一、引言

　　推進新型城鎮化建設是我國實現現代化的必由之路，這一過程不僅(jin) 蘊含和可釋放強大的經濟發展潛力，推動產(chan) 業(ye) 轉型升級和區域協調發展，還將作為(wei) 一項重要的民生工程，推動基本公共服務均等化進程。深入推進新型城鎮化建設已成為(wei) 全麵建成小康社會(hui) 及經濟高質量發展的重要著力點。近年來，新型城鎮化建設過程中麵臨(lin) 動力不足、公共治理方麵矛盾凸顯等問題，突出表現是“土地城鎮化”快於(yu) “人口城鎮化”，城市與(yu) 農(nong) 村、進城農(nong) 民與(yu) 城市居民公共服務獲得感的差距較大。截至2018年末，我國城鎮常住人口8.3億(yi) 人，城鎮化率為(wei) 59.58%，比2017年提升了1.06個(ge) 百分點。

　　一直以來，理論界和決(jue) 策層都在積極探索解決(jue) 上述問題的方法。早在20世紀80年代，就有學者關(guan) 注國外城鎮化的發展模式，1983年顧瓊翻譯了弗·夏菲爾的《英國的新城運動》一文，介紹了英國在20世紀上半葉頒布《新城法》、指導新城鎮建設的思想與(yu) 做法，以緩解大城市因人口負荷重帶來的“城市病”問題;鄭曉東(dong) 介紹了美國的“新城市主義(yi) 思潮”，旨在解決(jue) 二戰後郊區化發展帶來的中心城區人口外遷、失業(ye) 率增加、環境惡化和郊區無序開發等問題，並在公共價(jia) 值優(you) 於(yu) 私人價(jia) 值的原則下發展公共交通引導開發模式(TOD)。兩(liang) 國做法的共同點在於(yu) 通過單個(ge) “新城”的建設由點及麵，推動區域發展，並強調兼顧經濟利益和公共利益。這種思想反映到中國國內(nei) 實踐，一個(ge) 值得關(guan) 注的重要概念是旨在實現“土地城鎮化”和“人口城鎮化”雙重目標的產(chan) 業(ye) 新城建設。

　　產(chan) 業(ye) 新城的核心理念是“產(chan) 城融合”，將新城的產(chan) 業(ye) 發展和城市管理同時推進，產(chan) 業(ye) 布局和基礎設施布局在規劃時便有機融合，通過產(chan) 業(ye) 發展增強新城的公共服務供給能力，通過社會(hui) 福利的提高吸引優(you) 質要素集聚新城而進一步做大做強產(chan) 業(ye) 。產(chan) 業(ye) 是支持新城發展的關(guan) 鍵，從(cong) 空間布局上，新城可布局在某種區域要素突出的地區，以交通、人才等為(wei) 導向;在產(chan) 業(ye) 發展上，一般遵循先引入第二產(chan) 業(ye) 、後發展第三產(chan) 業(ye) 的順序，在此過程中完善公共設施。設想雖好，但“產(chan) 城融合”單純依靠政府不可能實現，因為(wei) 在產(chan) 業(ye) 發展層麵，產(chan) 業(ye) 布局和資源交易需遵循市場規則;在城市管理層麵，政府無法承擔公共服務供給的巨大成本，而公共產(chan) 品的非競爭(zheng) 性和非排他性無法吸引市場獨自提供。麵對政府和市場雙重失靈的困境，必須通過政府與(yu) 市場合作的方式，探索出產(chan) 業(ye) 新城的實踐之道，而在此方麵，英國“新城運動”已打造了樣板。《新城法》做出了以下規定：在權責分配方麵，明確了中央政府劃撥土地並撥付建設資金的責任(資金來源)，政府部門會(hui) 委派一個(ge) 開發公司規劃和建設新城(開發主體(ti) )，開發公司可將工程交給民間企業(ye) 承包(市場參與(yu) )，每年提交項目報告和賬單至國會(hui) 審批(監督管理);在支付模式方麵，政府采取長期還款模式向開發公司支付項目的融資本金和利息，每年分兩(liang) 次償(chang) 還本息，60年還清，項目盈利歸政府所有。英國首批15個(ge) 新城建成後成效顯著，緩解了“城市病”困擾，發展了新城經濟。

