糧食問題對於(yu) 任何一個(ge) 國家而言，在任何時候都是影響其國家安全的至關(guan) 重要因素。中國作為(wei) 世界上的人口大國，能否有效保障糧食安全，不僅(jin) 事關(guan) 廣大人民群眾(zhong) 的生計問題，更影響著全球的糧食格局。新中國成立以來，黨(dang) 和國家始終關(guan) 注糧食生產(chan) ，注重糧食安全。特別是黨(dang) 的十八大以來，以習(xi) 近平同誌為(wei) 核心的黨(dang) 中央更是把糧食安全作為(wei) 治國理政的頭等大事，多次強調“中國人要把飯碗端在自己手裏，而且要裝自己的糧食”。

　　新中國成立70年來，我國用占全球9%的耕地、6%的淡水資源，養(yang) 活了近20%的人口，創造了舉(ju) 世矚目的奇跡。回顧70年來我國糧食發展的曆程，總結70年來取得的成效與(yu) 經驗，才能繼續走好有中國特色的糧食安全道路，不斷滿足國家與(yu) 人民在新時代對於(yu) 糧食安全的新要求。

　　中國糧食發展的基本曆程與(yu) 成效

　　70年來，我國糧食發展的基本曆程可以概括為(wei) 如下四個(ge) 階段，其中每個(ge) 階段的發展特征、發展動力與(yu) 發展成效都有所不同。總體(ti) 而言，我國糧食生產(chan) 的發展特征逐漸由曲折波動轉向基本穩定，發展動力不斷從(cong) 外部激勵向市場引導轉變，發展的成效從(cong) 數量安全擴展到質量與(yu) 結構的優(you) 化。

　　(一)1949—1978年：艱難發展，保障城市與(yu) 工業(ye) 優(you) 先。1949年，我國的糧食產(chan) 量僅(jin) 有1.13億(yi) 噸，平均每公頃的糧食產(chan) 量為(wei) 1029公斤，人均糧食占有量為(wei) 209公斤，顯著低於(yu) 世界平均水平。隨後進行的土地改革與(yu) 農(nong) 業(ye) 合作化運動，實現了農(nong) 村土地的短暫私有，並將小規模生產(chan) 經營的農(nong) 戶組織起來，使糧食生產(chan) 在短期內(nei) 快速恢複與(yu) 提升，糧食產(chan) 量出現了第一輪的快速增長。到1958年，我國糧食產(chan) 量實現“九連增”，年均增長率高達6.53%。1963年，我國穀物的單位麵積產(chan) 量開始高於(yu) 世界的平均水平。但一直到1966年，糧食產(chan) 量才達到2.14億(yi) 噸，並開始穩定保持在2億(yi) 噸以上。新中國糧食產(chan) 量首次跨越億(yi) 噸級的大關(guan) ，用了17年的時間。此後，我國的糧食產(chan) 量一直處於(yu) 較為(wei) 穩定的增長狀態，年均增長率約為(wei) 3.12%。1978年，我國的糧食產(chan) 量達到3.05億(yi) 噸，此後也一直維持在3億(yi) 噸以上，用12年的時間實現了由2億(yi) 噸到3億(yi) 噸的新跨越。同年，平均每公頃的糧食產(chan) 量為(wei) 2527公斤，人均占有量為(wei) 317公斤，分別較1949年增長了145.53%與(yu) 51.52%。

　　這一階段，在人民公社的生產(chan) 經營體(ti) 製整體(ti) 抑製了農(nong) 業(ye) 生產(chan) 效率的大背景下，我國的糧食生產(chan) 憑借農(nong) 業(ye) 基礎設施建設帶來的綜合生產(chan) 能力提高，始終在艱難中謀求發展與(yu) 提升，保持了3.75%的年均增長水平，保證了城市與(yu) 工業(ye) 部門的優(you) 先發展。但整體(ti) 上看糧食等主要農(nong) 產(chan) 品處於(yu) 絕對短缺狀態，糧食供求關(guan) 係維持需求抑製的緊平衡格局。

