作為(wei) 公共安全體(ti) 係的重要構成，我國應急管理體(ti) 係自2003年開始創建以來為(wei) 保障我國公共安全作出了重要貢獻。但同時需要看到的是，經過十幾年的實踐檢驗，我國應急管理體(ti) 係仍然存在著一些問題：一是概念界定不清。《突發事件應對法》對“突發事件”的界定是“需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會(hui) 安全事件”。《國家突發公共事件總體(ti) 應急預案》則分別細化了四大類突發事件所包含的外延，但這種細化仍然是以政府部門所屬職能為(wei) 依據。這意味著，所有政府部門都同時承擔著應急管理職能。換句話說，相關(guan) 法規實際上並未區分應急職能與(yu) 非應急職能。二是主體(ti) 責任不明。表現為(wei) 在緊急狀態時，在橫向上，部門分而治之，僅(jin) 關(guan) 注職能範圍內(nei) 的“自掃門前雪”；在縱向上，上下權責不清，分級響應缺乏科學標準。三是資源統籌不足。應急的人力、物力、財力以不同規模分布於(yu) 不同部門，重複建設，在應急狀態時卻又不能及時有效地配置。“十三五”期間是健全我國公共安全體(ti) 係的重要戰略機遇期，應優(you) 化整合應急管理體(ti) 係。

　　在內(nei) 涵上，根據“急”與(yu) “不急”狀態，科學界定應急管理的職能。按照生命周期理論，突發事件分為(wei) 事前、事中和事後三個(ge) 階段，我國《突發事件應對法》據此劃分為(wei) 了“預防與(yu) 應急準備”“監測與(yu) 預警”“應急處置與(yu) 救援”“事後恢複與(yu) 重建”四個(ge) 階段。其中，“預防與(yu) 應急準備”“監測與(yu) 預警”和“事後恢複與(yu) 重建”屬於(yu) 對突發事件的常態管理；“應急處置與(yu) 救援”則是狹義(yi) 上的應急管理，緊急狀態下的應對。現行應急管理體(ti) 製並未對常態下和緊急狀態下的突發事件管理職能進行細分，而是要求每個(ge) 部門都根據其日常職能對突發事件進行全過程管理，也就是按照行業(ye) 管理的模式管理。這樣就產(chan) 生了兩(liang) 個(ge) 弊端：一方麵，應急工作對多數部門而言並非主要工作，很難聚焦於(yu) 應急能力建設。另一方麵，突發事件發生時，各部門往往先看主要領導對該事件如何定性，然後才“誰家孩子誰抱走”，常常導致因為(wei) 部門之間扯皮而失去了應對事件的最佳時機。

　　基於(yu) 科學應急目的，我國亟需把“應急處置與(yu) 救援”這一狹義(yi) 的、緊急狀態下的應急管理職能從(cong) 廣義(yi) 中進行剝離並統一管理，避免“人人應急”狀態，以促進應急管理的專(zhuan) 業(ye) 化。

　　在處置上，整合當前具有救援職能的機構，歸口專(zhuan) 業(ye) 部門統一管理。由於(yu) “應急管理”概念的界定不清，我國應急管理機構並沒有真正建立並發揮作用。即便是以“應急”冠名的“應急管理辦公室”實際上也不能勝任突發事件的應急管理工作。在實際應急管理工作中，應急辦往往都是作為(wei) 辦公廳的內(nei) 設機構，在突發事件應對中代表辦公廳發揮綜合協調職能，並未真正參與(yu) 到應急處置工作中。實際上，國務院應急辦在籌建之時亦希望按照整合性原則建立成為(wei) 突發事件的綜合管理部門，由於(yu) 種種原因未果，以致我國應急管理體(ti) 製中的“分類管理”在實踐中變成了按照部門日常職能的管理。

　　在將“應急處置與(yu) 救援”職能剝離的基礎上，可以整合當前分布在各個(ge) 部委的具有救援職能的機構，建立真正意義(yi) 上的應急管理專(zhuan) 業(ye) 部門，按照“分類管理”原則，歸口和統一管理突發事件的應急處置與(yu) 救援工作。按照國際經驗，應急管理專(zhuan) 業(ye) 部門規格不一定需要很高，但在緊急狀態下須對中央政府負責，接受最高領導人直接領導。

