政府在借助PPP模式提供公共服務的過程中，必須確保一個(ge) 競爭(zheng) 性市場的存在，否則即便我們(men) 采用了PPP模式來提供公共服務，也很難保證公共服務的供給效率和質量，因為(wei) 由一個(ge) 壟斷性的社會(hui) 資本來供給公共服務，並不比由政府壟斷公共服務供給具備任何優(you) 勢，甚至比由政府壟斷供給更加糟糕，因為(wei) 政府畢竟還是一個(ge) 公共組織，它並不一定有賺錢的衝(chong) 動，而社會(hui) 資本則是一個(ge) 營利性組織，盈利本來就是它們(men) 存在的主要目的。

　　自20世紀80年代新公共管理理論興(xing) 起以來，西方發達國家率先在公共服務的供給中大範圍采用了政府與(yu) 社會(hui) 資本合作提供的PPP（publicprivate-partnership）模式，近幾年我國也開始大力推進這一模式的應用，其中一個(ge) 很重要的原因就是各國實踐表明，政府提供公共產(chan) 品在很多時候也存在失靈，比如政府在提供公共產(chan) 品的過程中所出現的效率低下、浪費嚴(yan) 重、產(chan) 品低劣、假公濟私、官僚主義(yi) 等問題。之所以出現上述問題，最核心的原因就是政府在提供公共服務的過程中是沒有競爭(zheng) 的，因為(wei) 政府本來就是一個(ge) 壟斷性組織，政府的這種壟斷按照斯蒂格利茨的說法是“真正的自然壟斷”。政府的這種“真正的自然壟斷”，不但使公眾(zhong) 無從(cong) 判斷政府提供的公共服務的質量和效率，也使政府本身缺乏提高服務質量和效率的動力，並滋長懶散的習(xi) 慣，政府工作人員很少有動力去創新、去控製成本或者有效地提供公共服務。

　　不僅(jin) 如此，政府壟斷公共服務供給，往往還伴隨著壟斷價(jia) 格，這種壟斷價(jia) 格則很可能會(hui) 傷(shang) 害社會(hui) 的公平和正義(yi) ，並最終傷(shang) 害公共利益，也使公共權力失去公共屬性，陷入公共悖論的泥沼。而所謂公共悖論，即政府作為(wei) 一個(ge) 公共組織，原本應該以公共利益最大化為(wei) 一切行為(wei) 的宗旨，但由於(yu) 政府也是由一個(ge) 個(ge) 具有理性思維的人組成的，因此他們(men) 也有可能基於(yu) 自身理性的思考，用公眾(zhong) 賦予的用來謀取公共利益的權力和資源來謀取私人利益或部門利益，背離公共組織應該謀取公共利益最大化的本質屬性。現實中政府所表現出來的無節製地擴大預算和組織規模而導致的財政浪費和效率低下、部門利益的法製化、腐敗等等行為(wei) 就是最好的例證。

　　無論是政府的壟斷還是市場的壟斷，隻要是壟斷都有可能傷(shang) 害公共利益，而PPP模式就是將競爭(zheng) 機製引入到公共服務供給領域的一種新的機製安排。政府與(yu) 社會(hui) 資本合作來提供公共產(chan) 品，就意味著要將社會(hui) 資本引入到公共產(chan) 品的供給領域，在形成多元化供給主體(ti) 格局的同時，實現各供給主體(ti) 之間的競爭(zheng) 。正如世界銀行對PPP模式的解釋，它認為(wei) PPP模式將不再是“政府機構內(nei) 部直接為(wei) 社會(hui) 成員提供公共產(chan) 品和服務，而是通過市場化的方式，引入競爭(zheng) 機製，促進服務供應商之間的競爭(zheng) ，由私人部門或社會(hui) 組織來提供。其本質是通過競爭(zheng) 把社會(hui) 組織引入到公共服務部門”。美國著名PPP大師薩瓦斯也一針見血地指出，“政府服務通常成本高而質量差，其原因並不是政府部門雇員的素質比私營部門雇員差。問題的實質不在於(yu) 公營還是私營，而在於(yu) 壟斷還是競爭(zheng) 。在提供低成本、高質量的服務方麵，競爭(zheng) 往往優(you) 於(yu) 壟斷，而大多數政府活動又毫無疑問地以壟斷的方式組織和運營”。所以競爭(zheng) 才是我們(men) 在公共服務供給領域引入PPP模式的最主要的原因之一，也是PPP模式有效運作的前提。

