近日，自然資源部印發《關(guan) 於(yu) 探索利用市場化方式推進礦山生態修複的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》出台基於(yu) 怎樣的背景?有哪些政策創新和突破?地方推進有關(guan) 工作要注意哪些問題?對此，自然資源部國土空間生態修複司負責人進行了解讀。

　　“出台《意見》，是我部貫徹落實習(xi) 近平總書(shu) 記在民營企業(ye) 座談會(hui) 上重要講話精神的一項舉(ju) 措。同時，也是切實履行我部‘兩(liang) 統一’職責，通過自然資源政策激勵，吸引社會(hui) 各方投入，探索推行市場化運作、科學化治理的礦山生態修複模式，實現生態效益、社會(hui) 效益和經濟效益相統一。”該負責人開宗明義(yi) 。

　　《意見》出台背景

　　大量欠賬前，財政資金杯水車薪

　　我國礦山生態修複曆史欠賬多、問題積累多、現實矛盾多，且麵臨(lin) “舊賬”未還、又欠“新賬”的問題。據遙感調查監測數據，截止2018年底，全國礦山開采占用損毀土地約5400多萬(wan) 畝(mu) 。其中，正在開采的礦山占用損毀土地約 2000多萬(wan) 畝(mu) ，曆史遺留礦山占用損毀約3400多萬(wan) 畝(mu) 。

　　目前，從(cong) 中央到地方各級財政投入不足，市場化機製尚未完全建立，缺乏激勵社會(hui) 資本投入的有效政策，資金問題已成為(wei) 礦山生態修複的製約瓶頸。與(yu) 此同時，一些大型礦山企業(ye) 麵臨(lin) 存量建設用地無法盤活、新增建設用地獲取難等問題。“近年來，一些地方積極探索礦山修複多元化資金籌措方式，取得了不少成功經驗。但總體(ti) 看，仍存在激勵政策不明晰、支持力度不夠、可操作性不強等問題。”該負責人介紹。

　　黨(dang) 的十九大提出“構建政府為(wei) 主導、企業(ye) 為(wei) 主體(ti) 、社會(hui) 組織和公眾(zhong) 共同參與(yu) 的環境治理體(ti) 係”，《關(guan) 於(yu) 統籌推進自然資源資產(chan) 產(chan) 權製度改革的指導意見》提出“按照誰修複、誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資產(chan) 使用權等產(chan) 權安排，激勵社會(hui) 投資主體(ti) 從(cong) 事生態保護修複”。

　　該負責人表示，《意見》將礦山生態功能修複和後續資源開發利用、產(chan) 業(ye) 發展統籌考慮，明確了一係列激勵政策。這些政策麵向包括民營企業(ye) 在內(nei) 的各類社會(hui) 投資主體(ti) ，大力動員全社會(hui) 力量，加入國土空間生態保護修複的大軍(jun) 中來。

　　《意見》主要內(nei) 容之一

　　據實核定礦區土地利用現狀地類

　　在我國一些礦區，尤其是地下水位較高的平原礦區，如山東(dong) 濟寧、安徽淮北等地，地下采礦導致地表塌陷積水可達十多米，許多土地已無法恢複原用途。

　　本著尊重曆史、實事求是原則，《意見》提出，已有的因采礦塌陷無法恢複原用途的農(nong) 用地可據實核定。

　　“據實核定礦區土地利用現狀、權屬、合法性，是因地製宜開展生態修複和綜合利用的前提和基礎。”該負責人表示，首先還是堅持耕地保護優(you) 先理念。一方麵，要強化礦山企業(ye) 生態保護修複責任，最大限度避免造成新的土地破壞、特別是耕地破壞;另一方麵，要嚴(yan) 格認定標準和審批程序，對已有因采礦塌陷確實無法恢複原用途的農(nong) 用地，經省級自然資源主管部門會(hui) 同相關(guan) 部門組織核實並征得土地權利人同意，報自然資源部核定後，可以變更為(wei) 其他農(nong) 用地或未利用地，涉及耕地的據實統籌進行核減，其中涉及永久基本農(nong) 田的按規定進行調整補劃，並納入國土空間規劃。《意見》強調，耕地核減不免除造成塌陷責任人的法定應盡義(yi) 務。

　　《意見》主要內(nei) 容之二

　　鼓勵礦山土地綜合修複利用

　　“通過賦予土地使用權等激勵政策，鼓勵礦山土地綜合修複利用，是政策措施含金量所在。”該負責人指出，

　　《意見》明確，對曆史遺留礦山廢棄國有建設用地，可通過賦予礦山生態修複投資主體(ti) 後續土地使用權的方式，激勵社會(hui) 資本投入。一是在符合國土空間規劃前提下，修複後擬改為(wei) 經營性建設用地的可采取兩(liang) 種實施模式：第一種是由地方政府整體(ti) 修複後，進行土地前期開發，以公開競爭(zheng) 方式分宗確定土地使用權人;第二種是將礦山生態修複方案、土地出讓方案一並通過公開競爭(zheng) 方式確定同一修複主體(ti) 和土地使用權人，並分別簽訂生態修複協議與(yu) 土地出讓合同。二是修複後擬作為(wei) 農(nong) 用地的，可由市、縣人民政府或其授權部門以協議形式確定修複主體(ti) ，簽訂國有農(nong) 用地承包經營合同，從(cong) 事種植業(ye) 、林業(ye) 、畜牧業(ye) 或漁業(ye) 生產(chan) 。