　　(二)1979—2003年：波動發展，長期短缺的困境改變。改革開放以來，農(nong) 業(ye) 生產(chan) 關(guan) 係不斷調整，家庭聯產(chan) 承包責任製的推行，確立了農(nong) 戶家庭在農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營中的主體(ti) 地位，前所未有地激發了廣大農(nong) 民的生產(chan) 與(yu) 種糧積極性。1989年，我國糧食產(chan) 量穩步踏上4億(yi) 噸的新台階，用11年的時間又邁過了一個(ge) 億(yi) 噸級大關(guan) 。從(cong) 1979到1998年，盡管我國的糧食生產(chan) 呈現出總體(ti) 向好的發展趨勢，未發生大規模的減產(chan) ，但其中的周期性波動仍較明顯。20年間，至少發生了6次糧食產(chan) 量的周期性波動，基本都是呈現出“增幾年，減一年”的變化趨勢，並且減產(chan) 年份的變化幅度都超過了2%，暴露出糧食生產(chan) 中存在的風險。1998年，我國的糧食產(chan) 量為(wei) 5.12億(yi) 噸，較1978年增長了68.10%，較1949年增長了352.62%。

　　在此階段，國家對於(yu) 農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營體(ti) 製實行了重大改革和創新，建立了以家庭承包經營為(wei) 基礎、統分結合的雙層經營體(ti) 製。由此帶來的政策紅利有效推動了糧食生產(chan) 的發展，年均增長率約為(wei) 1.52%。同時，開始了對糧食流通體(ti) 製的改革，逐漸取消計劃經濟時期對於(yu) 糧食的“統購統銷”政策。正是由於(yu) 這一係列製度創新和政策優(you) 化，自新中國成立以來一直麵臨(lin) 的糧食長期短缺困境發生了重大改變，實現了由絕對短缺到基本平衡、豐(feng) 年有餘(yu) 的曆史性跨越。

　　(三)2004—2012年：跨越發展，數量安全已初步實現。進入新世紀以來，農(nong) 村稅費體(ti) 製改革的推進與(yu) 農(nong) 業(ye) 支持保護政策(包括各種政策補貼、最低保護價(jia) 、托市收購等)的建立與(yu) 完善，通過“減(免)稅增保、一減(免)一增”的方式，又一次有效提高了農(nong) 民的生產(chan) 熱情與(yu) 種糧積極性。2003年起，我國糧食生產(chan) 迎來了又一輪的強勁增長，糧食產(chan) 量實現“十二連增”，並穩步登上兩(liang) 個(ge) 億(yi) 噸級的新台階。2007年，我國的糧食產(chan) 量穩定邁上5億(yi) 噸的新台階。在此基礎上，又僅(jin) 用5年時間，在2012年站穩了糧食產(chan) 量6億(yi) 噸的新台階，實現了此階段的第二個(ge) 跨越式發展。

　　在這十年間，通過逐漸開放糧食市場，同時通過建立與(yu) 完善農(nong) 業(ye) 支持保護政策，顯著提升了農(nong) 民的種糧積極性，推動糧食產(chan) 量穩步邁上兩(liang) 個(ge) 億(yi) 噸級台階，使得中國糧食安全在數量與(yu) 總量上保障了不斷增長的市場需求。

　　(四)2013年—至今：穩定發展，質量與(yu) 結構不斷改善。黨(dang) 的十八大以來，以習(xi) 近平同誌為(wei) 核心的黨(dang) 中央始終高度重視糧食安全問題，走出了一條中國特色糧食安全之路。自2013年以來，我國的糧食生產(chan) 一直保持穩定發展，糧食產(chan) 量始終保持在6億(yi) 噸以上，2015年以來始終維持在6.5億(yi) 噸以上。2018年，我國的糧食總產(chan) 量為(wei) 6.58億(yi) 噸、平均每公頃的糧食產(chan) 量為(wei) 5621公斤、糧食的人均占有量為(wei) 471公斤，實現了穀物的基本自給，確保了口糧的絕對安全。更為(wei) 重要的是，這一時期，麵對資源和環境約束、相對寬鬆的國際糧食市場，我國於(yu) 2014年適時調整了糧食安全戰略，開始在立足國內(nei) 的堅實基礎上，注重運用國內(nei) 國際兩(liang) 種資源、兩(liang) 個(ge) 市場保障糧食安全的新戰略。

