食品安全是“產(chan) ”出來的，也是“管”出來的。越是強調市場機製和社會(hui) 共治的作用，就越要提高政府監管的嚴(yan) 格性、有效性和公正性。強化技術支撐，構建以信用為(wei) 核心的新型監管模式，用信息化提升政府治理能力，是“十三五”期間食品安全監管模式轉型的方向。

　　《中共中央關(guan) 於(yu) 製定國民經濟和社會(hui) 發展第十三個(ge) 五年規劃的建議》提出，實施食品安全戰略，形成嚴(yan) 密高效、社會(hui) 共治的食品安全治理體(ti) 係，讓人民群眾(zhong) 吃得放心。這是中央首次用單獨成節的方式在五年規劃建議中闡述食品安全，顯示出該問題的重要性和緊迫性。值得注意的是，它不僅(jin) 從(cong) 社會(hui) 治理創新角度提出食品公共安全，還將其納入推進健康中國建設的範疇，並最終立足到堅持共享發展，著力增進人民福祉。如何理解食品安全戰略的背景，把握食品安全“十三五”規劃的內(nei) 涵，都值得深入探討。

　　當前我國食品安全基本形勢

　　大產(chan) 業(ye) ，弱監管。發達國家曆史表明，食品安全事件的爆發都是在農(nong) 業(ye) 人口數量下降到總人口的50%以下時出現的。當前我國常住人口城鎮化率已達到55%，隨著食品加工業(ye) 的擴張，從(cong) 農(nong) 田到餐桌的鏈條越來越長，發生問題的概率增加。同時我國城鄉(xiang) 恩格爾係數處於(yu) 35%左右，社會(hui) 整體(ti) 消費水平不高，各種層次食品消費需求交織，低端市場的廣泛存在誘發企業(ye) 機會(hui) 主義(yi) 行為(wei) 。複雜的消費結構催生出“多、小、散、亂(luan) ”的產(chan) 業(ye) 結構，截至2014年底各類有證的食品生產(chan) 經營主體(ti) 數量已達1100多萬(wan) 家，無證的小作坊、小攤販、小餐飲更是不計其數，食品安全的產(chan) 業(ye) 基礎極為(wei) 薄弱。監管主體(ti) 和對象比例嚴(yan) 重失衡。“大產(chan) 業(ye) ，弱監管”的矛盾十分突出。

　　不設防的農(nong) 村，高風險的城市。食品安全的內(nei) 涵可分為(wei) 數量安全、質量安全和營養(yang) 安全三個(ge) 層麵，其中數量安全與(yu) 質量安全具有內(nei) 在衝(chong) 突。中國用全世界9%的耕地養(yang) 活了20%以上的人口。這一成就的代價(jia) 是每年消耗32萬(wan) 噸農(nong) 藥，250萬(wan) 噸農(nong) 業(ye) 塑料薄膜和數千萬(wan) 噸化肥。粗放的農(nong) 業(ye) 生產(chan) 模式過度依賴化學投入品，農(nong) 藥殘留已成為(wei) 食品安全最大的風險。食品產(chan) 業(ye) 是全過程鏈條，食用農(nong) 產(chan) 品源頭治理壓力加大必然傳(chuan) 遞到下遊生產(chan) 加工、流通消費各環節，過去發生的三鹿嬰幼兒(er) 奶粉事件、瘦肉精事件都說明了這一點。隨著城市流動人口增多，“生人社會(hui) ”滋生了各類利益驅動行為(wei) ，安全風險不斷聚集。為(wei) 回應消費者訴求，政府加大了城市食品安全監管力度，但城鄉(xiang) 之間基本監管服務並不均等，“問題食品”又轉而流向農(nong) 村監管薄弱地帶。於(yu) 是，“不設防的農(nong) 村，高風險的城市”成為(wei) 雙向惡性循環。

　　產(chan) 業(ye) 和社會(hui) ：食品安全戰略的兩(liang) 大支柱

　　“十三五”時期是全麵建成小康社會(hui) 的決(jue) 定性階段，也是食品安全工作爬坡過坎的關(guan) 鍵階段。要積極謀劃食品安全“十三五”規劃思路，跳出線性監管思維，將食品安全嵌入經濟新常態、社會(hui) 治理創新和生態文明建設的宏觀戰略布局，更加注重改革的係統性、整體(ti) 性、協同性。在新的範式下，食品安全不再被視為(wei) 單純的行政監管工作，更是促進經濟發展和社會(hui) 進步的過程。