　　《意見》還明確，依據新修訂的《土地管理法》中集體(ti) 經營性建設用地入市的有關(guan) 規定，對曆史遺留礦山廢棄土地中的集體(ti) 建設用地，集體(ti) 經濟組織可自行投入修複也可吸引社會(hui) 資本參與(yu) 。修複後國土空間規劃確定為(wei) 工業(ye) 、商業(ye) 等經營性用途，並經依法登記的集體(ti) 經營性建設用地，土地所有權人可出讓、出租用於(yu) 發展相關(guan) 產(chan) 業(ye) 。

　　《意見》提出，各地依據國土空間規劃在礦山修複後的土地上發展旅遊產(chan) 業(ye) ，建設觀光台、棧道等非永久性附屬設施，在不占用基本農(nong) 田以及不破壞生態環境、自然景觀和不影響地質安全的前提下，其用地可不征收(收回)、不轉用，按現用途管理。

　　為(wei) 降低社會(hui) 投資主體(ti) 利用礦區修複後土地發展相關(guan) 產(chan) 業(ye) 前期的用地成本，《意見》提出可按有關(guan) 規定采取劃撥、出讓、租賃等方式提供土地使用權，可采取彈性年期出讓、長期租賃、先租後讓、租讓結合的差別化土地供應方式。

　　《意見》主要內(nei) 容之三

　　礦山存量建設用地修複後的騰退指標可以流轉使用

　　為(wei) 盤活礦山存量建設用地，《意見》明確了激勵政策。

　　一是正在開采礦山將依法取得的存量建設用地和曆史遺留礦山廢棄建設用地修複為(wei) 耕地的，經驗收合格後，可參照城鄉(xiang) 建設用地增減掛鉤政策，騰退的建設用地指標可在省域範圍內(nei) 流轉使用。

　　二是正在開采礦山將依法取得的存量建設用地修複為(wei) 耕地及園地、林地、草地等其他農(nong) 用地的，經驗收合格後，騰退的建設用地指標可用於(yu) 本企業(ye) 在省域範圍內(nei) 新采礦活動占用同地類的農(nong) 用地。該負責人介紹，這麽(me) 做的主要原因，一方麵是新建礦山用地量大，本地區新增建設用地規劃和計劃、新補充耕地能力都難以滿足采礦用地需求;另一方麵是采礦活動可能跨縣級行政區，需要在省級行政區範圍內(nei) 統籌“減少存量建設用地”與(yu) “新增建設用地”。

　　三是允許礦山企業(ye) 對依法取得的建設用地進行修複後發展相關(guan) 產(chan) 業(ye) 。《意見》規定在符合國土空間規劃和土壤環境質量要求、不改變土地使用權人的前提下，經依法批準並按市場價(jia) 補繳土地出讓價(jia) 款後，礦山企業(ye) 可將依法取得的國有建設用地修複後用於(yu) 商業(ye) 、服務業(ye) 等經營性用途。

　　《意見》主要內(nei) 容之四

　　曆史遺留露天開采類礦山修複工程，可合理利用廢棄土石料

　　一些曆史遺留露天開采類礦山在原地遺留有廢棄土石料，因實施必要的修複工程也會(hui) 新產(chan) 生部分土石料。由地方政府組織合理利用這些廢棄土石料，既是開展礦山生態修複的需要，又能增加收益加大對生態修複的投入，達到收益反哺修複的目的。

　　《意見》規定，對由地方政府組織實施的曆史遺留露天開采類礦山的修複，因削坡減荷、消除地質災害隱患等修複工程新產(chan) 生的土石料及原地遺留的土石料，可以無償(chang) 用於(yu) 本修複工程。確有剩餘(yu) 的，可由縣級人民政府納入公共資源交易平台進行銷售，銷售收益全部用於(yu) 本地區生態修複，涉及社會(hui) 投資主體(ti) 承擔修複工程的，保障其合理收益。同時，在操作層麵作出規定要求。

　　有關(guan) 監管要求

　　強化監督和管控，杜絕汙染和違法違規問題發生

　　“好事要辦好。《意見》給出這麽(me) 多途徑，就是要釋放自然資源政策紅利，把國土空間生態保護修複的要求和任務落到實處，既要給予政策激勵，又要強調嚴(yan) 格管理，堅決(jue) 防止各類違法違規問題的發生。”該負責人指出，重點是加強對礦山修複形成的耕地及其他農(nong) 用地質量的監管和加強涉及廢棄土石料處置項目的監管。

　　該負責人還明確，《意見》政策性很強，涉及空間規劃、用途管製、耕地保護、資源利用、權益處置等內(nei) 容，是在總結各地工作基礎上的探索創新。由於(yu) 各地情況差別很大，需要按照《意見》規定，結合實際，因地製宜製定實施辦法，明確具體(ti) 要求和操作程序，確保各項政策措施能夠準確落地。部將加強工作督導，對政策實施情況進行評估，發現問題及時糾正。