中國古代法家思想代表人物韓非認為(wei) “吏者，民之本，綱者也，故聖人治吏不治民”，這一思想影響深遠。封建時代的統治者特別注重吏治，在防範官員亂(luan) 作為(wei) 的同時也十分關(guan) 注官員不作為(wei) 現象，按照“無功即有過”的原則對那些不作為(wei) 的官員進行治理和懲戒。

　　秦朝：“廢令”者流放

　　在上古時期的吏治思想中，不作為(wei) 是瀆職罪中重要的類型，《尚書(shu) 大傳(chuan) 》有“百姓不親(qin) ，五品不訓，則責司徒”“溝瀆擁遏，水為(wei) 民害，田廣不墾，則責之司空”的話，《韓詩外傳(chuan) 》也說“山陵崩陁，川穀不通，五穀不殖，草木不茂，則責之司空”，這些話的意思，都是講社會(hui) 沒有治理好、經濟沒有得到發展，就要對相應的主管官員進行問責。

　　春秋戰國以後，對官員不作為(wei) 進行懲戒的規定逐漸趨於(yu) 細化。雲(yun) 夢秦簡中有《法律答問》，載有一名基層官員不作為(wei) 的案例：“嗇夫不以官為(wei) 事，以奸為(wei) 事，論何也?當遷。”嗇夫是秦國所置鄉(xiang) 官，職掌聽訟和收取賦稅，這位嗇夫不認真履行本職工作，還幹了一些壞事，被判處流放的刑罰。

　　秦朝建立後，法令更加完備，對各級官員如何履行職責有詳細規定。如對管理倉(cang) 庫的官員，規定其要做好日常防衛工作，加強夜間巡邏、值守，嚴(yan) 防煙火、漏雨、蟲蠹等，如因工作疏忽發生被盜或火災、水災、蟲蠹等，負主要責任的官員要被嚴(yan) 處，上級主管官員也要擔責。涉及玩忽職守罪的，秦律常以“不從(cong) 令”“犯令”“廢令”相稱，其中“廢令”是荒廢政令之意，消極應對上級指令，在其位不謀其事，這樣的官員一般都要承擔責任，根據所犯過失的大小分別受到懲處，而流放是常常被用到的刑罰。

　　唐朝：先勸誡再懲處

　　隋唐以後，官員隊伍日趨壯大，對官員隊伍的管理也不斷加強。隋煬帝時蕭琮擔任內(nei) 史令一職，該職即後來的中書(shu) 令，協助皇帝處理日常政務，責任重要，然而蕭琮工作不上心，“不以職務自嬰，退朝縱酒而已”，隋煬帝大為(wei) 不滿，命楊約“宣旨誡勵”。唐玄宗時，尚書(shu) 省的一些中下級官員“怠於(yu) 理煩，業(ye) 唯養(yang) 望，凡厥案牘，每多停擁”，唐玄宗命“當司長官，殷勤示語”，對他們(men) 進行勸誡。唐玄宗重視官員考核，在一次考核中發現吏部員外郎褚璆等十來位官員“案牘稽滯”，唐玄宗立即誡勉道：“尚書(shu) 郎皆是妙選，須稱其職，焉可屍祿悠悠，曾無決(jue) 斷”，警告他們(men) ：“自今已後，各宜懲革，若有犯者，別當處分。”還有一次，唐玄宗發現兵部、吏部工作不得力，於(yu) 是提出誡勉：“朕今申之寬宥，許以自新，庶觀將來，冀能效節”，還警告相關(guan) 官員：“無謂幽昧，朕皆察焉，宜各盡心，靖恭爾位。”

　　每一名官員在位時都承擔著相應職責，不能按職責要求認真履行就是不作為(wei) 的表現。唐律中有對“應奏不奏”“應言上不言上”行為(wei) 的處罰規定，對於(yu) “依律、令及式，事應合奏而不奏”的，或雖上奏卻“不待報而行”的，都視為(wei) 失職。《唐律·職製律》規定，對於(yu) “諸事應奏不奏”的要“杖八十”，對於(yu) “應言上而不言上”和“不由所管而越言上，應行下而不行下”的要“各杖六十”。

　　唐律中還有很多這樣的具體(ti) 規定，比如，對官員不能按時出勤的，規定：“諸在官應直不直，應宿不宿，各笞二十;通晝夜者，笞三十;若點不到者，一點笞十。”再比如，對官員在政績考核工作中走過場的，規定：“若考校、課試而不以實及選官乖於(yu) 舉(ju) 狀，以故不稱職者，減一等。失者，各減三等。”還有，對於(yu) 治內(nei) 水利不修、基礎設施破壞的“主司杖七十”，如果因此出現“毀害人家，漂失財物者”，處罰還要加重。甚至，對於(yu) 所轄之內(nei) 有人才卻沒有及時發現並舉(ju) 薦的也視為(wei) 不作為(wei) ，規定：“諸貢舉(ju) 非其人，及應貢舉(ju) 而不貢舉(ju) 者，一人徒一年，二人加一等，罪止徒三年。”