　　實踐已經證明，市場競爭(zheng) 機製是迄今為(wei) 止最具效率和活力的運行機製和資源配置手段，它具有其他機製和手段不可替代的功能優(you) 勢。在競爭(zheng) 過程中，競爭(zheng) 者總是麵臨(lin) 著其他競爭(zheng) 對手的挑戰，如果它不能以最有效的方式運行，其他競爭(zheng) 對手就有可能將它淘汰出局。這就提示我們(men) ，政府在借助PPP模式提供公共服務的過程中，必須確保一個(ge) 競爭(zheng) 性市場的存在，否則即便我們(men) 采用了PPP模式來提供公共服務，也很難保證公共服務的供給效率和質量，因為(wei) 由一個(ge) 壟斷性的社會(hui) 資本來供給公共服務，並不比由政府壟斷公共服務供給具備任何優(you) 勢，甚至比由政府壟斷供給更加糟糕，因為(wei) 政府畢竟還是一個(ge) 公共組織，它並不一定有賺錢的衝(chong) 動，而社會(hui) 資本則是一個(ge) 營利性組織，盈利本來就是它們(men) 存在的主要目的。

　　在確保一個(ge) 競爭(zheng) 性市場的存在方麵，美國聯邦電信FTS-2000係統采購案例給我們(men) 提供了一個(ge) 很好的範本。1985年2月13日，美國聯邦總務署公布了一項為(wei) 整個(ge) 聯邦政府提供一套新電話係統的合同競爭(zheng) 方案，即FTS-2000係統（FederalTelephonesSystemfortheyear2000），該采購方案總價(jia) 值高達250億(yi) 美元，是美國曆史上最大宗的非軍(jun) 用品公共采購。公布采購方案的初期，美國電信市場在放鬆規製的大環境下，參與(yu) 合同競爭(zheng) 的公司還是相對充足的，但基於(yu) 電信行業(ye) 的特點，即初期投入大、規模效應明顯，很容易形成壟斷，因此一次重要的產(chan) 業(ye) 淘汰過程之後，美國的長話服務公司的數量減少到了隻有三家。所以，1987年1月7日聯邦總務署實施FTS-2000係統的公開招標時，隻有三個(ge) 團隊參與(yu) 了競標，他們(men) 是美國電話電報公司（AT＆T）與(yu) 波音公司聯合組成的第一個(ge) 競標團隊；馬丁·瑪麗(li) 埃塔公司（MartinMarietta)、北方電信公司(NorthernTelecom)、微波電信公司（MCI）和貝爾地區公司共同組成的第二個(ge) 競標團隊；Sprint公司和電子數據係統公司（EDS）組成的第三個(ge) 競標團隊。但由於(yu) 對合同以及相關(guan) 的法律糾紛等各種原因，很快這個(ge) 競爭(zheng) 局麵也被打破了，到1987年仲夏的時候，就隻剩下AT＆T和MartinMarietta兩(liang) 家公司參與(yu) 競爭(zheng) 了。

　　在僅(jin) 剩兩(liang) 家競標公司參與(yu) 的情況下，是“贏者通吃”還是“蛋糕分享”，聯邦總務署一開始更傾(qing) 向於(yu) 前者，因為(wei) 這樣管理起來更簡單，政府采購的花費也更小，但在聯邦眾(zhong) 議院政府工作委員會(hui) 主席傑克·布魯克斯，這個(ge) 在政府信息技術問題上長期以來擁有不可替代作用的人物的強有力幹預下，聯邦總務署不得不放棄操作更加簡單的“贏者通吃”做法。因為(wei) 布魯克斯在政府采購信息技術問題上一直擁護競爭(zheng) 的觀點，而在其努力下國會(hui) 通過的《布魯克斯法案》裏最著名的短語也是“全麵而公開的競爭(zheng) ”。實際上，所有人都明白，如果采用“贏者通吃”的做法，贏者一定是更具技術和資金優(you) 勢的AT＆T，因為(wei) FTS-2000係統的技術要求非常高，它不僅(jin) 要求在一個(ge) 網絡中要同時集合語音、數據和圖像，同時，還要求這一係統必須是上百萬(wan) 政府顧客可以信賴的可靠係統，並且符合國家的安全和保密性等特殊要求，對於(yu) 這樣的要求，一直控製政府電話業(ye) 務的AT＆T顯然更具優(you) 勢。

