日前，《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（征求意見稿）和《關(guan) 於(yu) 深化改革進一步推進出租汽車行業(ye) 健康發展的指導意見》（征求意見稿）出爐。

　　文件甫一發布，旋即引起各方爭(zheng) 議。乘客、司機、企業(ye) 、專(zhuan) 家各方觀點交鋒。改革，改到深處是利益。麵對各方爭(zheng) 論，改革的推進需要更廣闊的視野、更高超的智慧，更專(zhuan) 業(ye) 的精神，更堅定的勇氣。

　　傳(chuan) 統模式與(yu) 新模式的利益之爭(zheng)

　　長期以來，出租汽車行業(ye) 積累了一些突出問題，出租汽車經營權不夠清晰，發展體(ti) 製機製不活，缺乏主動改革動力，駕駛員負擔重，乘客滿意度不高，已經成為(wei) 行業(ye) 發展的“痛點”。隨著移動互聯技術快速進入出租汽車行業(ye) ，導致新舊矛盾交織，利益關(guan) 係碰撞，深化出租汽車行業(ye) 改革勢在必行。

　　這是一項必須從(cong) 國情出發的改革。

　　據粗略統計，整個(ge) 北美出租車超過5000輛的城市隻有三個(ge) 城市，反觀中國，現在每天出租車出行超過一億(yi) 人次，一年是406億(yi) 人次。中國的出租車出行中，相當一部分是解決(jue) 通勤問題。“有的國家出租車總量很少，改革成本很低。但中國試錯的代價(jia) 將是巨大的。”在上海三亦城市規劃設計有限公司教授徐康明看來，改革必須要平衡好利益關(guan) 係，科學審慎推進。

　　然而，利益的平衡談何容易。

　　梳理近來各方意見，爭(zheng) 論的焦點集中於(yu) 新舊模式之爭(zheng) 。

　　一是數量管控之爭(zheng) 。此次征求意見稿對出租車明確了數量調控的思路，引發各方爭(zheng) 論。

　　反對的聲音認為(wei) ，應實現出租車市場化資源配置。長期以來，國家對出租車行業(ye) 實行特許經營及總量控製製度。出租車行業(ye) 飽受詬病，被指為(wei) “壟斷行業(ye) ”。若是要增加新車數量，時常引起“動蕩”和“不安”，而新業(ye) 態的興(xing) 起已大大衝(chong) 擊舊有的利益格局，數量管控已不合時宜。部分專(zhuan) 家也提出，需要多少輛出租車，不是哪個(ge) 部門說了算，應該由市場說了算，當司機賺不到錢了，就說明市場已經飽和了。

　　然而，北京交通發展研究中心主任郭繼孚則認為(wei) ，政府對巡遊車管控主要是因為(wei) 它的流動性，乘客不可識別性，造成乘客和駕駛員之間的信息不對稱，進行嚴(yan) 格管製才能夠保證它的服務品質。

　　以美國為(wei) 例，20世紀80年代，有20多個(ge) 城市對出租汽車解除管製，車輛數量增加了，但是價(jia) 格普遍上漲，服務質量下降，拒載不斷增多。1993年後，西雅圖等十多座城市又恢複了數量管製。

　　交通運輸部運輸服務司副司長徐文強認為(wei) ，我國出租汽車以巡遊服務方式為(wei) 主，載客量小，空駛率高，大量占用了有限的城市道路資源。尤其是大型城市普遍存在交通擁堵的情況下，政府應當優(you) 先發展最節約使用有限道路空間、最經濟高效的交通工具。如果不對出租汽車數量進行管製，可能會(hui) 加劇擁堵，最終損害公眾(zhong) 利益。

　　二是車輛性質是否定為(wei) “營運車輛”之爭(zheng) 。車輛性質是改革的關(guan) 鍵問題。此次《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（征求意見稿）第十二條明確了從(cong) 事網約車的車輛需符合的條件，其中包括“車輛使用性質登記為(wei) 出租客運”。

　　反對聲音則提出，營運車輛需遵循現行《機動車強製報廢標準》，營運車輛報廢年限為(wei) 8年。目前相當一部分專(zhuan) 車是私家車，而且是閑時利用，8年報廢製度等於(yu) 變相阻止私家車進入專(zhuan) 車領域。因此，部分專(zhuan) 家建議，麵對“互聯網+”的大勢，應以互聯網的思維定義(yi) 一種新的車輛性質，界於(yu) “營運車輛”與(yu) “私家車”之間，或可單獨定性為(wei) “網絡預約車輛”，對它的資質要求、與(yu) 平台的掛靠關(guan) 係都應以新思維去認真考量。

