 金明指出，《決(jue) 定》對相關(guan) 審批權下放旨在“增效”。通過下放相關(guan) 建設用地審批權，給省級地方政府更多的自主權，使其能夠因地製宜，破解項目用地“落地難”和“落地慢”問題，從(cong) 而提高審批效率、項目落地效率和土地利用效率，進而滿足改善營商環境、服務產(chan) 業(ye) 發展、提高基礎設施保障等用地需求，同時也有利於(yu) 解決(jue) 農(nong) 村建設項目落地、通過“增減掛鉤”倒逼解決(jue) 農(nong) 村土地利用低效浪費等問題，助推鄉(xiang) 村振興(xing) 的進一步實現。

　　但《決(jue) 定》並未對建設用地規模“鬆綁”，目的是提高“效率”，而非建設用地規模“增量”。“實際上，未來在各級國土空間規劃、土地供應計劃、空間用途管製的約束下，建設用地供應的關(guan) 注重點仍然是挖存量、控增量。”嚴(yan) 金明說。

　　仍然從(cong) 嚴(yan) 從(cong) 緊控製建設用地總量

　　嚴(yan) 金明評價(jia) ，客觀上講這次放權力度確實較大，但十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地基本國策沒有改變，對於(yu) 土地管理的要求並沒有放鬆。

　　他分析，賦予省級人民政府更大用地自主權，實質上壓實省級政府責任，本質上還是要讓地盡其用、地盡其利，促進最為(wei) 科學合理的土地利用，服務最為(wei) 迫切、最為(wei) 需要和最為(wei) 有效的土地利用訴求，例如重大基礎設施用地保障、新產(chan) 業(ye) 新業(ye) 態用地需求、扶貧搬遷等重大工程用地訴求、公共衛生應急等公共事業(ye) 用地需求，而非一部分媒體(ti) 解讀的“為(wei) 房地產(chan) 用地鬆綁”。

　　《決(jue) 定》中，要求委托試點省份自然資源主管部門必須遵循嚴(yan) 格保護耕地、節約集約用地的原則，按照法律政策規定及審查標準規範進行用地審查。同時，生態保護紅線、永久基本農(nong) 田和城鎮開發邊界這三條控製紅線沒有放鬆。此外，規劃建設用地總量調控沒有放鬆。

　　嚴(yan) 金明強調，當前，仍然從(cong) 嚴(yan) 從(cong) 緊控製建設用地總量。如北京實行減量發展，嚴(yan) 守建設用地規模底線，至2035年城鄉(xiang) 建設用地規模實現減量發展。上海仍然踐行“總量鎖定、增量遞減、存量優(you) 化、流量增效、質量提高”的“五量”調控思路，為(wei) 城市通過轉變土地利用方式促進城市發展轉型進行探索。

　　“試點”接得住也要管得好

　　本次用地審批權改革確定的首批試點省市為(wei) 北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東(dong) 、重慶。為(wei) 何會(hui) 選擇以上8個(ge) 地區作為(wei) 試點省份?嚴(yan) 金明分析，首先，試點地區有迫切的改革需求，項目落地速度與(yu) 經濟發展速度匹配訴求較高。8個(ge) 省市大多為(wei) 經濟社會(hui) 發展速度較快省市，人地矛盾較為(wei) 突出，需求變化較快且資源環境承載壓力較大，部分項目落地速度難以滿足現實要求。

　　其次，試點地區基礎條件較為(wei) 突出。試點地區大多數經濟基礎較好，產(chan) 業(ye) 結構較為(wei) 完善，能夠有效為(wei) 改革的順利開展、服務的後續評估、監管的多維落實提供保障，同時，試點地區不同的經濟社會(hui) 發展階段性也方便觀察本次改革對土地利用、產(chan) 業(ye) 發展和經濟社會(hui) 變化的影響。

　　此外，本次試點也是對試點地區治理能力的一次大考。改革過程中深層次的矛盾、問題和風險可能將在各個(ge) 地區顯露，如何落實省級政府責任、調整審批節奏、把握審批要求、動態協調土地利用布局、統籌城鄉(xiang) 建設用地、確保實現耕地占補平衡、實現自我審查和監管等要求，完成改革“接得住、管得好”的要求，對當地政府而言也是巨大的考驗，這些也要以嚴(yan) 格的引導規範和督查監管為(wei) 基礎。