　　當前，糧食安全問題已經不再是簡單的數量問題與(yu) 總量問題，更重要的在於(yu) 質量方麵與(yu) 結構方麵。如何更全麵地實現“吃得飽”，並不斷向“吃得好”轉變，是新時代保障糧食安全麵臨(lin) 的新問題。以市場需求為(wei) 導向，推進糧食的供給側(ce) 結構性改革，不斷滿足國家與(yu) 人民在糧食數量與(yu) 質量安全上的新需求，是當前糧食生產(chan) 發展的一個(ge) 重要方向。自2016年起，我國開始在“鐮刀彎”地區調減玉米種植麵積;2017年啟動實施“優(you) 質糧食工程”，強化綠色優(you) 質糧油產(chan) 品供給，都是實現糧食生產(chan) 質量與(yu) 結構改善的重要舉(ju) 措。

　　綜上所述，70年來中國糧食生產(chan) 實現了由絕對短缺向供需基本平衡、由注重數量增長向數量質量並重的兩(liang) 個(ge) 曆史性跨越，這兩(liang) 個(ge) 曆史跨越也是中國70年糧食發展成就的最重要的體(ti) 現。

　　中國糧食發展的主要經驗

　　新中國成立70年來的糧食生產(chan) 取得了顯著成效。在其背後，除了上述製度調整和政策優(you) 化的基礎和保障性因素作用外，中國糧食增長和發展的主要因素及經驗還表現在以下幾個(ge) 重要方麵。

　　一是不斷強化糧食生產(chan) 基礎能力。新中國成立以來，始終把強化糧食生產(chan) 的基礎能力作為(wei) 抵禦自然風險、保障糧食安全的首要路徑，通過不斷改善糧食生產(chan) 麵臨(lin) 的農(nong) 田、水利、農(nong) 業(ye) 機械與(yu) 科學技術等方麵的客觀條件，不斷實現“藏糧於(yu) 地，藏糧於(yu) 技”。

　　新中國成立之初，小規模生產(chan) 經營的農(nong) 民難以憑借一己之力在水利與(yu) 農(nong) 業(ye) 機械等需要大規模投資的生產(chan) 條件上進行改善。1953年開展的農(nong) 業(ye) 合作化運動與(yu) 1958年開展的人民公社化運動，強化了農(nong) 業(ye) 生產(chan) 中的集體(ti) 經營，增強了農(nong) 戶改善生產(chan) 條件的能力。在人民公社時期，我國開展了一大批農(nong) 田水利方麵的基礎設施建設，有效提高了農(nong) 業(ye) 機械化水平。同時，改造了一部分中低產(chan) 田，努力實現有限耕地資源的質量提升。在這一時期，對於(yu) 糧食生產(chan) 基礎能力的夯實，最大限度地實現保證了糧食生產(chan) 上的穩定與(yu) 提升。

　　改革開放以來，特別是進入新世紀之後，黨(dang) 和政府更加重視夯實糧食生產(chan) 的基礎能力，相繼頒發了一係列文件與(yu) 政策。2004年持續至今的農(nong) 機購置補貼，降低了農(nong) 民在農(nong) 業(ye) 機械購置上的負擔，極為(wei) 有效地推動了農(nong) 業(ye) 機械化發展。2008年的中央一號文件更是以“切實加強農(nong) 業(ye) 基礎建設”為(wei) 主題，布局農(nong) 田、水利、農(nong) 業(ye) 機械與(yu) 科學技術發展，為(wei) 提高糧食的基礎生產(chan) 能力指明了方向。