　　但問題是，一旦Sprint、MCI等公司失去了政府的采購合同，它們(men) 在私人市場的競爭(zheng) 力也將大打折扣，並很可能被淘汰出局，而一旦他們(men) 被淘汰出局，政府和公眾(zhong) 麵臨(lin) 的就將是一個(ge) 由AT＆T一家壟斷的電信市場，這就會(hui) 使美國電信業(ye) 的發展再次回歸70年代以前的格局，即AT＆T一家公司既掌控著私人和商業(ye) 電信市場，還控製著政府的電話業(ye) 務。這種情況不僅(jin) 使美國70年代以來在電信市場放鬆規製的成果化為(wei) 烏(wu) 有，還將使政府未來的采購競爭(zheng) 降低到最低限度，甚至完全沒有競爭(zheng) 而受製於(yu) AT＆T的意誌。

　　為(wei) 了避免出現這種狀況，聯邦總務署重新設計了采購方案，將合同一分為(wei) 二，政府會(hui) 將60%的合同出售給標價(jia) 最低的承包商，而將40%的合同出售給標價(jia) 第二低的承包商。最後AT＆T、瑪麗(li) 埃塔團隊和Sprint三家公司參與(yu) 了競標，結果AT＆T以出價(jia) 最低者獲得了合同60%的份額，Sprint公司以第二出價(jia) 最低者獲得了40%的份額。而且合同同時還規定，在為(wei) 期10年的合同期限內(nei) ，競爭(zheng) 還會(hui) 在第四年和第七年重新開始，到時候或許隻有AT＆T和Sprint兩(liang) 家公司競爭(zheng) ，但如果Sprint標書(shu) 更好，那麽(me) 40∶60的比例很可能就會(hui) 顛倒過來，或許還有新的公司參與(yu) 競爭(zheng) ，因為(wei) 那些在此次競爭(zheng) 中輸掉的公司，已經展開了強烈的攻勢，力圖說服聯邦總務署在未來的競標中增加其他公司，而不僅(jin) 僅(jin) 局限於(yu) AT＆T和Sprint兩(liang) 家。這樣，無論是AT＆T還是Sprint都不可能躺在已獲得的合同上睡大覺，還必須以更優(you) 質的服務換取聯邦政府各部門這些消費者的滿意，否則很可能幾年之後現在到手的蛋糕就要拱手讓與(yu) 他人。

　　很顯然，這一采購方案肯定不如將所有的合同全部交給AT＆T價(jia) 格更低，而且政府維持兩(liang) 家公司的製度成本、管理成本也會(hui) 高於(yu) 與(yu) 一家公司打交道，但這種采購方式能夠保證至少有兩(liang) 家重要的公司共同為(wei) 政府提供服務。鑒於(yu) 電信業(ye) 的淘汰機製，聯邦總署相信這對於(yu) 聯邦電信係統的采購項目來說還是有利的，而且該係統的運行也取得了很大成功，在其運行的頭三年就比老係統節省了3.46億(yi) 美元的成本費用，更重要的是它為(wei) 美國政府和公眾(zhong) 保留了一個(ge) 競爭(zheng) 性的電信市場，時至今日美國電信業(ye) 物美價(jia) 廉的服務不能不說與(yu) 政府在這一采購過程中的良苦用心關(guan) 係密切。

　　政府要想在PPP模式中真正采購到物美價(jia) 廉的產(chan) 品，就必須保證該產(chan) 品的供應領域存在一個(ge) 相對充分的競爭(zheng) 性市場，如果沒有現成的相對充分的競爭(zheng) 性市場，政府寧可作出暫時的犧牲，也要盡可能培育出一個(ge) 新的競爭(zheng) 性市場，否則政府麵臨(lin) 的就將是一個(ge) 壟斷性的公共服務供應商。而一旦該供應商的壟斷地位形成，政府討價(jia) 還價(jia) 的餘(yu) 地就會(hui) 大打折扣，供應商也很難再有動力去改進公共服務的效率和質量了。■