作者：王振民(清華大學法學院教授、中國法學會(hui) 香港基本法澳門基本法研究會(hui) 會(hui) 長)

　　黨(dang) 的十九屆四中全會(hui) 通過的《中共中央關(guan) 於(yu) 堅持和完善中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度、推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化若幹重大問題的決(jue) 定》第十二部分就“一國兩(liang) 製”製度體(ti) 係建設應該堅持什麽(me) 、完善什麽(me) 作出了具體(ti) 部署，其中特別提出“建立健全特別行政區維護國家安全的法律製度和執行機製，支持特別行政區強化執法力量”。結合香港“一國兩(liang) 製”實踐取得的成就、麵臨(lin) 的挑戰，建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律製度和執行機製，既是維護香港長期繁榮穩定、“一國兩(liang) 製”行穩致遠的必要之舉(ju) ，也是維護國家安全、確保民族複興(xing) 進程不受幹擾的應有之義(yi) ，是中央和香港特別行政區共同的憲製責任。

　　國家安全是頭等大事

　　人類社會(hui) 發展的曆史經驗反複證明，國家安全是一個(ge) 國家、一個(ge) 民族生存發展最重要、最基本的前提條件。如果國家安全得不到保障，國民的生計安危必受重大影響，任何建設、發展無從(cong) 談起。因此，維護國家安全是古今中外任何國家、任何政權的頭等大事，也是全體(ti) 公民共同的神聖責任。

　　近代以來，中華民族內(nei) 憂外患不斷，百餘(yu) 年間，國家安全不能得到有效保障，導致民不聊生、生靈塗炭。新中國成立以來，在中國共產(chan) 黨(dang) 團結帶領中國人民迎來從(cong) 站起來、富起來到強起來偉(wei) 大飛躍的曆史實踐中，國家安全製度體(ti) 係不斷完善，人民安居樂(le) 業(ye) 、國家發展進步的基礎不斷鞏固。與(yu) 此同時，當今世界正麵臨(lin) 百年未有之大變局，各種影響政治安全和社會(hui) 穩定，威脅國家主權、安全和發展利益的可以預見和難以預見的風險明顯增多，傳(chuan) 統安全和非傳(chuan) 統安全問題交織在一起，維護國家安全毫無疑問成為(wei) 黨(dang) 和國家的頭等大事。

　　香港特別行政區是中國不可分離的一部分，在維護國家安全問題上自然沒有例外。香港2019年發生的一係列嚴(yan) 重危害公共安全、破壞社會(hui) 穩定的暴力衝(chong) 擊事件，特別是境外敵對勢力趁機公然深度介入，矛頭直接對準我國的政治安全，妄圖顛覆中國合法政權，這些都是香港特別行政區存在重大國家安全風險隱患的真實反映。這種狀況，實際上也是香港特別行政區維護國家安全的法治體(ti) 係不健全、在有些方麵甚至長期處於(yu) 空白狀態造成的。建立健全香港特別行政區維護國家安全的法治體(ti) 係，切實維護好國家安全，是保持香港長期繁榮穩定和長治久安、保證“一國兩(liang) 製”行穩致遠必不可少的要件。

　　一個(ge) 國家，隻有一個(ge) 國家安全、一套國家安全製度體(ti) 係

　　一國之內(nei) ，無論什麽(me) 地方，維護國家安全的客體(ti) 是共同的，即維護的是同一個(ge) 國家的安全。一個(ge) 國家，隻有一個(ge) 國家安全，因此也隻有一套維護國家安全的法律製度和執行機製。從(cong) 道理上講，全國維護國家安全的製度體(ti) 係，特別是法律製度應該是統一、單一的，也就是說國家安全的法律標準全國必須統一，某種行為(wei) 不能在一國的一個(ge) 地方危害了國家安全，在一國的另外一個(ge) 地方就不構成危害國家安全。因此，無論聯邦製或單一製國家，維護國家安全首先是中央(全國)事權，立法權屬於(yu) 中央(全國)政權，地方隻能配合和執行。例如美國，聯邦政權(包括行政、立法和司法)負責構建美國全國維護國家安全的製度體(ti) 係，製定並執行維護國家安全的法律，行使國家安全的司法權，任何一個(ge) 州都沒有國家安全的立法、執法和司法權。

