公共部門和私人部門合作（PPP）項目運作理念，強調既發揮政府的引導帶動作用，又廣泛動員社會(hui) 資本積極參與(yu) 基礎設施和社會(hui) 事業(ye) 投資建設領域。這種模式既強調發揮市場配置資源的決(jue) 定性作用，又強調要更好地發揮政府作用，是黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 關(guan) 於(yu) 全麵深化改革總體(ti) 戰略部署的生動體(ti) 現。

　　加快推動特許經營立法。特許經營已經被國際公認屬於(yu) PPP的重要模式。目前，關(guan) 於(yu) 特許經營與(yu) PPP之爭(zheng) ，一種觀點認為(wei) ，特許經營合同屬於(yu) 行政合同。特許經營權的授予，體(ti) 現了政府部門依靠行政權力對特定項目經營許可的授權，不屬於(yu) 民法意義(yi) 上的平等主體(ti) 合作夥(huo) 伴關(guan) 係。而PPP強調平等夥(huo) 伴關(guan) 係的建立，因此我國應抓緊推動PPP立法，而不是通過特許經營立法來規範PPP的法律關(guan) 係。同時，也有觀點認為(wei) ，我國的特許經營，是借鑒國際經驗，結合中國國情所形成的基礎設施和公用事業(ye) 項目運作模式，可涵蓋到PPP的所有領域，特許經營立法就是PPP立法。這些觀點均有偏頗。實際上，特許經營屬於(yu) PPP的範疇，是PPP的主要實現形式，但並不是PPP的全部。對於(yu) 新建項目，PPP除特許經營之外，還包括政府購買(mai) 服務和股權合作等方式；對於(yu) 存量項目，PPP模式除特許經營合同之外，還包括非特許經營的各種政府購買(mai) 服務合同形式。

　　特許經營類型PPP模式，本質上是使用者付費類PPP模式。判斷政府和社會(hui) 資本簽署的合作合同是否屬於(yu) 特許經營合同，主要考慮兩(liang) 個(ge) 因素：一是社會(hui) 資本所獲得的收入來源必須是經營該設施；二是由社會(hui) 資本承擔該設施的經營風險。如果政府通過保證社會(hui) 投資獲得固定回報，則社會(hui) 資本不承擔該項目的經營風險，該合同不屬於(yu) 特許經營合同。如果服務提供費用實質上由政府承擔，社會(hui) 資本並不從(cong) 直接使用該設施的用戶付費中收取報酬，該合同也不是特許經營合同。政府在賦予社會(hui) 資本特許經營合同的同時，通過可行性缺口補貼的方式對公共服務及運營成本進行補貼，這種情況不改變合同的特許經營性質。

　　PPP強調合作主體(ti) 之間建立平等夥(huo) 伴關(guan) 係，因此特許經營協議雙方建立的是平等合作關(guan) 係。使用者付費類PPP合同因涉及提供公共產(chan) 品，需要政府授予特許經營。對於(yu) 合同的性質，應分兩(liang) 個(ge) 層次認定：一是行政機構和本地公營機構之間的特許經營協議，屬於(yu) 行政協議範疇；二是公營機構經政府授權，與(yu) 私人部門（社會(hui) 資本）之間簽署的特許經營協議，屬於(yu) 民事協議範疇，強調平等民事主體(ti) 之間的合同關(guan) 係，但受到政府對公共部門行政授權的製約，也可認定為(wei) 行政合同，但這並不影響其平等協議特征，就如政府采購協議屬於(yu) 政府和服務商達成的協議，但仍屬於(yu) 平等協議的性質同理。

　　我國應抓緊研究製定特許經營法，明確特許經營的各種特征，以及政府和社會(hui) 資本參與(yu) 特許經營所形成的各種權力義(yi) 務關(guan) 係。如：特許經營項目範圍；經營主體(ti) 的確定；經營方式、收入來源及風險承擔方式；協議的訂立、履行、變更和終止；公共利益的維護；政府財政補貼的規範管理；爭(zheng) 議解決(jue) 及法律責任。

　　完善政府購買(mai) 服務類PPP製度體(ti) 係。政府購買(mai) 服務類型PPP模式，對於(yu) 存量項目可以采用服務外包、運營維護合同、管理合同、租賃合同等形式。對於(yu) 新建項目，可采用政府付費類PPP模式。