　　明朝：田地荒蕪也是罪

　　曆代統治者都很重視發展經濟，在農(nong) 業(ye) 經濟為(wei) 主導的古代社會(hui) ，出現田地荒蕪現象也被認為(wei) 是相關(guan) 官員不作為(wei) 的重要表現，曆代從(cong) 吏治角度對治理這方麵問題也有許多規定，其中以明朝的做法最為(wei) 細致。明朝初年，由於(yu) 連年戰亂(luan) ，大量土地出現荒蕪，為(wei) 發展經濟，解決(jue) 迫在眉睫的吃飯問題，明太祖朱元璋頒布了一係列詔令發展農(nong) 業(ye) 生產(chan) ，朱元璋為(wei) 此還告誡大臣們(men) ：“軍(jun) 國之費所資不少，皆出於(yu) 民，若使之不得盡力田畝(mu) ，則國家資用何所賴焉?”

　　為(wei) 防止官員在農(nong) 業(ye) 生產(chan) 上不作為(wei) ，朱元璋想了很多辦法，其中重要的一條就是製定嚴(yan) 格而詳實的法令來監督、鞭策各級官員抓好此項工作。明律規定，除非“水旱、冰雹、蝗蟲等天災所致”，其它田地無故荒蕪或“應課種桑麻之類而不種者”，相關(guan) 官員都要予以處罰，具體(ti) 處罰標準是：“俱以十分為(wei) 率，一分笞二十，每一分，加一等，罪止杖八十。”處罰的對象不僅(jin) 包括主管官員，還有其他相關(guan) 人員，“長官為(wei) 首，佐職為(wei) 從(cong) ”。這裏的“十分為(wei) 率”，意思是無論裏長還是縣長都把自己所管轄的土地分為(wei) 10份，以此進行考核，每荒蕪其中的10%稱為(wei) “一分”。

　　明太祖朱元璋在位31年，經濟得到了快速發展。洪武二十六年(1393年)，天下田畝(mu) 數為(wei) 850多萬(wan) 頃，比元朝末年增長了4倍多。糧食產(chan) 量增加迅速，從(cong) 朝廷稅糧征收增長就可以看出來，洪武二十六年(1393年)，天下稅糧合計3200多萬(wan) 石，是元朝平均水平的1.5倍以上。這些成就的背後有億(yi) 萬(wan) 人民群眾(zhong) 的辛勤努力，但不容否認的是，從(cong) 製度層麵督促各級官員戒散戒懶、努力作為(wei) 也是取得成功的保證之一。

　　清朝：整治司法不作為(wei)

　　司法是維護社會(hui) 公平正義(yi) 最重要的一道保障，隨著社會(hui) 的進步，人們(men) 對司法方麵的重視越來越多，對司法領域內(nei) 不作為(wei) 的現象也越來越不滿。到了清朝，在治理官員不作為(wei) 方麵，除延續前代各種有效做法外，還進行了許多創新，懲治司法不作為(wei) 就是一個(ge) 重要方麵。

　　《大清律例》中有“告狀不受理”一條，規定在非停審時間如農(nong) 忙期以外呈訴有關(guan) 戶婚、田宅、鬥毆等事，以及在停審期間控告謀反、叛逆、盜賊、人命、貪贓枉法等，隻要“查有確據”，應管官員必須受理，如不受理，則根據控告內(nei) 容不同分別對主管官員進行處罰：告謀反、謀逆，不立即受理並差人掩捕，主管官員處杖一百、徒三年的刑罰，如因此造成聚眾(zhong) 作亂(luan) 或攻陷城池的，處斬監候;告惡逆如子孫謀殺祖父母、父母之類，不受理者杖一百;告殺人、強盜不受理者，杖八十;告鬥毆、婚姻、田宅等事不受理者，最高可杖八十。

　　晚清時，借鑒日本刑法而製定的《大清新刑律草案》又加入了許多近代司法理念和規定，比如對警察、檢察人員等不履行特定保護職責的要追究刑事責任，強調司法官員及其輔助人員遇公民受不法侵害而請求救助時必須履行保護責任。除此之外，《大清律例》還有“收養(yang) 孤老”的規定：“凡鰥寡孤獨及篤廢之人，貧窮無親(qin) 屬依倚，不能自存，所在官司應收養(yang) 而不收養(yang) 者，杖六十。若應給衣糧而官吏克減者，以監守自盜論。”

　　與(yu) 亂(luan) 作為(wei) 相比，官員不作為(wei) 同樣具有很強的破壞力，不僅(jin) 降低了行政效率、阻礙經濟和社會(hui) 發展，還損害了官員隊伍的形象。麵對不作為(wei) 的“軟拒絕”，隻有加強製度建設、強化管理才能予以有效克服。中國古代封建王朝時常陷入“曆史周期率”的循環中，吏治也不例外，依靠幾條規定自然解決(jue) 不了官員隊伍不作為(wei) 的頑疾，但曆代懲戒官員不作為(wei) 的做法仍然有一定的借鑒價(jia) 值。■