　　同時，應急管理專(zhuan) 業(ye) 部門歸口管理並不意味著其他部門在應急狀態下無所事事，而是根據突發事件應對的需要和應急總指揮的要求提供職能範圍的資源保障。此外，在常態下，非應急管理專(zhuan) 業(ye) 部門需要在各自職能範圍內(nei) 做好風險評估、預防與(yu) 治理，並在應急狀態結束後做好恢複與(yu) 重建工作。

　　在隊伍上，以提高綜合救援能力為(wei) 消防隊伍建設的主要方向和目標。同樣因為(wei) “應急管理”概念界定不清，我國應急救援隊伍不得不依托部門而建，如消防隊伍依托公安消防部門、防汛抗旱隊伍依托水利部門、地震救援隊伍依托地震局等。從(cong) 突發事件的緊迫性角度來說，這種部門林立的隊伍無法滿足第一時間投入救援的需求。基於(yu) 整合理念、國際經驗和現行法規，應當把提高消

　　防隊伍的綜合救援能力作為(wei) 隊伍建設的主要目標。

　　當前我國對綜合救援職能的界定滯後於(yu) 公共安全發展形勢，導致一些常見的救援也需要依靠專(zhuan) 業(ye) 力量支持，如道路交通救援、城市搜索與(yu) 救援、防汛等。有必要對我國常見突發事件進行評估，科學地界定綜合救援的職能和隊伍所應具備的能力。在此基礎上，開發一套標準化的培訓課程體(ti) 係，讓公眾(zhong) 掌握必要的、基礎性的救援技能。

　　與(yu) 此同時，消防隊伍還需要依據當地所麵臨(lin) 的特殊公共安全風險建立應對專(zhuan) 門風險的救援隊伍，如水上救援、鐵路救援、危化品泄漏救援、核生化事故救援等。結合未來消防改革，可以把當前依托部門建設的各種專(zhuan) 業(ye) 力量整合並融入消防隊伍建設中，通過區分常見災害和特殊風險，建設滿足常見災害的基礎救援隊伍和特殊風險的專(zhuan) 業(ye) 救援隊伍。如此，既可以削弱並逐漸消除其他職能部門的救援職能和隊伍建設，避免上下一般粗地重複建設，又可在擴充消防隊伍的同時，提高消防隊伍綜合救援的整體(ti) 能力。

　　在培訓上，加強成建製指揮部演練，提高組織化應對突發事件能力。由於(yu) 應急管理職能界定不清所致的當前應急指揮機構成員的高重疊性，加上各級政府公共管理任務十分繁重，成建製指揮部調訓十分困難。在未來改革中，可以采取“請進來”和“走出去”相結合的方式提高成建製指揮部培訓的可能性。“走出去”指的是將某一層級政府各部門幹部或指揮部成員調往培訓機構進行培訓。不少地方政府會(hui) 定期或不定期地將中層幹部集中送往培訓機構進行某種專(zhuan) 題性培訓，可以以這種方式對地方指揮部進行培訓，或在其進行的其他專(zhuan) 題培訓中加入指揮部培訓內(nei) 容。“請進來”是指直接將教學團隊請到受訓對象所在地，在當地進行指揮部培訓。從(cong) 操作性上來說，這種方式可能更可行，可最大程度降低對當地日常政府管理工作的影響。

　　應急管理是一項實操性工作，對應急指揮部的培訓也應當以實操化方式為(wei) 主，其中最重要的是演練式和案例式培訓。演練式強調以演練腳本為(wei) 背景、以應急預案為(wei) 行為(wei) 規範、以指揮部及其成員職責為(wei) 角色，開展的情景模擬培訓。指揮部及其成員完全按照其工作職能應對演練腳本設定的場景。在腳本設計中，為(wei) 防止學員基於(yu) 以往經驗先入為(wei) 主，需要對場景進行一定的虛擬，包括時間、地點和事件等。案例式則是以真實發生的案例為(wei) 背景，組織學員討論處置過程中存在的好的或不好的做法。■