　　培育高素質的產(chan) 業(ye) 。政府像過去解決(jue) 溫飽問題一樣，把獲得質量安全的食品作為(wei) 一項基本公共服務提供給全體(ti) 國民。不僅(jin) 僅(jin) 是被動應對食品安全事件或守住係統性風險的底線，更要從(cong) 產(chan) 業(ye) 源頭主動預防食品安全風險。規劃應當在發展和安全之間尋求均衡點，在強調監管政策的約束作用的同時，發揮產(chan) 業(ye) 政策的激勵作用。通過優(you) 化產(chan) 業(ye) 結構進一步保障食品種類和數量供應，提升企業(ye) 誠信意識和守法觀念，解決(jue) 食品質量安全問題。推動重點產(chan) 業(ye) 轉型升級發展和食品品牌建設。在農(nong) 產(chan) 品種植養(yang) 殖環節，大力扶持農(nong) 業(ye) 規模化、標準化生產(chan) ，推進園藝作物標準園、畜禽規模養(yang) 殖、水產(chan) 健康養(yang) 殖等創建活動。在食品生產(chan) 和流通環節，推動肉、菜、蛋、奶、糧等大宗食品生產(chan) 基地建設，引導小作坊、小企業(ye) 、小餐飲等生產(chan) 經營活動向食品加工產(chan) 業(ye) 園區集聚。尤其是加快嬰幼兒(er) 配方乳粉企業(ye) 良好生產(chan) 規範的實施，嚴(yan) 格行業(ye) 準入和許可製度，以“挑選贏家”的方式推進企業(ye) 兼並重組，鼓勵企業(ye) 做優(you) 做強。與(yu) 此同時，保護和傳(chuan) 承食品行業(ye) 老字號，發揮其質量管理示範帶動作用，用品牌保證人民群眾(zhong) 對食品質量安全的信心。

　　引導全社會(hui) 共治共享。“民以食為(wei) 天，食以安為(wei) 先”，食品安全具有最廣泛的命運共同體(ti) 。現代社會(hui) 食品安全風險的多樣性決(jue) 定了治理主體(ti) 的多元化。當前消費者對食品安全基本知識的知曉率偏低，自我維權意識和主動參與(yu) 行為(wei) 較少，不健康的飲食習(xi) 慣和不科學消費方式帶來諸多食品安全風險。因此必須改變監管部門“單打獨鬥”局麵，實行黨(dang) 政同責、社會(hui) 共治的工作格局。堅持重心下移、力量下沉、保障下傾(qing) ，把食品安全納入城鄉(xiang) 基層社會(hui) 治理體(ti) 製創新，使其成為(wei) 黨(dang) 的群眾(zhong) 工作新內(nei) 容和基層自治組織新職能。落實新《食品安全法》規定的科普教育、風險交流、典型示範、貢獻獎勵等機製，調動企業(ye) 、消費者、社會(hui) 組織積極性。建立統一的食品生產(chan) 經營者征信係統，研究和推進將食品安全信用評價(jia) 結果與(yu) 行業(ye) 準入、融資信貸、稅收、用地審批等掛鉤，充分發揮其他領域對食品安全失信行為(wei) 的製約作用。需要強調的是，劃分各主體(ti) 間邊界的原則包括三點：與(yu) 企業(ye) 利益兼容的都由市場解決(jue) ，普通消費者可以判斷的交給社會(hui) ，必須依靠公權力介入的才留給政府。

　　提升食品安全治理能力

　　食品安全是“產(chan) ”出來的，也是“管”出來的。越是強調市場機製和社會(hui) 共治的作用，就越要提高政府監管的嚴(yan) 格性、有效性和公正性。在日益開放的經濟體(ti) 中，企業(ye) 呈現“井噴式”增長，“人海戰術”“靠腿監管”難以發現惡意違法行為(wei) 和關(guan) 鍵風險點，需要開展動態監控。強化技術支撐，構建以信用為(wei) 核心的新型監管模式，用信息化提升政府治理能力，是“十三五”期間食品安全監管模式轉型的方向。

　　明確重大工程和重點項目。一是實施全程監管，建立食品安全全程追溯製度和質量標識製度，實現來源可查、去向可追、責任可究、真偽(wei) 可辨。二是實施智慧監管，建設國家食品安全信息化監管平台和國家、省兩(liang) 級數據中心，並為(wei) 基層執法人員配備移動執法終端。通過挖掘風險監測、投訴舉(ju) 報、日常監管、執法稽查、互聯網輿情等大數據背後的隱形問題，精準發現行業(ye) “潛規則”。三是實施信用監管，整合縣級食品安全檢驗檢測資源，建立食品安全信用檔案。監管部門依法及時公布食品企業(ye) 許可備案、抽查檢驗、違法行為(wei) 查處情況等信息，用“黑名單”提高監管震懾力。

　　拓展多元化投融資渠道。許多人都把食品安全看作“花錢”的事，談到監管就是政府財政投入，這種觀點是片麵的。並非所有監管工作都需要政府出資、建設、實施，還可積極引入政府和社會(hui) 資本合作（PPP）、政府購買(mai) 社會(hui) 組織服務、第三方參與(yu) 治理等方式。正如綠色轉型催生了龐大的環境保護產(chan) 業(ye) ，監管大數據、檢驗檢測、產(chan) 品追溯等“食品安全產(chan) 業(ye) ”也完全有可能成為(wei) 新的經濟增長點。讓食品安全事業(ye) 能“賺錢”，這在大眾(zhong) 創業(ye) 、萬(wan) 眾(zhong) 創新的背景下顯得尤為(wei) 現實和緊迫。■