當代信息革命迅猛發展，越來越凸顯了政府信息公開在國家治理中的重要作用。2019年4月15日，施行11年的《中華人民共和國政府信息公開條例》首次修訂。新條例以習(xi) 近平新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 思想為(wei) 指導，回應新時代國家治理對於(yu) 政府信息公開的新要求，圍繞加強政務信息管理、強化信息技術運用、優(you) 化配套製度體(ti) 係、劃定公開範圍界限、理順公開與(yu) 保密關(guan) 係等，做出一係列全新製度安排。為(wei) 進一步宣傳(chuan) 解讀新條例的新理念新製度，更好推動貫徹實施，本欄目特約組稿7篇：上海、浙江和江蘇等地的有關(guan) 單位介紹了貫徹新條例的一些新做法;最高人民法院、司法部、國辦信息公開辦、國家保密局等單位的有關(guan) 同誌探討了新條例對於(yu) 行政訴訟、行政複議、保密工作等的重要影響，也包括對新冠肺炎疫情重大突發事件中加強信息公開與(yu) 輿論引導有效結合的思考建議。

　　論加強政府信息資源的管理

　　錢焰青 彭傳(chuan) 德

　　2019年4月，《政府信息公開條例》進行了修訂，其中第八條為(wei) 新規定，要求各級人民政府加強政府信息資源的規範化、標準化、信息化管理，加強互聯網政府信息公開平台建設，推進政府信息公開平台與(yu) 政務服務平台融合，提高政府信息公開在線辦理水平。行政規範性文件(以下簡稱規範性文件)直接涉及相對人權利義(yi) 務，是最為(wei) 核心的政府信息資源之一，做好規範性文件的管理及公開工作，發揮政府信息資源對人民群眾(zhong) 生產(chan) 、生活和經濟活動的服務作用，具有非常重要的意義(yi) 。筆者試以上海規範性文件為(wei) 例，對加強政府信息資源的規範化、標準化、信息化管理相關(guan) 內(nei) 容進行討論，求教於(yu) 業(ye) 內(nei) 同仁。

　　一、做好規範性文件管理及公開工作的重要性

　　(一)是政府加強自身建設的需要

　　中共中央十八屆四中全會(hui) 作出的《關(guan) 於(yu) 全麵推進依法治國若幹重大問題的決(jue) 定》明確規定，要向社會(hui) 全麵公開政府職能、法律依據、管理流程等事項。涉及公民、法人或其他組織權利和義(yi) 務的規範性文件，按照政府信息公開要求和程序予以公布。中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》要求全麵推進政務公開，堅持以公開為(wei) 常態、不公開為(wei) 例外原則。創新政務公開方式，加強互聯網政務信息數據服務平台和便民服務平台建設，提高政務公開信息化、集中化水平。公開透明是法治政府的基本特征。全麵推進政務公開，讓權力在陽光下運行，對於(yu) 發展社會(hui) 主義(yi) 民主政治，推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化具有重要意義(yi) 。因此，做好規範性文件的管理、公開，是落實黨(dang) 中央和國務院推進法治政府建設的要求，是加強政府自身建設的需要。

　　(二)是優(you) 化營商環境的需要

　　良好的營商環境是一個(ge) 國家或地區經濟軟實力和綜合競爭(zheng) 力的重要體(ti) 現。“政務公開在營商環境中處於(yu) 基礎性重要地位。世界貿易組織將透明度原則作為(wei) 其製度性安排的總則性內(nei) 容，突出體(ti) 現了其基礎性地位。”[1]我國“十三五”規劃綱要中提出，營商環境包括公平競爭(zheng) 的市場環境、高效廉潔的政務環境、公正透明的法律政策環境和開放包容的人文環境四個(ge) 方麵。公正透明的法律政策環境的基礎就是法律及政策文件是公開的，可預期的。政府機關(guan) 製定的規範性文件，一般都較為(wei) 具體(ti) ，很多條款直接與(yu) 經濟活動有關(guan) ，有些對市場活動影響很大。規範性文件的公開有利於(yu) 讓市場主體(ti) 掌握更全麵更充分的信息，並在此基礎上進行綜合研判與(yu) 科學決(jue) 策。進而言之，規範性文件等政府信息資源的公開可以促進後續對數據的商業(ye) 開發，從(cong) 而有效提升公共服務的普惠化與(yu) 便捷化水平，不斷滿足人民群眾(zhong) 對於(yu) 美好生活的追求。如教育、社保、醫藥衛生等領域數據的開放利用，有助於(yu) 推進“互聯網教育”“互聯網醫療”等領域的發展，如上海“隨申辦”作為(wei) 一種移動應用，就是基於(yu) 政府信息資源開放所開發的，方便了民眾(zhong) 及市場主體(ti) 辦事，受到了廣泛好評。