　　2013年後，我國政府大力推行的PPP模式成為(wei) 產(chan) 業(ye) 新城發展的重要載體(ti) 。PPP模式通過政府與(yu) 社會(hui) 資本在公共領域建立的合作關(guan) 係，彌補地方政府事權多、財力少所形成的投融資缺口，並提高供給效率，實現公共服務領域裏的補短板。國內(nei) 一些學者聚焦於(yu) 運用PPP模式推動產(chan) 業(ye) 發展的合理性和優(you) 勢進行分析。如，賈康指出，將產(chan) 業(ye) 集群與(yu) 公共服務配套等多個(ge) 子項目打包注入以PPP模式為(wei) 載體(ti) 的“產(chan) 業(ye) 新城建設和運營”的綜合開發概念中，可通過子項目間現金流的“肥瘦搭配”開發整體(ti) 潛力，通過將政府、企業(ye) 、專(zhuan) 業(ye) 機構的比較優(you) 勢結合實現的製度創新獲得綜合效益，通過法治化、陽光化、專(zhuan) 業(ye) 化實現規範運作，充分發揮財政“四兩(liang) 撥千斤”的作用;梁艦等認為(wei) ，產(chan) 業(ye) 新城PPP項目提供的產(chan) 業(ye) 發展服務與(yu) 招商引資有本質區別，是適宜市場供給的公共服務，將產(chan) 業(ye) 發展納入產(chan) 業(ye) 新城PPP項目有其必要性與(yu) 合理性;中國財政科學研究院PPP研究所課題組基於(yu) 國內(nei) 產(chan) 業(ye) 新城PPP實踐，提出“開發性PPP”模式，即以實現區域可持續發展為(wei) 目標，政府和社會(hui) 資本建立長期合作關(guan) 係，提供以產(chan) 業(ye) 開發為(wei) 核心的綜合服務，社會(hui) 資本承擔主要管理責任，投資回報與(yu) 績效掛鉤。其中，華夏幸福產(chan) 業(ye) 新城PPP模式為(wei) 代表性案例之一。但同時，產(chan) 業(ye) 新城PPP模式的實踐受本身的複雜性和政策不完善、不配套等影響，仍存在很多問題。如，王宇彤等提出，產(chan) 業(ye) 新城PPP模式中，受資本逐利動機的驅使，社會(hui) 利益兼顧難度較大;社會(hui) 資本出於(yu) 政府支付能力的考慮偏向於(yu) 選擇大城市周邊尚未開發的小城市作為(wei) 合作對象，與(yu) 貧困地區合作意願小;市場主導形成的政府信息不對稱增加政府行使重大問題決(jue) 策權和監管權的難度。武豔通過問卷調查、案例分析等方式，分析影響產(chan) 業(ye) 新城PPP模式運作包括政治、經濟、管理等方麵的20個(ge) 風險指標，並以某產(chan) 業(ye) 新城數據為(wei) 參數，利用資本資產(chan) 定價(jia) 模型(CAPM)測算出其基準收益水平和風險因素概率分布，為(wei) 風險控製提供參考。

　　基於(yu) 以往研究，本文將產(chan) 業(ye) 新城PPP模式置於(yu) 新型城鎮化發展背景下，以政策為(wei) 基準判斷實踐中的問題、風險和困境，以期找到實踐與(yu) 政策對標後的不足，實現產(chan) 業(ye) 新城PPP模式實踐與(yu) 政策的“良性共振”。

　　二、引入PPP模式對產(chan) 業(ye) 新城發展的作用

　　所謂產(chan) 業(ye) 新城，是在主城區外的某一區域內(nei) ，以“產(chan) 城融合”為(wei) 理念，以產(chan) 業(ye) 發展為(wei) 基石，以城市建設為(wei) 依托，經濟效益與(yu) 社會(hui) 效益並重的一種區域發展模式。“產(chan) 城融合”的內(nei) 在邏輯在於(yu) ，用城鎮化發展紅利帶來的土地升值反哺區域內(nei) 產(chan) 業(ye) 發展，並通過產(chan) 業(ye) 發展進一步提升土地價(jia) 值和整體(ti) 競爭(zheng) 力，以實現產(chan) 業(ye) 發展與(yu) 城市管理的雙重目標。產(chan) 業(ye) 新城注重以全域基礎設施為(wei) 載體(ti) 的產(chan) 業(ye) 開發與(yu) 公共利益的融合，市場主體(ti) 的參與(yu) 感更強，與(yu) PPP模式具有內(nei) 在理念的契合與(yu) 實踐過程的互補，PPP模式助力產(chan) 業(ye) 新城發展可實現規劃效應、規模效應、成本效應和激勵效應。

