行政機關(guan) 首長出庭應訴，原告與(yu) 被告麵對麵，可以有效緩和矛盾，減少對立情緒；可以倒逼行政機關(guan) 首長和行政機關(guan) 工作人員提高依法行政意識和水平。每一次行政機關(guan) 負責人出庭應訴就是一堂活生生的法治教育課，同時也是一場實實在在的依法行政考試。

　　近日，中央全麵深化改革領導小組第17次會(hui) 議審議通過了《關(guan) 於(yu) 加強和改進行政應訴工作的意見》，體(ti) 現了黨(dang) 中央對行政應訴工作特別是發揮行政審判職能作用的高度重視和從(cong) 嚴(yan) 要求。會(hui) 議明確提出，要加強組織領導，支持推動行政部門做好應訴工作，加大對行政應訴工作的監督考核力度，嚴(yan) 格落實行政應訴責任追究。行政機關(guan) 要加大對行政應訴工作監督考核力度。《意見》的出台，或將在全國範圍內(nei) 推廣對行政首長出庭的硬性考核。

　　《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵推進依法治國若幹重大問題的決(jue) 定》明確提出健全行政機關(guan) 依法出庭應訴的要求，《關(guan) 於(yu) 加強和改進行政應訴工作的意見》是貫徹落實該要求的重大舉(ju) 措。今年5月1日，修訂後的《行政訴訟法》施行，新行訴法規定了行政機關(guan) 首長出庭應訴：被訴行政機關(guan) 負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關(guan) 相應的工作人員出庭。被告沒有正當理由拒不出庭或未經法庭許可中途退庭的，人民法院可以向其上一級行政機關(guan) 或者監察機關(guan) 提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議。不過，修訂後的行訴法對行政機關(guan) 首長出庭應訴的規定依然屬於(yu) 原則性規定，專(zhuan) 家學者們(men) 普遍認為(wei) 該規定“偏軟”，沒有規定不出庭應訴的具體(ti) 問責程序及責任追究後果，可能導致形同虛設。

　　盡管早在新行訴法施行前，已有超百個(ge) 政府機關(guan) 設立了行政首長應訴機製，在一些地區行政首長出庭率甚至已達100%，但是目前行政首長出庭硬指標執行參差不齊，新的《行政訴訟法》實施5個(ge) 月以來，一些地區一把手出庭應訴率仍舊偏低。這次《關(guan) 於(yu) 加強和改進行政應訴工作的意見》的通過，強調嚴(yan) 格落實行政應訴責任追究，有望補上行政首長出庭應訴的責任製短板，用問責製破解“告官不見官”現象。

　　“民告官卻見官難”一直是行政訴訟實踐中存在的突出問題。現實中，行政首長普遍很少親(qin) 自出庭，即使有也往往被作為(wei) 新聞渲染報道，即便出庭也難得發聲。

　　1989年4月3日，時任浙江省蒼南縣縣長的黃德餘(yu) 代表縣政府親(qin) 自出庭應訴一起“農(nong) 民告縣長”案，被公認為(wei) 《行政訴訟法》頒布前夜全國首例行政首長出庭應訴行為(wei) 。全國各地多有行政首長出庭應訴事件發生，贏得社會(hui) 輿論普遍讚揚，成為(wei) “道德模範”，每次行政首長出庭應訴幾乎都會(hui) 引來媒體(ti) 的關(guan) 注。從(cong) 1998年起，全國各地陸續出台了關(guan) 於(yu) 行政首長出庭應訴的規定。由於(yu) 《行政訴訟法》並沒有剛性規定行政首長必須出庭應訴，使得行政首長出庭應訴大多“看起來很美”，多地行政首長出庭應訴成了“曇花一現”，行政首長出庭的“水分”不少。主要體(ti) 現在地區發展不平衡，總體(ti) 出庭率偏低、行政首長總缺席。行政首長委托工作人員、律師等代理出庭成為(wei) 普遍做法。即便出庭，行政首長也往往“出庭不出聲”、存在“走過場”、到庭一遊的現象。目前民告官案件中被告席上多為(wei) 行政首長的“替身”，而這些“替身”卻不能代替行政首長拍板，甚至連實質性表態的權利都沒有，幾乎都要回去向領導請示匯報。