　　(三)是滿足民眾(zhong) 信息公開知情權的需要

　　“公共機構不是為(wei) 自己掌握信息，而是為(wei) 公眾(zhong) 的利益代管信息。這一觀點現在已經深深紮根於(yu) 全世界民眾(zhong) 的心中。”[2]“政府信息公開的主要價(jia) 值和功能是滿足公民的知情權，發揮政府信息對發展社會(hui) 經濟、科研創新和人民生活的作用。”[3]政府信息資源的公開一方麵保障了人民群眾(zhong) 的知情權、參與(yu) 權、表達權、監督權，另一方麵，民眾(zhong) 可以根據公開的政府信息資源作出決(jue) 策，以服務其經濟社會(hui) 活動。很多規範性文件直接涉及民生，如征收補償(chang) 標準、教育改革政策等等，這些規範性文件的公正公開，能夠較好地消除民眾(zhong) 的疑慮，減少行政爭(zheng) 議。

　　二、上海規範性文件管理及公開的主要做法

　　從(cong) 全國麵上的情況看，規範性文件由於(yu) 製定的主體(ti) 多、主體(ti) 層級多、文件數量多，其管理及公開存在一些問題，比如部分規範性文件質量不高;沒有做到統一登記、統一編號、統一印發;公開渠道雜亂(luan) ，個(ge) 別部門甚至沒有公開就對外引用;文件到期了沒有及時清理等。為(wei) 了解決(jue) 或避免這些問題，上海作了一些探索。

　　(一)建立統一的規範性文件管理係統，以技術手段實現對規範性文件的標準化、精細化、動態化管理

　　2019年上半年，上海市政府辦公廳開發了統一的規範性文件管理係統，提供給各級行政機關(guan) 使用，引導行政機關(guan) 在文件製定過程中遵循製定計劃、起草、聽取意見、合法性審核等流程，特別是推進規範性文件合法性審核機製建設，將合法性審核的要求和標準嵌入係統，統一格式、文本等各項管理要求。通過技術手段做好與(yu) 公文管理係統和政務信息公開平台的銜接，實現電子審核一體(ti) 化和平台互聯互通，對規範性文件實現全流程管理，做到標準化、精細化、動態化，不斷提高規範性文件質量。

　　(二)建立統一的規範性文件數據庫，實現規範性文件的權威集中公開

　　上海市政府辦公廳於(yu) 2018年上半年開發了規範性文件數據庫，並在“中國上海”門戶網站公開，對社會(hui) 公眾(zhong) 開放。該數據庫由市政府辦公廳開發、運行和維護，歸集了全市各級行政機關(guan) 現行有效的規範性文件3100餘(yu) 件，是全市統一權威、集中公開的規範性文件平台。同時，數據庫設置了“搜索”和“高級搜索”兩(liang) 種查詢方式，確定了“文件名稱”“文件狀態”“公布日期”等查詢關(guan) 鍵詞，實現了規範性文件的“一庫查詢”，並根據文件的立改廢情況進行實時整理更新，使得民眾(zhong) 和市場主體(ti) 能夠隨時、全麵地查詢全市的規範性文件，充分發揮政府信息服務社會(hui) 生產(chan) 、生活等各類活動的作用。

　　(三)固化經驗，將規範性文件的規範化、信息化管理寫(xie) 入立法

　　2019年上半年，上海市政府重新修訂了《上海市行政規範性文件管理規定》，將規範性文件的規範化、信息化管理做法以專(zhuan) 條的形式寫(xie) 入立法。明確本市建立統一的規範性文件管理係統，做好與(yu) 公文管理係統的有效銜接，以大數據等技術手段，實現對規範性文件的標準化、精細化、動態化管理。明確本市建立統一的規範性文件數據庫，確保數據內(nei) 容準確、更新及時和公眾(zhong) 查詢便利，為(wei) “一網通辦”工作提供規範性文件方麵的數據支持。同時，鼓勵行政機關(guan) 根據各自職能將涉及特定主體(ti) 、特定領域的規範性文件分類匯編，為(wei) 各類市場主體(ti) 開展創新創業(ye) 活動提供精準化的查詢便利。