　　特別行政區在維護國家安全問題上，與(yu) 我國其他地方行政區域負有同樣的責任，沒有特殊和例外。特別行政區的中國公民也負有與(yu) 我國其他地區公民同樣的維護國家安全的義(yi) 務。維護國家安全，隻有“一國”之責，沒有“兩(liang) 製”之分，特別行政區與(yu) 內(nei) 地維護的是同一主體(ti) 即中華人民共和國的國家安全，特別行政區與(yu) 內(nei) 地維護國家安全的標準理應是統一的。我國憲法、國家安全法以及特別行政區基本法對此均進行了規定。憲法第52條規定，“中華人民共和國公民有維護國家統一和全國各民族團結的義(yi) 務”。第54條規定，“中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義(yi) 務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為(wei) ”。自回歸之日起，香港重新納入我國國家治理體(ti) 係和憲製秩序之中，我國憲法開始在特別行政區生效，在國家安全問題上憲法規定的中國公民當然包括在特別行政區的中國公民。國家安全法第11條、第40條分別規定了特別行政區的中國公民、特別行政區維護國家安全的義(yi) 務和責任。國家安全法第11條第2款規定，“維護國家主權、統一和領土完整是包括港澳同胞和台灣同胞在內(nei) 的全中國人民的共同義(yi) 務”。第40條第3款規定，“香港特別行政區、澳門特別行政區應當履行維護國家安全的責任”。這實際上是對憲法有關(guan) 規定的重申和明確。

　　作為(wei) “一國兩(liang) 製”製度化、法律化的產(chan) 物，香港特別行政區基本法本身既是維護“兩(liang) 種製度”的法律，也是確保“一個(ge) 國家”、維護國家安全的法律，確保“一國”、維護好國家安全是“兩(liang) 製”的前提和基礎。“一國”的安全是根、是本。皮之不存，毛將焉附?“一國”之根越深越牢，“一國”之本越強越壯，國家安全工作越到位，“兩(liang) 製”之樹才能越來越枝繁葉茂，開花結果。香港特別行政區基本法整個(ge) 序言和第1條關(guan) 於(yu) “香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分”的規定，整個(ge) 第二章“中央和香港特別行政區的關(guan) 係”的大部分條款，特別是第23條，都是有關(guan) 國家安全的規定，說基本法就是特別行政區維護國家安全的大法，完全符合事實。但從(cong) 香港特別行政區基本法文本來看，由於(yu) 香港與(yu) 內(nei) 地實行不同的法律製度即普通法，其維護國家安全的具體(ti) 製度、方式與(yu) 內(nei) 地顯然有很大差別，這是“一國兩(liang) 製”允許的。也就是說，盡管香港特別行政區與(yu) 內(nei) 地兄弟省區市、澳門特別行政區維護國家安全的責任使命是一樣的，目標任務是相同的，但可以用自己的方式、辦法維護國家安全，達到同樣的目的。在中央維護國家安全的大體(ti) 係之下，香港特別行政區也應該構建維護國家安全的子體(ti) 係，有自己獨特的維護國家安全的法律製度體(ti) 係。

　　建立健全香港特別行政區維護國家安全法治體(ti) 係的路徑

　　中央國家安全委員會(hui) 成立以來，以憲法和2015年通過的國家安全法為(wei) 基礎，力爭(zheng) 到2020年基本形成一套立足我國國情、體(ti) 現時代特點、適應我國所處戰略安全環境，內(nei) 容協調、程序嚴(yan) 密、配套完備、運行有效的中國特色國家安全法律製度，從(cong) 立法、執法等各方麵構建一套完整係統的國家安全法治體(ti) 係。在“一國兩(liang) 製”之下，建立健全香港特別行政區維護國家安全的法治體(ti) 係，這是國家安全大法治體(ti) 係的子體(ti) 係。其主要內(nei) 容和任務包括建立健全特別行政區維護國家安全的法律製度;建立健全相關(guan) 執法機製，支持特別行政區強化執法力量;對全體(ti) 公民進行國家安全教育等。