　　(一)規劃效應

　　規劃先行，多規合一，區域規劃的長遠性和統籌性直接決(jue) 定區域發展的穩健性、高質量和可持續性。在PPP合作框架下，潛在社會(hui) 資本自動匹配與(yu) 自身能力相符合的開發區域，政府與(yu) 市場合作建立“思維拚圖”：一是合理配置產(chan) 業(ye) 新城用於(yu) 發展經濟和改善民生的資源，防止社會(hui) 資本過度逐利帶來的經濟發展與(yu) 社會(hui) 發展結構畸形問題，在規劃期奠定政、社合理分工的基礎;二是社會(hui) 資本通過市場調研，發現薄弱之處或新興(xing) 市場，推動產(chan) 業(ye) 新城打造為(wei) 區域經濟增長極的同時，實現與(yu) 鄰近區域的發展“共鳴”。

　　(二)規模效應

　　產(chan) 業(ye) 新城項目具有規模大、內(nei) 容多、風險高等特點，社會(hui) 資本通常是綜合實力強大的運營商。政府和市場的合作可帶來顯著的集合效應：一是統一布局，層次明確，公共服務項目“打包”建設，產(chan) 業(ye) 導入有重點、分階段，城市發展呈階梯上升態勢;二是注重提升營商環境和居住環境，有助於(yu) 積累資本和人力資源。

　　(三)成本效應

　　一是有助於(yu) 降低“沉沒成本”。社會(hui) 資本可幫助政府確定產(chan) 業(ye) 新城恰當的發展定位，降低“邊探路、邊發展”模式下因決(jue) 策失誤造成的資源浪費與(yu) 發展反複的風險。二是有助於(yu) 降低交易成本。運營商可成為(wei) 產(chan) 業(ye) 新城本地與(yu) 外界資源連接的紐帶，將傳(chuan) 統模式下政府“一事一議”的機製變為(wei) 以PPP合作為(wei) 核心的協商製度，通過集中處理降低了政府的資源投入和交易成本。

　　(四)激勵效應

　　在政府與(yu) 社會(hui) 資本合作層麵，政府以結果為(wei) 導向，綜合考察社會(hui) 資本的商業(ye) 運營能力和公共服務供給能力，向社會(hui) 資本提供基於(yu) 按效付費的資金回報，激勵其不斷提高管理能力和效率。同時，運營商還可分享產(chan) 業(ye) 新城的土地溢價(jia) 收益，增強與(yu) 政府合作的意願。在社會(hui) 資本與(yu) 園區入駐企業(ye) 合作層麵，社會(hui) 資本作為(wei) 招商主體(ti) ，與(yu) 政府招商相比，更具市場敏銳性和判斷力，可充分發揮市場機製在產(chan) 業(ye) 布局、入駐企業(ye) 選擇等方麵的新舊動能轉換作用。

　　三、國內(nei) PPP助力產(chan) 業(ye) 新城發展的現狀

　　近年來，國內(nei) 產(chan) 業(ye) 新城PPP模式發展迅速，截至2019年8月，全國PPP綜合信息平台管理庫項目中，以“產(chan) 業(ye) 新城”命名的項目有近50個(ge) ，投資額超過5200億(yi) 元。

　　(一)市場進入退出壁壘高

　　相比其他行業(ye) ，產(chan) 業(ye) 新城PPP項目的合作區域更大、包容性更強、風險更高，不論政府還是運營商，均會(hui) 慎重決(jue) 策。總結已有實踐，政府和社會(hui) 資本的分工較為(wei) 明確：政府作為(wei) 決(jue) 策者，擁有規劃、開發、定價(jia) 的主導權，對項目質量和運作實施監管;運營商提供融資、規劃谘詢、土地平整、基礎設施和公共服務配套建設、產(chan) 業(ye) 發展和城市運營管理等服務，為(wei) 政府決(jue) 策提供參考。因此，運營商需具備很高的統籌、開發運營和協調能力，推高了市場的準入門檻。據統計，國內(nei) 符合條件的運營商僅(jin) 10家左右，華夏幸福、太平洋建設、中建、中信等呈鼎立之勢。同時，因產(chan) 業(ye) 新城PPP項目合作周期長，若項目失敗，將造成巨大的沉沒成本，由此形成運營商較大的退出障礙。