　　“監管的重中之重是保障乘客的運輸安全以及相關(guan) 權益。營運車輛的要求要高於(yu) 非營運車輛。”參與(yu) 征求意見起草的交通運輸部公路交通發展研究中心副主任王浩指出，這是一個(ge) 底線，司機以贏利為(wei) 目的本身就是一種營運行為(wei) ，需要在車輛、駕駛員、安全和服務等方麵有高於(yu) 非營運車輛的標準和要求，能夠防止人員和車輛“帶病”上路，這也是保障乘客利益的必需。

　　三是管車、管人還是管平台之爭(zheng) 。此次《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（征求意見稿）對網約車的車輛及駕駛員明確了具體(ti) 準入條件。

　　反對聲音認為(wei) ，互聯網最大的優(you) 勢就是調動所有社會(hui) 資源，但現在隻能在相關(guan) 部門批準許可的車輛和司機中進行選擇，這樣的管理思路恰恰是把網約車的優(you) 勢給丟(diu) 棄了。應由政府製定統一的標準，但應將審查車輛和司機資質的權力下放給專(zhuan) 車公司。政府重點負責平台監管，專(zhuan) 車公司應承擔起相應的責任。

　　但是，也有專(zhuan) 家認為(wei) ，由於(yu) “專(zhuan) 車”提供客運服務，管理部門對於(yu) 經營者、車輛和駕駛員提出相應的要求，實施行政許可無可厚非。另外，由於(yu) 一些平台企業(ye) 對駕駛員資質把關(guan) 不嚴(yan) ，存在不良記錄的人員也進入駕駛員行列。行業(ye) 管理部門從(cong) 維護公共利益角度出發，對駕駛員和車輛進行管理十分必要。

　　四是許可層級之爭(zheng) 。此次《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（征求意見稿）第六條對網約車申請條件進行了明確，強調“向相應的設區的市級或者縣級道路運輸管理機構提出申請”。

　　反對聲音則認為(wei) ，實行許可製與(yu) 當下“簡政放權”、不新設行政許可的施政方針相悖。尤其，很多專(zhuan) 車平台是跨區域的，如果都要到設區的市級或者縣級道路運輸管理機構申請許可，是難以做到的，且增加了政府部門尋租的空間。經營車輛應進行政府備案，而不是審批。應該進一步突出讓市場在資源配置中起決(jue) 定性作用。

　　中國人民大學法學院教授楊建順則指出，兩(liang) 個(ge) 征求意見稿符合《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決(jue) 定》，把“專(zhuan) 車”明確為(wei) 出租車的一種新形態肯定了專(zhuan) 車的合法地位。交通運輸部管理幹部學院教授張柱庭認為(wei) ，出租汽車經營是地方政府市、縣的事權，不是中央、省級政府的事權，且出租汽車經營具有地域性特征，經營者在當地必須有服務機構、人員、設備。

　　公司、司機、乘客的利益之辯

　　這是一項必須兼顧各方利益的改革。

　　在很多傳(chuan) 統出租車企業(ye) 和司機之間，“份子錢”是利益矛盾的集合。據粗略測算，北京出租車的份子錢5175元，包含了油補1325元、駕駛員“五險”930元、出租司機工資補貼545元，出租車折舊、裸車費及營運手續1200元，這幾項加起來將近4000元。此外，還包括大修、安全基金管理費等。

　　從(cong) 事多年出租車行業(ye) 的北京的哥郭京說：“有了專(zhuan) 車，我的收入從(cong) 每月7000元降至目前的5500元，以前一般工作10小時，現在要保持收入隻能加長營運時間，每天幹到13個(ge) 小時。現在滴滴順風車平均每公裏不到1塊錢，這種價(jia) 格已經造成了惡性競爭(zheng) 。我們(men) 希望這個(ge) 平台能夠調整一下，份子錢調整一下，讓我們(men) 心態能夠更平和。”對於(yu) 未來改革，郭京充滿期待。