　　在特別行政區維護國家安全法律製度構建方麵，香港特別行政區現有法律已經有不少規定。要進一步梳理研究香港特別行政區現有法律資源中涉及國家安全的規定，根據時代發展需要，對其中的不足、漏洞加以彌補。最重要的是，中央授權特別行政區可以對7種特定危害國家安全的行為(wei) 進行立法管製，可以采取不同於(yu) 內(nei) 地的法律標準，這就是香港特別行政區基本法第23條的規定，即香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂(luan) 、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為(wei) ，禁止外國的政治性組織或團體(ti) 在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體(ti) 與(yu) 外國的政治性組織或團體(ti) 建立聯係。這一規定，既是授權條款，反映出中央對特別行政區的信任;也是義(yi) 務條款，體(ti) 現了中央對特別行政區的憲製要求。完成基本法第23條立法是特別行政區必須履行的憲製義(yi) 務。必須明確，可以有“不同於(yu) 內(nei) 地的法律標準”並不是允許長時間沒有標準，這種授權也不是完全授權，中央仍保有對基本法第23條立法內(nei) 容的監督權。根據香港特別行政區基本法第17條規定，香港特別行政區的立法機關(guan) 製定的法律須報全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 備案。備案不影響該法律的生效。全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 在征詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會(hui) 後，如認為(wei) 香港特別行政區立法機關(guan) 製定的任何法律不符合本法關(guan) 於(yu) 中央管理的事務及中央和香港特別行政區的關(guan) 係的條款，可將有關(guan) 法律發回，但不作修改。經全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 發回的法律立即失效。可見，香港特別行政區是完成第23條立法的第一責任主體(ti) ，中央有監督之責。

　　建立健全特別行政區維護國家安全法律的執行機製，強化特別行政區相關(guan) 執法力量。香港特別行政區不僅(jin) 要完善有關(guan) 國家安全的法律製度，更要認真研究如何貫徹實施國家安全法律，如何建立健全特區維護國家安全的執法力量，完善相關(guan) 製度機製，切實做好維護國家安全這件大事。如前所述，香港特別行政區並非完全沒有國家安全的立法，很多法律是有的，欠缺的可能不是立法，而是執法，這就是為(wei) 什麽(me) 黨(dang) 的十九屆四中全會(hui) 特別提到“建立健全特別行政區維護國家安全的法律製度和執行機製，支持特別行政區強化執法力量”的重要原因。

　　此外，還要結合國情教育，對香港廣大市民尤其是青少年加強國家安全教育，使其認識到國家安全對香港長遠發展和個(ge) 人未來事業(ye) 生活的巨大影響，認識到自己與(yu) 全國其他地方的公民一道，有維護國家安全的責任和義(yi) 務。“一國兩(liang) 製”之下，讓香港廣大青少年客觀全麵認識自己的祖國，認識到國家安全的極端重要性，這尤其重要。

　　根據我國的憲法體(ti) 製，維護國家安全當然首先是中央的職責。根據憲法和國家安全法的規定，在中國共產(chan) 黨(dang) 的統一領導下，中央國家安全委員會(hui) 負責國家安全的重大事務，全國人大、全國人大常委會(hui) 、國家主席、國務院、中央軍(jun) 委等中央國家機關(guan) 均負有維護國家安全的職責。各地方政府包括香港特別行政區、澳門特別行政區同樣有這個(ge) 責任。香港自回歸之日起，重新納入國家治理體(ti) 係和憲製秩序之中，當然也就納入維護國家安全的總體(ti) 格局和製度體(ti) 係當中。盡管“一國兩(liang) 製”下香港可以建立不同於(yu) 內(nei) 地的維護國家安全的子體(ti) 係，包括不同的法律製度，但是這個(ge) 子體(ti) 係不能與(yu) 全國維護國家安全的製度體(ti) 係和法律相衝(chong) 突。香港特別行政區應該在中央指導下，盡快建立健全特別行政區維護國家安全的法治體(ti) 係，為(wei) 維護香港長期繁榮穩定、切實保障國家安全打下堅實的製度基礎。