　　三、進一步做好規範性文件管理及公開的設想

　　(一)融入一網通辦，強化便民服務

　　2020年1月1日起施行的《優(you) 化營商環境條例》第三十八條規定，“政府及其有關(guan) 部門應當通過政府網站、一體(ti) 化在線平台，集中公布涉及市場主體(ti) 的法律、法規、規章、行政規範性文件和各類政策措施，並通過多種途徑和方式加強宣傳(chuan) 解讀。”下一步，上海市政府辦公廳將充分借力“一網通辦”平台，將規範性文件數據庫納入“一網通辦”平台，並完善具備信息檢索、查閱、下載等功能的統一的規範性文件移動應用。同時，進一步開展政府信息資源的主動管理，探索規範性文件與(yu) 上位法律法規的關(guan) 聯，持續強化便民服務要求，提高政府信息資源公開實效。

　　(二)加強社會(hui) 互動，方便公眾(zhong) 參與(yu)

　　從(cong) 提升文件質量和實施效果的角度，公眾(zhong) 參與(yu) 不僅(jin) 僅(jin) 體(ti) 現在文件出台的前端，還要體(ti) 現在文件實施的後端，即有必要加強文件管理全流程的公眾(zhong) 參與(yu) 。具體(ti) 而言，在文件立項時，行政機關(guan) 可以通過網絡投票、建議征詢等方式收集民眾(zhong) 、企業(ye) 及行業(ye) 協會(hui) 等政策文件製定需求。通過匯總梳理相關(guan) 意見建議，可以更多地從(cong) 社會(hui) 實際需求而非僅(jin) 僅(jin) 從(cong) 政府部門的自我判斷出發，有針對性地製定出台相關(guan) 規範性文件。在文件製定過程中，市政府、各區政府將通過門戶網站統一的欄目，更好地聽取利益相關(guan) 方的意見，使得文件出台更民主，決(jue) 策更科學。文件實施以後，市、區政府還可以在門戶網站開發“我要來找茬”等欄目，讓第三方、民眾(zhong) 或企業(ye) 針對文件實施或文件公開等遇到的問題提出意見建議，市、區政府將相關(guan) 意見建議進行梳理後，結合規範性文件的後評估工作，要求文件起草部門有針對性地予以修改完善。

　　(三)開展信息分析，更好服務決(jue) 策

　　規範性文件的內(nei) 容涉及經濟發展、社會(hui) 穩定、民生保障等方方麵麵，開展規範性文件等政府信息資源的統計分析，一方麵，可以梳理規範性文件製定及公開工作中好的做法及共性問題，揚長避短，不斷提升規範性文件管理的質量和水平。另一方麵，可以梳理規範性文件的主要內(nei) 容，對規範性文件按照經濟、社會(hui) 、城建等不同領域進行分類管理，發掘不同領域規範性文件製定的規律性內(nei) 容，優(you) 化製度供給，並探索分類公開，真正發揮政府信息資源利民惠民、服務決(jue) 策的作用。

　　黨(dang) 的十九屆四中全會(hui) 提出，必須堅定不移走中國特色社會(hui) 主義(yi) 法治道路，全麵推進依法治國，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會(hui) 一體(ti) 建設。加強政府信息資源的管理，更好地服務人民群眾(zhong) 是構建職責明確、依法行政的政府治理體(ti) 係，建設人民滿意的服務型政府的重要組成部分。各級人民政府應完善包括規範性文件在內(nei) 的政府信息資源的管理與(yu) 公開，不斷加強法治政府建設，使法治真正成為(wei) 國家核心競爭(zheng) 力的重要標誌。(作者：錢焰青，上海市人民政府辦公廳法律事務處處長;彭傳(chuan) 德，上海市人民政府辦公廳法律事務處主任科員)

　　[參考文獻]

　　[1]後向東(dong) .論營商環境中政務公開的地位和作用[J].中國行政管理，2019(3).

　　[2][美]托比.曼德爾.信息自由多國法律比較(第二版修訂本)[M].龔文等譯.北京：社會(hui) 科學文獻出版社，2011.

　　[3]薑明安.中國政府信息公開製度的發展趨勢[J].比較法研究，2017(2).