　　行政首長出庭應訴是頗具中國特色的訴訟製度。行政機關(guan) 首長出庭應訴，當麵與(yu) 原告溝通，可以有效緩和矛盾，減少對立情緒，取得良好的法律效果和社會(hui) 效果。可以倒逼行政機關(guan) 首長和行政機關(guan) 工作人員提高自身的依法行政意識和水平。每一次行政機關(guan) 負責人出庭應訴就是一堂活生生的法治教育課，同時也是一場實實在在的依法行政考試。

　　行政機關(guan) 主要負責人出庭應訴已經是修改後的行政訴訟法明確規定法律原則，關(guan) 鍵是要讓這條剛性的法律援助真正長出鋒利的“牙齒”。行政機關(guan) 主要負責人特別是行政首長必須從(cong) 依法行政的高度切實轉變觀念，樹立出庭就是責任、應訴就是公務的法治觀念。實際上，行政首長在法庭上直麵行政相對人，可以更直接、更及時地發現本部門工作中存在的問題和不足，更有效地提高依法行政水平。更為(wei) 重要的是，行政機關(guan) 首長出庭應訴，可以倒逼行政機關(guan) 首長和行政機關(guan) 工作人員提高自身的依法行政意識和水平。負責實施80%以上法律法規的行政機關(guan) 能否嚴(yan) 格依法行政，對於(yu) 社會(hui) 的有序運行和法律的有效實施起著關(guan) 鍵性的作用。

　　充分發揮問責製對行政首長出庭應訴的倒逼效應。建議以實施《關(guan) 於(yu) 加強和改進行政應訴工作的意見》為(wei) 契機，進一步完善行政應訴的責任追究製度，以司法解釋和司法文件的形式出台具體(ti) 的責任追究細則，真正讓行政應訴製度落到實處。要製定完善有關(guan) 行政機關(guan) 法定代表人出庭應訴的剛性製度，將倡導性規定提升為(wei) 義(yi) 務性規定，將行政機關(guan) 首長出庭應訴的要求落到法律的實處。對於(yu) 無正當理由不親(qin) 自出庭應訴者應當予以問責直至追究法律責任。此外，建議把一把手出庭應訴的有關(guan) 情況納入兩(liang) 會(hui) 政府工作報告和政府機關(guan) 年度考核及執法質量考核評議範圍，將一把手出庭率作為(wei) 檢驗依法行政水平的重要指標，要求政府在向人大述職時予以敘明。

　　建議將行政機關(guan) 負責人的範圍擴大為(wei) 領導班子成員，並允許行政訴訟實行有條件的委托代理製。當前，行政訴訟實踐中行政機關(guan) 一般委托代理人出庭應訴。出庭應訴的行政機關(guan) 負責人中，大約三成為(wei) 正職領導，七成為(wei) 副職領導。實踐中，要求行政訴訟案件一律由行政一把手出庭應訴顯然不太現實，有必要將出庭應訴的負責人範圍拓寬到整個(ge) 行政機關(guan) 領導班子成員，並且在委托代理人出庭應訴的情況下可以要求有關(guan) 負責人旁聽審理。在行政機關(guan) 委托律師或者法律顧問出庭的情況下，對於(yu) 沒有明確要求負責人出庭應訴的案件，行政機關(guan) 負責人可以選擇出庭應訴或者旁聽審理。案件直接涉及的行政機關(guan) 相關(guan) 部門的執法人員原則上應當旁聽審理。當然，法律要明確出庭應訴的案件範圍，對於(yu) 行政機關(guan) 負責人必須出庭應訴的即使聘請律師也必須親(qin) 自出庭。這樣就既體(ti) 現原則性，又體(ti) 現靈活性。

　　民告官中負有出庭義(yi) 務的各級行政機關(guan) 首長不妨大大方方地站在被告席上。期望《關(guan) 於(yu) 加強和改進行政應訴工作的意見》真正激活行政應訴問責製，倒逼行政首長依法出庭應訴，倒逼出法治政府的新氣象。■