　　(二)有限運營商在競爭(zheng) 中共生

　　運營商均重視產(chan) 業(ye) 新城的選址和規劃，在布局項目時會(hui) 綜合考慮國家區域戰略、產(chan) 業(ye) 升級、城鎮化發展訴求及潛力，重點聚焦京津冀、長江經濟帶、“一帶一路”沿線等區域，由此保證項目前景和合作區域內(nei) 土地的增值空間，但也帶來以下影響：一是符合條件的選址有限，在運營商中形成競爭(zheng) 。通常，某政府在提出發展產(chan) 業(ye) 新城設想後，會(hui) 與(yu) 幾家運營商初步洽談，運營商也會(hui) 在全國尋找投資機會(hui) ，雙方在博弈中確定彼此合意的合作方，推動形成市場的均衡價(jia) 格。二是交易條件逐步趨同，運營商之間達成共生狀態。鑒於(yu) 產(chan) 業(ye) 新城PPP項目動輒上百億(yi) 的投資規模，運營商傾(qing) 向於(yu) “理性競爭(zheng) ”，在考慮競爭(zheng) 者反應的基礎上形成自身的選擇集合，因此，對權責分工、政府付費安全性、風險分擔等核心條件逐步形成共識，為(wei) 爭(zheng) 奪市場降低回報率的壓力弱化。三是運營商“嫌貧愛富”的地區選擇偏好，可能造成國內(nei) 產(chan) 業(ye) 新城布局不平衡，擴大地區間發展差距。

　　(三)實際運作中體(ti) 現為(wei) 建設開發型和產(chan) 業(ye) 開發型兩(liang) 種類型

　　產(chan) 業(ye) 新城PPP模式可分為(wei) 建設開發型和產(chan) 業(ye) 開發型兩(liang) 種類型：建設開發型以合作區域內(nei) 的基礎設施和配套工程建設為(wei) 重點，建設成本達到項目總規模的80%～90%，輔之以較少的產(chan) 業(ye) 發展;產(chan) 業(ye) 開發型以產(chan) 業(ye) 發展為(wei) 核心，並完成區域內(nei) 所需基礎設施和公共服務配套，增強新城的“自我造血”能力，兩(liang) 種類型合作內(nei) 容的差異影響了其在回報機製和風險分擔上的安排。

　　從(cong) 回報機製看，能否實現“閉環造血”是兩(liang) 種模式的主要區別。建設開發型的回報源於(yu) 項目所屬本級政府的財政收入存量及新增規模，通過開發帶動合作區域和鄰近區域的土地增值進而增強本級財力成為(wei) 財政支付的主要來源，但若新增收入無法實現基於(yu) 合同約定的政府付費水平，政府有義(yi) 務動用本級其他可用財力彌補付費缺口。產(chan) 業(ye) 開發型的回報機製實現了創新，即將合作區域內(nei) 新增的財政收入作為(wei) 政府支付的唯一來源，實現了與(yu) 合作區域外財政收入和合作區域內(nei) 存量財政收入的“隔離”。以國內(nei) 運營商華夏幸福為(wei) 代表，運營商承擔新城開發所需投資資金，當政府財力達到約定支付的條件時，承接項目公司需通過績效考核機製才能獲取相應回報。在此基礎上近年增加了兩(liang) 款設計：一是“遞延條款”，即若當年財政收入增量不足以支付約定費用，可通過延期支付形式平滑年度財政支出;二是“豁免條款”，即當委托期滿後，合作期累計新增財政收入無法覆蓋企業(ye) 的全部成本和收益時，運營商同意豁免剩餘(yu) 財政支付責任，財政無兜底責任。此種支付模式的核心收入來源為(wei) 新增落地投資額的45%，但因比例偏高存在一定爭(zheng) 議。為(wei) 避免增加不合理的財政支出責任，PPP合同約定了調整商務條件的中期評估機製，以此約束運營商產(chan) 生過高收入。目前，這種支付模式被很多運營商借鑒，但同時會(hui) 麵臨(lin) 更大的風險，即產(chan) 業(ye) 發展能否收回巨額投資成本，這也是運營商不願布局產(chan) 業(ye) 前景較差地區的主要原因，在一定程度上印證了以市場機製為(wei) 內(nei) 在機理的產(chan) 業(ye) 新城PPP模式的局限性。