　　耕地方麵，在城鎮化與(yu) 工業(ye) 化快速發展，建設用地不斷增加，耕地資源愈發有限的背景下，我國確定了必須嚴(yan) 守的18億(yi) 畝(mu) 耕地紅線，劃定了永久基本農(nong) 田，執行城鄉(xiang) 建設用地“增存掛鉤”機製，在耕地數量上保障了糧食生產(chan) 的基礎能力。同時，進行高標準農(nong) 田建設，強力“減肥減藥”，推行休耕輪作試點，恢複與(yu) 提升耕地地力，在耕地質量上保障了糧食生產(chan) 的基礎能力。嚴(yan) 格落實“藏糧於(yu) 地”戰略，既“藏糧”於(yu) 大規模的耕地，也“藏糧”於(yu) 高質量的耕地。農(nong) 業(ye) 科技的進步與(yu) 廣泛應用同樣有效地提高了糧食的生產(chan) 能力，無論是良種培育、農(nong) 業(ye) 技術推廣還是引進國外先進技術，都有效改善了糧食生產(chan) 麵臨(lin) 的客觀條件，不斷實現“藏糧於(yu) 技”，夯實了糧食生產(chan) 的基礎能力。

　　70年來，在農(nong) 田、水利、農(nong) 業(ye) 機械與(yu) 農(nong) 業(ye) 科技等基礎生產(chan) 條件上，我國實現了跨越式的發展。據統計，目前，我國耕地麵積約為(wei) 20.23億(yi) 畝(mu) ，累計建設高標準農(nong) 田6.4億(yi) 畝(mu) ，有效灌溉麵積10.24億(yi) 畝(mu) ;農(nong) 業(ye) 機械總動力超過10億(yi) 萬(wan) 千瓦，主要糧食作物的機械化作業(ye) 率超過80%;農(nong) 業(ye) 科技進步貢獻率達到58.3%，為(wei) 糧食安全提供了有力的保障。

　　二是優(you) 化農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營方式。在不斷夯實糧食生產(chan) 綜合能力的基礎上，將這些生產(chan) 要素以更加有效的方式組織起來，優(you) 化農(nong) 業(ye) 與(yu) 糧食的生產(chan) 經營方式，也是70年來我國糧食發展取得重大成效的關(guan) 鍵經驗。新中國成立之初，農(nong) 村土地短暫的私有化激發了農(nong) 民的生產(chan) 熱情，推動糧食產(chan) 量大幅度增長。改革開放以來，家庭聯產(chan) 承包責任製逐漸被確立，適應了當時最廣大農(nong) 民的需求，農(nong) 民的生產(chan) 積極性不斷提升，極大地解放與(yu) 發展了生產(chan) 力，促進了糧食生產(chan) 的發展。但隨著城市與(yu) 工業(ye) 的快速發展，農(nong) 業(ye) 部門的比較收益不斷下降，加之政策層麵對於(yu) 農(nong) 村勞動力流動限製的逐漸放鬆，農(nong) 民務農(nong) 與(yu) 種糧的積極性顯著下降，開始有較多的農(nong) 村勞動力放棄務農(nong) 。麵對不斷增長的人口和增產(chan) 潛力日益有限的耕地，以什麽(me) 樣的生產(chan) 方式來穩定與(yu) 提高糧食產(chan) 量，成為(wei) 我國糧食安全麵臨(lin) 的新問題。

　　黨(dang) 的十八大以來，通過推進農(nong) 村承包土地“三權分置”改革，培育新型農(nong) 業(ye) 經營主體(ti) ，我國不斷探索出新的生產(chan) 方式，提高了糧食生產(chan) ，保障了糧食安全。“三權分置”改革不斷放活承包地經營權，鼓勵土地流轉，逐漸實現適度規模經營。同時，在“誰來種地”“如何種地”的問題上，既強調專(zhuan) 業(ye) 大戶、家庭農(nong) 場、農(nong) 業(ye) 合作社、龍頭企業(ye) 等新型農(nong) 業(ye) 經營主體(ti) 在糧食生產(chan) 中的重要作用，又不斷引導小農(nong) 戶通過社會(hui) 化服務、農(nong) 業(ye) 生產(chan) 托管等方式，實現與(yu) 現代農(nong) 業(ye) 的有機銜接，努力實現糧食安全的“雙主體(ti) ”保障。