　　政府付費類PPP模式，源於(yu) 英國的PFI，往往難以鎖定具體(ti) 受益對象，難以向使用者收費，隻能采用政府購買(mai) 服務的方式，其運作應納入政府采購流程。根據政府采購相關(guan) 法律規定，一項活動是否構成政府采購，必須具備兩(liang) 個(ge) 基本要素，即必須有財政資金投入，必須納入政府預算管理。我國當前出台的國家層麵的大量PPP相關(guan) 政策，片麵學習(xi) 借鑒英國PFI的理念，因PFI本質上屬於(yu) 政府采購，因此認為(wei) 所有PPP項目都屬於(yu) 政府采購，要求將所有PPP項目全麵納入政府購買(mai) 服務的範疇。甚至對於(yu) 特許經營類PPP項目，認為(wei) 提供公共服務的社會(hui) 資本，其向使用者收費所獲得的收費權本質上屬於(yu) 政府采購公共服務一種對價(jia) ，因此也屬於(yu) 政府購買(mai) 服務。在市場經濟條件下，企業(ye) 向其提供公共產(chan) 品和服務的使用者收費，是企業(ye) 經營自主權的基本體(ti) 現，不應將這種權利視為(wei) 政府恩賜。

　　由於(yu) 認為(wei) 所有的PPP項目本質上都是政府購買(mai) 服務，在對PPP各種操作流程的規範中，都強調要從(cong) 政府采購的角度提出規範性要求，混淆了基本概念，造成實際操作無所適從(cong) 。

　　政府購買(mai) 服務類PPP模式與(yu) 特許經營類PPP模式的合同結構、風險控製、模式選擇等存在重大區別。對其進行製度設計，應將更多精力放在如何推動政府采購領域的深化改革，研究製定出台采購主體(ti) 資格確認，采購交易價(jia) 格形成，采購程序規範，采購服務標準製定，以及跟蹤、監測、績效評價(jia) 等內(nei) 容。

　　完善PPP項目專(zhuan) 業(ye) 評估論證製度。目前PPP項目可行性論證中的最大問題，就是由於(yu) 強調所有PPP項目本質上均屬於(yu) 政府采購，對其專(zhuan) 業(ye) 評估論證僅(jin) 需做好財政承受能力論證和物有所值評價(jia) 。

　　從(cong) 項目可行性研究的角度看，財政承受能力應進行總體(ti) 評價(jia) ，對單個(ge) 項目進行財政承受能力評價(jia) 的實際意義(yi) 不大。對於(yu) 物有所值評價(jia) ，即VFM分析，本質上是政府采購方案的比選論證。對比傳(chuan) 統采購模式下的政府付出代價(jia) 和采用PFI模式的政府付出代價(jia) ，據以判斷采用PFI模式政府節省的費用。對於(yu) 特許經營類PPP模式，並不需要進行VFM分析。VFM僅(jin) 從(cong) 政府采購角度分析所負擔的采購成本降低，沒有考慮不同項目方案所帶來的各種效益，不是對項目費用效益進行的全麵分析，VFM不能替代可行性研究中的各項係統研究，更不能以VFM分析為(wei) 名來否定不可或缺的項目可研。

　　建立適合我國特點的PPP推廣應用雙重製度體(ti) 係。我國財政部門所倡導的政府采購PPP模式，本質上是借鑒英國政府付費型PFI的理念。我國投資主管部門所推動的特許經營類PPP模式，更多地借鑒了法國經驗。特許經營在法國已有一百多年曆史，對於(yu) 使用者付費類特許經營模式應用已經非常成熟。上世紀九十年代以來，由於(yu) 英國政府付費類PPP（即PFI模式）取得明顯成效，法國轉而倡導建立雙重PPP製度體(ti) 係，將特許經營和政府購買(mai) 服務都納入法國的PPP製度框架。我國可借鑒法國經驗，由國家投資主管部門主導製定特許經營類PPP製度體(ti) 係，由財政主管部門主導製定購買(mai) 服務類PPP製度體(ti) 係，厘清基本概念，加強協調配合，共同推進我國PPP製度的建立和完善。

　　選擇部分城市開展PPP體(ti) 製機製改革綜合試點。可在全國選擇一定數量有代表性的城市，從(cong) 四個(ge) 方麵開展PPP體(ti) 製機製改革綜合試點。一是對中央各部門出台的眾(zhong) 多PPP政策文件，結合當地特點研究製度如何落地；二是項目融資能力建設，研究當地製約PPP項目可融資性的瓶頸因素，研究提升當地提高PPP項目融資能力的具體(ti) 方案；三是專(zhuan) 業(ye) 谘詢能力建設，通過培訓和專(zhuan) 業(ye) 化的智力服務，提升PPP方案的策劃能力，提升PPP項目方案的可操作性；四是保險體(ti) 係建設。聯合保險機構，設計特定保險產(chan) 品，對試點城市開展地方政府履約信用保險，鼓勵社會(hui) 資本在自願的前提下進行購買(mai) 。地方政府一旦失約，由保險公司負責賠償(chang) ，以增強社會(hui) 資本的投資信心。■