　　從(cong) 風險分擔看，建設開發型要求運營商具備較強的融資和建設能力，大型綜合建築類企業(ye) 成為(wei) 此類運營商的代表，他們(men) 與(yu) 政府的談判能力強，所麵對的風險可控。產(chan) 業(ye) 開發型除提供公共服務外，不僅(jin) 要促進產(chan) 業(ye) 發展，還要提供教育、醫療、文化等基本公共服務，吸引人才進駐，優(you) 化營商環境，對運營商的綜合能力提出更高的要求，麵臨(lin) 的宏觀經濟、政策及市場風險也更高。

　　四、產(chan) 業(ye) 新城PPP模式的現存問題

　　產(chan) 業(ye) 新城PPP模式在運行中存在一些問題，增加了項目落地的難度，不利於(yu) 市場的健康發展。

　　(一)經營性項目和公益性項目“打包”的邊界界定不清晰

　　產(chan) 業(ye) 新城PPP項目兼顧公益性和商業(ye) 性，目的在於(yu) ：一是前瞻性地提供公共服務配套，降低因前期規劃無法滿足實際需求的工作反複與(yu) 成本浪費;二是通過“肥瘦搭配”，讓產(chan) 業(ye) 發展的現金流反哺公益性項目，但由於(yu) 以下原因，往往導致經營性項目和公益性項目的搭配不當。

　　1.立項階段論證粗略，難以對項目實施形成硬約束。在政府主導模式下，政府的前期規劃可一以貫之地執行，項目的公益屬性占主導地位。而通過PPP模式引入社會(hui) 資本後，一方麵，按先立項論證、後PPP論證的流程要求，社會(hui) 資本難以參與(yu) 立項階段的項目規劃，在引入後會(hui) 對前期規劃方案提出不同意見，增加反複論證、審批的沉沒成本。另一方麵，社會(hui) 資本必然引入經營性項目，當經營性與(yu) 公益性發生衝(chong) 突時，項目的實施方向在較大程度上取決(jue) 於(yu) 政府和社會(hui) 資本的議價(jia) 能力，政府迫於(yu) 支付壓力可能在一定程度上妥協，產(chan) 生公益性讓位於(yu) 經營性的風險，背離項目初衷。

　　2.判斷子項目間是否存在“實質性聯係”的標準缺位。產(chan) 業(ye) 新城項目對欠發達地區的經濟發展效應更突出，而這些地區的經濟實力通常較弱，政府有可能將合作區域內(nei) 與(yu) 產(chan) 業(ye) 新城開發本身無直接關(guan) 係的子項目包裝在PPP合作範圍內(nei) ，實質上屬於(yu) 為(wei) 社會(hui) 資本墊資代建或政府變相融資。2019年3月印發的《關(guan) 於(yu) 推進政府和社會(hui) 資本合作規範發展的實施意見》(簡稱《意見》)中規定打包項目不得無實質關(guan) 聯，但子項目之間的關(guan) 聯性會(hui) 受到區域規劃、公共服務需求和產(chan) 業(ye) 發展定位等影響，判斷“實質性關(guan) 聯”的標準複雜並有一定的主觀性，可能帶來爭(zheng) 議。

　　(二)回報機製存在合規風險

　　產(chan) 業(ye) 新城的投資特點是“滾動開發”，即將項目分為(wei) 若幹期開發，以前期開發獲得的財政收入彌補後期的投資成本，但巨額投資下政府的付費機製始終存在爭(zheng) 議。以《意見》的頒布為(wei) 分界，頒布之前與(yu) 之後的付費機製均存在合規性風險。