　　由此可以看出，新中國成立70年來，我國的農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營方式主要經曆了從(cong) “集體(ti) 生產(chan) 經營”到“家庭承包生產(chan) 經營”，再到“多元主體(ti) 共同生產(chan) 經營”的轉變。一方麵，生產(chan) 組織形式越來越多元，突出各自的特色與(yu) 效率水平;另一方麵，不斷為(wei) 農(nong) 民生產(chan) 經營方式的選擇“賦權”，使農(nong) 民越來越能自主選擇適合自身條件的生產(chan) 方式，更大程度地激發了農(nong) 民的生產(chan) 積極性，進而推動了糧食生產(chan) 發展，保障了糧食安全。

　　三是不斷深化糧食市場體(ti) 製改革。70年來，我國的糧食流通體(ti) 係經曆了從(cong) “自由貿易”到“統購統銷”再到“市場化收購”的發展曆程，顯現了主要由行政推動向市場引導的動力變革。新中國成立之初，短暫實行的糧食自由貿易暴露出其在保障供需平衡上的不足，也從(cong) 根本上不利於(yu) 執行當時“城市與(yu) 工業(ye) 優(you) 先發展”的基本戰略。因此，自1953年至20世紀80年代，我國一直對糧食的流通采取“統購統銷”方式，從(cong) 根本上穩定了國內(nei) 糧食的總體(ti) 供需平衡。

　　改革開放以來，家庭聯產(chan) 承包責任製推動糧食產(chan) 量提升，為(wei) “統購統銷”製度的改革提供了現實基礎。同時，我國整體(ti) 由計劃經濟向市場經濟的轉變，也對糧食市場體(ti) 係的建立與(yu) 完善提出了要求。20世紀80年代推行的“雙軌製”即是我國糧食市場化改革的開端。進入21世紀，對於(yu) 玉米實行的臨(lin) 時收儲(chu) 政策，以及對小麥與(yu) 稻穀實行的最低收購價(jia) 政策，共同形成了糧食流通的“政策市”，也在一定程度上對於(yu) 糧食的生產(chan) 起到了刺激與(yu) 穩定作用。與(yu) 此同時，初步建立的直接補貼政策體(ti) 係，減輕了糧食市場化改革對種糧農(nong) 民的影響，為(wei) 進一步深化改革解決(jue) 了後顧之憂。但“政策市”對糧食生產(chan) 的長期激勵，使糧食的供給側(ce) 結構性問題凸顯，特別是玉米“三量齊增”的情況較為(wei) 突出。對此，我國開始在穩步下調玉米臨(lin) 時收儲(chu) 價(jia) 格與(yu) 小麥、稻穀最低收購價(jia) 格的基礎上，推進糧食的“市場化收購，價(jia) 補分離”。目前，在東(dong) 北地區已經實現了玉米與(yu) 稻穀的“市場化收購，價(jia) 補分離”，糧食的市場化改革效果明顯，對於(yu) 農(nong) 民種糧的支持保護更加科學合理，所帶來的價(jia) 格扭曲得以緩解，糧食產(chan) 量波動的幅度也將更加有限。

　　同時，在糧食市場化改革不斷推進的過程中，仍堅持對於(yu) 糧食的宏觀調控，強化國家規劃對糧食安全的引領作用，有效發揮中央與(yu) 地方儲(chu) 備糧在我國糧食安全體(ti) 係中的重要地位。在推動糧食增長與(yu) 保障糧食安全進程中，糧食市場化改革發揮的關(guan) 鍵作用在於(yu) ，不斷完善糧食的價(jia) 格形成機製，不斷消除對糧食價(jia) 格的扭曲，提高我國糧食的競爭(zheng) 力;同時，也有利於(yu) 避免大量的外國糧占據我國市場、威脅我國糧食產(chan) 業(ye) 的安全，確保中國人飯碗中裝的是自己的糧食。