　　此次征求意見稿提出了“合理確定出租汽車承包費標準或定額任務”“根據經營成本、運價(jia) 變化等因素實行動態調整”等規定。“改革方案裏麵提出了一係列措施，首先要求各個(ge) 地方取消有償(chang) 使用費，這部分費用如果減掉，就可以減輕出租車經營者和駕駛員的負擔。”交通運輸部運輸服務司巡視員徐亞(ya) 華說。

　　對傳(chuan) 統模式進行改革的同時，如何探索新業(ye) 態的利益分配模式擺在麵前。

　　“公司給司機的待遇很豐(feng) 厚，這吸引不少司機進駐到專(zhuan) 車平台。”北京專(zhuan) 車司機王曉峰介紹，從(cong) 早7點到晚11點這段高峰時間段裏，公司會(hui) 給每個(ge) 司機發放優(you) 厚的補貼，封頂是120元，其中專(zhuan) 車公司和勞務公司各抽取10%，剩下的80%就是司機獲得。

　　但是，隨著專(zhuan) 車企業(ye) 補貼的減少，部分專(zhuan) 車司機收入也出現了下降。有專(zhuan) 車駕駛員表示，如果沒有每單給駕駛員的倍數獎勵一定是賠錢的，因為(wei) 駕駛員根本完不成叫車平台設定的流水紅線，想完成流水紅線需要超負荷工作；或者自己刷單做虛假交易。目前，專(zhuan) 車企業(ye) 與(yu) 駕駛員之間的勞務關(guan) 係問題，也是之前美國遇到的爭(zheng) 議最大的問題。此次征求意見稿要求，網絡預約出租汽車經營者應當與(yu) 接入的駕駛員簽訂勞動合同。

　　但有部分專(zhuan) 家認為(wei) ，這意味著專(zhuan) 車司機必須成為(wei) 專(zhuan) 車平台的正式員工，這違反大多數專(zhuan) 車司機兼職的初衷。為(wei) 了保障各自的權益，平台和司機雙方簽署經營合同是必要的，但同時應該允許雙方簽署勞務合同，而不是勞動合同。

　　改革，最終要讓百姓有更多獲得感。

　　專(zhuan) 車帶來出行便利的同時，如何給乘客更好的保障擺在麵前。

　　部分專(zhuan) 家提出，專(zhuan) 車正受到熱烈追逐，但如果形成壟斷後，會(hui) 不會(hui) 綁架駕駛員和乘客？今年七、八月份開始，北京、上海等地很多市民發現原本廉價(jia) 的“專(zhuan) 車”一夜之間“變臉”，推出“動態加價(jia) ”機製。在一些惡劣天氣情況、高峰時段“坐地起價(jia) ”，“動態加價(jia) ”金額最高時候是傳(chuan) 統出租車的5倍之多。

　　此外，如果專(zhuan) 車發生交通事故，責任誰來承擔？本月15日，由滴滴“專(zhuan) 車”司機與(yu) 電動自行車交通事故引發的一起損害賠償(chang) 糾紛案在北京市朝陽區人民法院開庭審理。滴滴公司法律顧問表示，滴滴公司僅(jin) 是一個(ge) 提供互聯網信息服務的平台，滴滴公司在網上將用戶的用車需求提供給運營方，撮合兩(liang) 方的交易，故不應承擔任何責任。中國保監會(hui) 消費者權益局也針對部分平台的保險政策發布了風險提示。

　　相關(guan) 專(zhuan) 家建議，未來，一方麵要通過“互聯網+”對傳(chuan) 統出租車行業(ye) 進行改造，引入互聯網對服務進行監督，也鼓勵傳(chuan) 統出租車通過互聯網來分配利益，共擔風險；另一方麵要科學規範專(zhuan) 車管理，建立專(zhuan) 車平台、司機和乘客多元利益共享的科學分配機製。

　　改革過程中，管理公司、司機、消費者的利益糾葛是一個(ge) 繞不開的話題。“政府製定這些意見，最終要站在保護消費者利益的角度。”北京大學國家發展研究院教授張維迎明確指出，消費者的選擇是最重要的，要給他們(men) 自由的選擇，製定一個(ge) 規則，更多的是應該聽取消費者的意見。