　　《意見》頒布前，關(guan) 鍵問題在於(yu) 回報機製設計的簡單化，以及依賴於(yu) 政府性基金預算的不確定性。運營商墊付的巨額投資必然需要可靠的政府承諾去支撐，這種承諾在回報機製上體(ti) 現為(wei) “稅收分成”與(yu) 土地出讓收益的高比例獲取。其一，合作區域內(nei) 以新增稅收收入的本級留存部分的一定比例用於(yu) 支付運營商，在一定程度上固化了部分預算支出的用途。其二，以全部土地出讓收入扣除按規定上繳和需計提部分後承諾優(you) 先支付運營商，可滿足政府性基金預算支出用途的規定，但由於(yu) 基金收入受政策影響明顯，土地出讓過程的出讓指標坐實、定價(jia) 、招拍掛等可能與(yu) 預期偏離，不易實現中長期準確預測(可準確預測期一般在五年以內(nei) )，與(yu) 產(chan) 業(ye) 新城項目的長周期形成期限錯配。同時，在地方政府專(zhuan) 項債(zhai) 成為(wei) 積極財政政策重要發力點的背景下，基金預算應留出相應比例償(chang) 還政府法定債(zhai) 務，可能形成“一女多嫁”困局，產(chan) 業(ye) 新城項目依賴於(yu) 基金預算麵臨(lin) 能否按期付費的風險。其三，根據《關(guan) 於(yu) 聯合公布第三批政府和社會(hui) 資本合作示範項目 加快推動示範項目建設的通知》(財金[2016]91號，以下簡稱“91號文”)的規定，PPP項目的資金來源與(yu) 未來收益及清償(chang) 責任，不得與(yu) 土地出讓收入掛鉤。但一些項目為(wei) 履行長周期的財政支出責任，會(hui) 通過將合作區域的土地出讓收入形成的類“財政專(zhuan) 戶”定期用於(yu) 項目建設運營成本及彌補社會(hui) 資本的合理收益，這種用二級土地開發收益彌補一級土地整理成本的思路在理論上可行，但收入的“鎖定”與(yu) “固化支出”卻違背了“91號文”的規定。

　　《意見》頒布後，關(guan) 鍵問題在於(yu) 政府性基金預算如何合規用於(yu) 項目回報支付。產(chan) 業(ye) 新城項目的支付難以離開基金預算的支持，但《意見》中“新簽約項目不得從(cong) 政府性基金預算安排PPP項目運營補貼支出”的規定，打破了項目回報機製與(yu) 本級基金預算間的默契，其關(guan) 鍵在於(yu) 對“運營補貼支出”的理解。PPP模式下，為(wei) 加強績效考核、避免建築型社會(hui) 資本賺取施工利潤後退出的情況，政府通常將建設成本分攤至全生命周期，並於(yu) 運營期開始支付，因而“運營補貼支出”是包含建設分攤成本和當年運營補貼成本的綜合概念，此項規定的出台，直接否定了政府性基金在上述語義(yi) 下支付於(yu) 項目建設成本的合規性。從(cong) 實踐看，《意見》出台後產(chan) 業(ye) 新城PPP項目進入全國PPP綜合信息平台管理庫的數量顯著下降，這是地方政府在嚴(yan) 監管、控風險背景下對此項規定的直接回應，一般公共預算難以獨立支撐項目回報，政府性基金預算的使用也無所適從(cong) ，是產(chan) 業(ye) 新城PPP項目目前麵臨(lin) 的重要困局。

　　(三)不合理、不到位的風險控製會(hui) 強化產(chan) 業(ye) 新城項目固有的高風險特征

　　對建設開發型項目而言，重建設、輕運營的特征突出，在這種“基礎設施建設+運營維護+少量產(chan) 業(ye) 導入”模式下，PPP模式的融資功能凸顯，運營風險和產(chan) 業(ye) 導入風險並未實質性轉移至運營商，浪費了PPP通過“融資建設運營一體(ti) 化”倒逼社會(hui) 資本提升運營能力、創造經營收益的積極性，“大政府、小市場”的思維可能使此類PPP項目異化為(wei) 經包裝的“代建代管”模式。這種模式從(cong) 根本上不利於(yu) 政府的風險分散轉移和產(chan) 業(ye) 新城的建設，也不利於(yu) 培育運營商。

