公共政策是國家治理的重要工具，是“社會(hui) 價(jia) 值的權威分配”。公共政策效能反映了國家治理現代化的實際境況。公共政策失靈是政策領域的普遍現象。在推進國家治理體(ti) 係與(yu) 治理能力現代化過程中，要切實治理好六種政策隱性損耗。

　　質量性損耗。即政策規製本身存在的質量問題導致政策效能銳減。政策規製設計上存在的質量缺陷，如政策供給與(yu) 政策需求不對稱、政策過分超前或嚴(yan) 重滯後、政策適用的行政邊界不清或適用尺度模糊、政策的原則性大於(yu) 針對性等，都會(hui) 導致政策投放實際效果不佳。進一步的問題是，質量不高或“劣質”的公共政策不僅(jin) 導致社會(hui) 產(chan) 出低下，還因折騰社會(hui) 、耗費大量公共資源而使政策規製的製定機構和執行機構產(chan) 生正義(yi) 、倫(lun) 理問題，導致社會(hui) 信任衰減，甚至危及公共權威的合法性基礎。

　　治理政策質量性損耗，首先要規範政策質量，嚴(yan) 禁缺乏嚴(yan) 密論證的“拍腦袋產(chan) 品”出台。同時政策製定必須恰到好處，寧缺毋濫。《左傳(chuan) ·昭公六年》上說“國將亡，必多製”，對於(yu) 一個(ge) 社會(hui) ，政策規製並非越多越好。政策供給應“供需”對稱，有現實客觀需求。如一時把握不準，寧可“無為(wei) 而治”，讓社會(hui) 自發秩序發揮作用。治理政策質量性損耗還要遵循“膽怯”原則，一個(ge) 膽大甚至膽大妄為(wei) 的政策，對公共生活造成的危害是巨大的。膽大易於(yu) 妄為(wei) ，膽怯才會(hui) 謹慎。

　　體(ti) 製性損耗。由於(yu) 體(ti) 製設置或層級、環節、結構方麵的不合理，政策效能也會(hui) 產(chan) 生極大損耗，這已為(wei) 長期的政策實踐所證明。十八屆三中全會(hui) 在反腐敗上有個(ge) 重要貢獻，是改革完善了紀檢監察體(ti) 製，把原來屬地方的紀檢監察體(ti) 製改為(wei) 由中央與(yu) 地方雙重管理，規定查辦腐敗案件以上級紀委領導為(wei) 主，線索處置和案件查辦在向同級黨(dang) 委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書(shu) 記、副書(shu) 記的提名和考察以上級紀委會(hui) 同組織部門為(wei) 主。這是一個(ge) 減少反腐敗體(ti) 製性損耗的成功舉(ju) 措，大大提升了反腐敗效率。如能在此基礎上進一步推進到直線製建構，體(ti) 製性損耗還會(hui) 大幅度減少。合理簡約的領導體(ti) 製（包括政策體(ti) 製）有利於(yu) 實現政策效能產(chan) 出的最大化，提升政策績效很大程度上取決(jue) 於(yu) 如何優(you) 化體(ti) 製結構，特別是減少政策層級、環節以及政策執行的組織結構。

　　觀念性損耗。改革開放30多年來，我們(men) 展開過一次次耗費時日的“觀念突圍”，可謂“重重疊疊上瑤台，幾度呼童掃不開”。直至今日，《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》強調要“以更大決(jue) 心衝(chong) 破思想觀念的束縛”。近年我國推進改革創新的各種政策規製之所以摩擦係數大、執行成本高，一個(ge) 重要原因，是客觀上存在反向的精神力量亦即觀念形態的束縛和狙擊，各種舊觀念“剛被太陽收拾去，卻教明月送將來”。唯有進一步突破觀念束縛，進一步解放思想，優(you) 化政策精神空間，才可能提升政策效益。

　　地區性損耗。我國幅員遼闊，地區差異大，同一政策投放到不同地區，會(hui) 產(chan) 生明顯的結果差異。由於(yu) 客觀上各地區社會(hui) 經濟發展相當不平衡，在同一政策環境下，政策收益是不確定的，這是區域性損耗所致。我國是單一製國家，公共政策具有統一性。無論是政策的宏觀層麵（國家），還是政策的中觀層麵（地方），政策過程都存在區域性損耗。從(cong) 政策運行整體(ti) 情況看，治理區域性損耗是單一製條件下提升政策效益的突出問題。其中很重要的一點，是要在政策問題上把握好合治與(yu) 分治的比率，在政策統一性下凸顯不同地區的針對性和政策標的的務實性。這是減少政策失靈、提升政策效能的必然選擇。

　　偏好性損耗。公共政策領域也存在偏好並產(chan) 生偏好性損耗，它具有傳(chuan) 遞性、非飽和性等特性。如：集權偏好是對分權政策的損耗；管製偏好是對民主治理政策、基層自主管理政策的損耗。在政策的創製、投放和實施中，部門偏好、行業(ye) 偏好、利益偏好、熱點偏好、傾(qing) 向偏好、情感偏好等等都是政策效益的客觀變量。此

　　外，由於(yu) 對政策集或一個(ge) 政策係統中某些具體(ti) 政策條款理解的差異，或對政策重點把握不同，也會(hui) 遭遇偏好性損耗。偏好是政策過程的常態行為(wei) ，各種偏好性損耗都由行政傳(chuan) 統和行政習(xi) 慣養(yang) 成，它們(men) 是主觀、相對的行為(wei) ，是非直觀的。治理偏好性損耗最重要的準則是：凡製定和出台的公共政策必須以反映絕大多數人利益為(wei) 最高取向，並有深厚的社會(hui) 認同基礎和良好效益預期。這是一條重要檢驗標準。

　　技術性損耗。政策規製本身比較複雜或相互抵牾衝(chong) 突，不同部門出台的政策規製在同個(ge) 焦點上相互“打架”，是我國政策領域頻發的問題。另外，“一個(ge) 製度安排的效率，極大地依賴於(yu) 其他有關(guan) 製度安排的存在”（科斯語），一項政策舉(ju) 措的出台可能打破整個(ge) 社會(hui) 的平衡，政策設計和政策配置缺乏平衡性，也導致政策失靈。還有，政策規製本身的“衡定性”與(yu) 領導行為(wei) “應時性”所構成的矛盾，如簡報治政、會(hui) 議治政、講話治政這些隨機因素，也構成政策運行的效能陷阱。

　　《貞觀政要》記載：“貞觀十年，太宗謂侍臣曰：‘國家法令，惟須簡約……數變法者，實不益道理，宜令細審，毋使互文。’”唐太宗對大臣強調，國家政策法令必須簡約。政策法令如果經常改變，不是好的治國之道，應當仔細審定政策法令，不要有重複、含義(yi) 矛盾的條文。《尚書(shu) ·畢命》說：“政貴有恒，辭尚體(ti) 要，不惟好異”，強調政策言辭應以理實為(wei) 要，無論政事還是言辭都不能追求新奇怪異而違背常規常理。好的政策，首先表現為(wei) 好的技術特征，正如赫伯特·斯賓塞指出的：“一條規則、原理或公理，假定在其他方麵都令人滿意的話，也隻有在表達它的詞句明確時，才有價(jia) 值。”因此，政策設計和推行，要有一個(ge) “頂層設計”的係統思維。■