　　短期繁榮與(yu) 長遠發展的利益之思

　　觀大局，才能察大勢。

　　這是一項既要注重當前又要放眼長遠的改革。

　　今年年初，國內(nei) 一家大型租車公司宣布，將引入超過6萬(wan) 自有車輛進軍(jun) 網絡專(zhuan) 車市場，並表示一年內(nei) 的投入將超過25億(yi) 元，計劃發展5000萬(wan) 用戶。

　　然而，通過“燒錢補貼”創造出來的規模擴張是短期繁榮還是一個(ge) 長遠態勢？

　　“廣州有10多個(ge) 網約車平台，車輛數量在3萬(wan) 多台輛，如果網約車數量超過傳(chuan) 統出租車數量，可能會(hui) 引發不穩定因素。”廣州市副市長周亞(ya) 偉(wei) 說。

　　在暨南大學劉文靜教授看來，如果立法帶來的後果是傳(chuan) 統出租汽車行業(ye) 的全麵被擠壓甚至崩潰，互聯網公司就有可能用同樣的方式擠垮絕大多數傳(chuan) 統行業(ye) ，迅速形成新的壟斷，並最終掌握規則製定的實際權力。如果那一天真的來臨(lin) ，政府是否有足夠的手段“適度”監管？

　　“對於(yu) 專(zhuan) 車改革，我們(men) 應多一些專(zhuan) 業(ye) 和理性。”長期致力於(yu) 城市規劃研究的廈門大學教授王慧指出，對於(yu) 出租車和網約車的數量及價(jia) 格，建議相關(guan) 政府部門運用智慧交通大數據，科學建構交通模型，以此作為(wei) 解決(jue) 問題的決(jue) 策依據，減少主觀和盲動。城市交通發展戰略是公共交通優(you) 先，低碳出行。因此，小汽車不管是私家車還是專(zhuan) 車都不能成為(wei) 城市交通主體(ti) ，對它應有適度的發展的定位。

　　“事實上，網約車的發展已經曆了一段時間，該暴露的問題也暴露得差不多了。改革有了更多參考係，應更多地在汲取經驗教訓中朝前走。”廣州市客運交通管理處處長蘇奎說。網絡約租車必然走向有法可依、有法必依的道路，與(yu) 巡遊出租汽車構成一個(ge) 公平互利的競爭(zheng) 環境，回歸為(wei) 社會(hui) 提供個(ge) 性化運輸服務的良性軌道。

　　東(dong) 南大學法學院副教授顧大鬆表示，共享經濟的理念在大中城市普及，未來應通過網約車和公共交通無縫對接，整合巡遊、預約、互聯網巴士等一站式網絡平台，改變居民機動化出行的方式，改變擁車的理念。一是要評估中央和地方的關(guan) 係，在附則裏麵留有地方性法規的空間。二是要處理好新法與(yu) 舊法的關(guan) 係。三是科學把握網約車和出租車巡遊攬客的關(guan) 係，推動城市機動化出行的變革。

　　網絡預約出租車在全世界都是一個(ge) 新生事物。

　　在徐康明看來，兩(liang) 個(ge) 文件使“專(zhuan) 車”獲得了合法身份，成為(wei) 全球第一個(ge) 全國性的專(zhuan) 車監管法規，實際為(wei) “專(zhuan) 車”正了名，“專(zhuan) 車”合法化就是最大的利好，也為(wei) 市場的可持續發展提供了法律保障。

　　10月17日晚上11點，交通運輸部運輸司辦公室，出租汽車管理處處長王繡春和五位同事緊張地忙碌著。她們(men) 連續第六個(ge) 周末在辦公室度過。桌上，擺放著數百萬(wan) 字的出租車改革50餘(yu) 次座談會(hui) 紀要，以及各地反饋上來的數百份意見。人大代表、政協委員、專(zhuan) 家學者、行業(ye) 協會(hui) 代表、出租車企業(ye) 、專(zhuan) 車平台企業(ye) 、出租車駕駛員、專(zhuan) 車駕駛員、乘客都參與(yu) 了這場圍繞一項改革政策史無前例的大討論。

　　改革，從(cong) 來沒有像今天這樣觸手可及，也從(cong) 沒像今天這樣麵臨(lin) 如此複雜的利益糾葛。改革是一個(ge) 循序漸進的過程，如何使市場在資源配置中起決(jue) 定性作用和更好發揮政府作用，是一項新的考驗。改革需要更加科學務實、包容開放，真正把老百姓的利益放在最前麵，並最終求得最大公約數。■