　　對產(chan) 業(ye) 開發型項目而言，政府和運營商在產(chan) 業(ye) 發展方麵是委托代理關(guan) 係，這種關(guan) 係的“雙刃劍”效果在信息不對稱下表現明顯。優(you) 勢在於(yu) ，綜合實力強大的運營商有利於(yu) 打破招商引資的地域限製，在全國甚至全球範圍對接優(you) 質產(chan) 業(ye) ，提高產(chan) 業(ye) 與(yu) 地區匹配成功的可能性。劣勢在於(yu) ，運營商的逐利本能將驅使一些短視行為(wei) 在政府處於(yu) 信息劣勢地位時成為(wei) 現實，或基於(yu) “新官不理舊賬”的衝(chong) 動由政府和運營商合意達成，而帶來超出經濟範疇的風險，或違背政府的規劃及帶來環境破壞風險，而產(chan) 業(ye) 導入計劃一旦落空或實踐偏離預期，甚至可能出現“產(chan) 業(ye) 空城”，政府和運營商均將麵臨(lin) 巨大損失。

　　五、優(you) 化產(chan) 業(ye) 新城PPP模式的政策建議

　　(一)明晰項目定位和產(chan) 出目標，增強規劃的科學性和可執行性

　　合理的項目定位和高水平的規劃方案是產(chan) 業(ye) 新城PPP模式“紮根”的基礎，既需要嚴(yan) 謹的論證流程和科學的論證依據，也需要政策的完善及政府與(yu) 運營商間的合理分工，對此可嚐試做出以下安排。

　　1.明確公益性為(wei) 項目的主導屬性，合理匹配產(chan) 業(ye) 發展要素，使經濟性與(yu) 公益性互為(wei) 支撐。PPP模式的根本機理在於(yu) 借助市場機製作用，引入互補的社會(hui) 資源，推動公共服務高質量供給，項目總體(ti) 的公益屬性不可模糊。產(chan) 業(ye) 新城的子項目“打包”模式是一種實踐創新，但不能以公益之名行單一利潤導向經營之實，因此政府應堅定立場。一要明確項目在公共服務供給方麵的產(chan) 出目標，商業(ye) 利益隻可適當兼顧。二要嚴(yan) 格遵循相關(guan) 政策規定，規劃的子項目間要有統籌匹配之下的協調聯係，依據政府和運營商的能力有序製定滾動或分期開發計劃，並根據實際情況邊幹邊調整實施方案，降低整體(ti) 風險。三要以“一盤棋”式全生命周期算總賬，政府不突破“財政承受能力”天花板和企業(ye) 取得“非暴利但可接受的回報水平”的邊界，推動形成合理匹配公益性項目和經營性項目的量化標準。

　　2.摒棄“重建設、輕運營”思維，從(cong) 提升運營效果和推動產(chan) 業(ye) 發展上謀求績效。產(chan) 業(ye) 新城PPP模式的一個(ge) 重要目標是通過引入新理念、新資源，培育增強區域競爭(zheng) 力和新型城鎮化生命力。政府應立足長遠，將管理重心轉移至通過完善公共服務以營造良好的營商環境和引入適合本地發展的產(chan) 業(ye) 上，而非僅(jin) 將PPP模式當作土地平整與(yu) 基建供給的方式。

　　3.創新項目操作流程，提高前期論證的水平和效果。在發改部門主導項目立項、行業(ye) 主管部門(或其授權實施機構)和財政部門主導PPP論證的背景下，項目的立項和PPP論證如無法形成競合，會(hui) 導致方案修改和審批程序的反複。建議加強政策銜接，將立項環節的可行性研究論證落實在PPP前期論證過程中，通過兩(liang) 種程序的磨合、市場測試與(yu) 潛在社會(hui) 資本調查等，形成論證更充分、設計更科學的方案，並允許可研審批後置到PPP前期論證方案審批前的某一時間點，而非必須先於(yu) 啟動PPP前期論證時完成，以此降低方案重複修改、審批重複進行的可能。項目采購時，可采用分階段采購、評分時增加規劃指標權重等方式，推動規劃完善，減少後期變動。

　　(二)在現有製度框架下完善政府支付模式

　　支付模式設計的重點在於(yu) 如何在現有預算管理體(ti) 製下，合理安排政府預算，因此提出以下建議。

　　1.合理確定項目合作內(nei) 容和投資規模，減少不合理打包項目。產(chan) 業(ye) 新城PPP項目因投資規模大帶來的高額政府支付責任與(yu) 本級財政承擔10%的“紅線”要求有可能存在矛盾。因此，需要高水平合理規劃合作範圍和投資規模，與(yu) 本項目缺少實質關(guan) 聯的打包內(nei) 容應適可而止，以降低財政支付壓力。