　　四是不斷完善農(nong) 業(ye) 支持保護政策。新中國成立初期，城市與(yu) 工業(ye) 的優(you) 先發展，多是通過“剪刀差”方式實現的。進入21世紀與(yu) 加入WTO以來，我國為(wei) 了更好地在擴大對外開放中掌握糧食安全的主動權，將飯碗端在自己手裏，並且裝的是自己的糧食，逐漸加強了對種糧農(nong) 民收入的重視與(yu) 保障，逐步建立了對於(yu) 農(nong) 業(ye) 的支持保護政策體(ti) 係。

　　21世紀初，我國進行了農(nong) 村的稅費體(ti) 製改革，於(yu) 2006年全麵取消了農(nong) 業(ye) 稅，延續了2600年的“皇糧國稅”終於(yu) 退出曆史舞台，有效地降低了農(nong) 民在生產(chan) 經營中的成本，提高了農(nong) 業(ye) 的生產(chan) 效益與(yu) 農(nong) 民收入，大大提升了農(nong) 民種糧的積極性，也為(wei) 進一步確立與(yu) 完善農(nong) 業(ye) 支持保護政策掃清了障礙。

　　2003年開始，糧食直補、良種補貼、農(nong) 資綜合補貼的推行，標誌著對於(yu) 農(nong) 業(ye) 的支持與(yu) 保護作為(wei) 一項政策與(yu) 製度開始形成。自推行以來，糧食直補超過1598億(yi) 元、良種補貼超過1590億(yi) 元、農(nong) 資綜合補貼超過6600億(yi) 元，極大地降低了農(nong) 民從(cong) 事糧食生產(chan) 的負擔，盡可能地保障了種糧農(nong) 民的收益。2016年全麵推開的耕地地力保護補貼整合了過去的“三項補貼”，更加精準有效地減輕了種糧農(nong) 民的負擔，以更加符合WTO貿易規則的方式穩定了農(nong) 民種糧的積極性。與(yu) 此同時，當前在東(dong) 北地區推行的玉米、稻穀生產(chan) 者補貼製度也是在農(nong) 業(ye) 供給側(ce) 結構性改革與(yu) 糧食市場化改革背景下，保障種糧農(nong) 民收益的有效措施。對於(yu) 輪作休耕農(nong) 戶進行的每畝(mu) 500至800元的補貼，甚至超過了農(nong) 民種糧可能獲得的收益，在有效恢複與(yu) 改善耕地質量的基礎上，極大地提升了種糧農(nong) 民的積極性。

　　整體(ti) 上，取消農(nong) 業(ye) 稅與(yu) 建立農(nong) 業(ye) 支持保護政策體(ti) 係，一方麵減輕了種糧農(nong) 民的負擔，保障了農(nong) 民種糧的收益，提高了其應對市場風險與(yu) 自然風險的能力，保障了國內(nei) 的糧食產(chan) 量安全。另一方麵，在中國加入WTO之後，完善對於(yu) 農(nong) 業(ye) 與(yu) 糧食的支持保護，進而降低農(nong) 民種糧的成本負擔，是有效提高我國糧食競爭(zheng) 力的重要手段，能夠確保我們(men) 的飯碗裏裝的是自己的糧食。在新中國70年的發展曆程中，盡管農(nong) 業(ye) 支持保護政策與(yu) 製度的起步較晚，但卻在種糧比較收益不斷下降的背景下，有效地減輕了種糧農(nong) 民的負擔，提高了農(nong) 民的種糧積極性，提升了我國糧食的競爭(zheng) 力，進而有效保障了糧食安全。

　　中國70年糧食發展成效顯著，確保糧食生產(chan) 和安全的經驗也彌足珍貴。未來的中國糧食增長正麵臨(lin) 資源環境約束繼續增大、成本不斷上升、高質量糧食需求持續旺盛等一係列壓力。緩解這些糧食增長的壓力、確保需求不斷增長情況下的中國糧食安全，既要汲取以往的經驗，也要持續地實施糧食增長技術創新和生產(chan) 主體(ti) 的創新，更要做好遵循國際農(nong) 業(ye) 貿易規則前提下的國內(nei) 糧食促進政策的創設。

　　(作者：杜誌雄，係中國社會(hui) 科學院農(nong) 村發展研究所黨(dang) 委書(shu) 記、副所長)