　　2.用好滾動開發的投資時差，為(wei) 下期投入留出“餘(yu) 量”。滾動開發的優(you) 勢在於(yu) ，將內(nei) 容龐雜的投資項目分若幹期實施，避免一次性投入巨額資金。但如果前期收益未達預期，延誤後期開發進度或無法有力支持後期開發，會(hui) 帶來巨大損失，或增加項目借債(zhai) 額度。因此，應科學、合理安排子項目的前後順序，用前期之力更好支持後期。

　　3.以土地作價(jia) 入股，減輕政府的整體(ti) 支出壓力。根據《土地儲(chu) 備管理辦法》等政策規定，完成前期整理的儲(chu) 備土地應由市、縣人民政府國土資源管理部門統一組織供地，在此規定下，運營商可能麵臨(lin) 土地招標失利風險，或以高價(jia) 獲取土地使用權，而根據《城市房地產(chan) 管理法》等規定，依法取得的土地使用權可以作價(jia) 入股。若政府以土地使用權作價(jia) 入股，可適當增加項目融資結構中股權的比例，減少債(zhai) 權融資額度，同時減輕政府的支付壓力和運營商的還貸壓力。

　　4.探索將政府性基金預算合規使用於(yu) PPP項目的途徑。《國務院辦公廳關(guan) 於(yu) 規範國有土地使用權出讓收支管理的通知》規定，土地出讓收入可用於(yu) 征地和拆遷補償(chang) 支出、土地開發支出、城市建設支出等，符合項目中的土地平整成本補償(chang) 和建設支出。因此，建議明確政策概念的界定，將每年的運營補貼支出核定分為(wei) “建設支出”和“運營支出”，在完成績效考核後，允許“建設支出”在一般公共預算不足情況下用基金預算在符合政策規定條件下補足剩餘(yu) 支付義(yi) 務，運營支出通過一般公共預算彌補，合規統籌政府財政資源。

　　(三)強化運營管理，增強風險控製能力

　　重視運營、風險分擔是PPP模式引入社會(hui) 資本、實現物有所值的根本條件。

　　1.鼓勵產(chan) 業(ye) 開發類項目的發展。產(chan) 業(ye) 新城PPP項目已進入強運營的時代，產(chan) 業(ye) 發展對項目而言可增強政府支付能力、降低財政風險，對區域而言有助於(yu) 培養(yang) 核心競爭(zheng) 力。因此，政府應打破“唯GDP”的束縛，重視產(chan) 業(ye) 規劃與(yu) 發展，適當地將預期收益“後置”;社會(hui) 資本不應隻注重建設利潤以獲取“短平快”的收益，而應有意識地培養(yang) 綜合運營能力，更好地適應未來的市場競爭(zheng) 。

　　2.重視項目規劃的設計和執行。第一，建議將市場測試作為(wei) 正式招采前的必要程序，一方麵檢驗政府對新城的發展規劃是否符合市場參與(yu) 主體(ti) 的意願，另一方麵通過與(yu) 市場主體(ti) 的互動，獲得更多反饋意見，完善相關(guan) 方案。第二，在招采階段提高項目整體(ti) 規劃和產(chan) 業(ye) 設計的評分權重，讓真正有規劃、導入和運營產(chan) 業(ye) 能力的社會(hui) 資本獲得機會(hui) ，並給予其合理的項目規劃調整權限。第三，政府和運營商合理分工，政府既不能“大包大攬”，也不能當“甩手掌櫃”，分清哪些應由市場決(jue) 定，哪些應由政府主導，更好地實現社會(hui) 效益和經濟效益的平衡。

　　3.強化績效考核，降低委托代理下社會(hui) 資本的“越位”“缺位”風險。政府和運營商應設置合理的項目治理結構，充分保障政府的監督權和重大事項表決(jue) 權等合法權益，通過績效考核指標真正落實政府和社會(hui) 資本的權益分工與(yu) 風險分擔，以定期、不定期的績效考核機製讓相關(guan) 標準一以貫之，並通過加強信息公開、接受社會(hui) 各界監督等方式，提高項目運作的規範性。