1、中國土地製度的特征與(yu) 問題

　　與(yu) 世界各國和地區相比，中國的土地製度獨具特色。

　　(1)實行社會(hui) 主義(yi) 公有製基礎上的所有權與(yu) 使用權相分離的土地權利製度。中國土地權利製度由以下四方麵構成：第一，實行社會(hui) 主義(yi) 土地公有製。任何組織或者個(ge) 人不得侵占、買(mai) 賣或者以其他形式非法轉讓土地。第二，土地國有製和土地集體(ti) 所有製並存。城市土地以及礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源屬於(yu) 國家所有。除法律規定屬於(yu) 國家所有以外的農(nong) 村和城市郊區土地、宅基地和自留地、自留山，以及法律規定歸集體(ti) 所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘塗，屬於(yu) 集體(ti) 所有。第三，土地所有權與(yu) 土地使用權相分離。農(nong) 村土地采取家庭承包經營製度，賦予農(nong) 民長期而有保障的土地使用權。國有土地在國家所有前提下，土地使用權人有依法占有、使用及取得收益和轉讓、出租、抵押其土地使用權的權利。第四，尊重和保護土地財產(chan) 權。國家依據憲法、物權法、土地管理法、農(nong) 村土地承包法等對土地權利進行規範與(yu) 保護。在土地所有權不變的前提下，以完善和強化土地用益物權為(wei) 重點，保護土地使用者的土地權利。

　　(2)采取以耕地保護為(wei) 目標、用途管製為(wei) 核心的土地管理模式。根據人多地少的基本國情，中國把糧食安全和耕地保護擺在首要地位。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》將國外行之有效的用途管製製度引入並寫(xie) 進法律，提出“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”。通過一係列製度安排，實行最嚴(yan) 格的耕地保護製度。通過編製土地利用總體(ti) 規劃、劃定土地用途區、確定土地使用限製條件，嚴(yan) 格限製農(nong) 用地特別是耕地轉為(wei) 建設用地。

　　(3)建立政府主導、市場機製為(wei) 主的土地資源配置方式。中國土地資源配置製度包括以下內(nei) 容：第一，國有土地實行劃撥供應和有償(chang) 使用的雙軌製。除國家機關(guan) 用地和軍(jun) 事用地、城市基礎設施用地和公益事業(ye) 用地、國家重點扶持的能源交通水利等基礎設施用地實行劃撥供地外，其他各類建設用地一律實行出讓、租賃、作價(jia) 出資或者入股等有償(chang) 使用方式。第二，經營性土地實行政府獨家壟斷下的市場配置。工業(ye) 、商業(ye) 、旅遊、娛樂(le) 、商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩(liang) 個(ge) 以上意向用地者的，采取招標、拍賣、掛牌公開競價(jia) 的方式出讓。第三，國有土地使用權人可以依法租賃、作價(jia) 出資(入股)、轉讓、抵押土地。

　　(4)確立以集中統一管理為(wei) 主的土地行政管理體(ti) 製。1986年以前，中國土地由多部門分散管理。1986年，針對“以塊為(wei) 主”土地管理體(ti) 製出現的問題，中國建立了全國城鄉(xiang) 地政統一管理體(ti) 製。1998年以土地用途管製取代分級限額審批管理，將農(nong) 用地轉用和土地征收審批權限上收到國務院和省級政府。2004年進一步理順省級以下國土資源管理體(ti) 製。2006年建立國家土地督察製度。至此，對土地相對集中管理、自上而下監督的土地統一管理模式基本形成，即國務院國土資源行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作，實行國家、省、市、縣四級管理，在領導班子管理體(ti) 製上，實行中央與(yu) 省雙層管理、省級以下垂直管理的體(ti) 製。

　　伴隨著經濟社會(hui) 的發展，這套土地製度出現以下主要弊端：

　　(1)在產(chan) 權安排上存在權利二元和權能殘缺。在社會(hui) 主義(yi) 公有製下，實行農(nong) 村土地集體(ti) 所有和城市土地國有的所有製架構，村社集體(ti) 成員隻擁有對承包土地農(nong) 用下的使用權、收益權和轉讓權，當農(nong) 村土地轉變為(wei) 城市土地時，由市縣政府實行征收與(yu) 轉讓，用地單位(地方政府、企業(ye) 等)在獲得土地使用權後，擁有規劃控製下的經營權、收益權和轉讓權。兩(liang) 種土地所有製具有完全不同的土地權利，分屬不同的法律體(ti) 係管理，尤其是政府成為(wei) 市地的所有者和產(chan) 權控製者。

　　(2)在市場形式上存在不同主體(ti) 的進入不平等。土地市場處於(yu) 城鄉(xiang) 分割狀態，農(nong) 村集體(ti) 土地以村社為(wei) 邊界、集體(ti) 成員可準入;土地流轉主要處於(yu) 無價(jia) 格的非正規交易狀態;不同類型農(nong) 村土地(承包地、宅基地、集體(ti) 建設用地、非耕地)按不同準入規則進入市場。城市土地由地方政府獨家壟斷土地供應、轉讓與(yu) 回收;土地交易處於(yu) 賣方壟斷下的買(mai) 方競爭(zheng) 狀態。不同類型用地(公共目的用地、工業(ye) 用地、經營性用地)按不同方式出讓，由此造成土地價(jia) 格扭曲和資源配置低效。

　　(3)在土地增值收益分配上存在相關(guan) 利益主體(ti) 得失不公平。土地增值收益分配原則是，農(nong) 民得到農(nong) 業(ye) 用途的倍數補償(chang) ;土地用途轉換時的增值收益歸地方政府獲得、使用與(yu) 支配;土地未來增值收益主要歸土地占有者，部分歸地方政府。原集體(ti) 所有者合法獲得的補償(chang) 過低，城市化農(nong) 民補償(chang) 不規範、不透明、沒原則，政府獲得土地一次性增值收益過高、未來增值收益流失，房地產(chan) 商和購房者支付的一次性土地出讓費用過高、獲得未來土地增值收益過高，是造成當前收入分配不公的幾個(ge) 製度性因素。

　　(4)在管理體(ti) 製上存在目標衝(chong) 突和職能錯位。土地管理體(ti) 製盡管采用用途管製和規劃管製，具體(ti) 實施辦法采取用地總規模控製和年度計劃指標和審批管理。但是，規劃體(ti) 製的缺陷以及政府行政主導性太強造成保耕地與(yu) 保發展的目標衝(chong) 突和中央與(yu) 地方博弈，用途管製讓位於(yu) 規劃管製，規劃管製加征地轉用製度導致所有製管製，審批和年度計劃管理彰顯了無效性、同發展需求脫節以及尋租與(yu) 土地腐敗。

　　專(zhuan) 欄1：西方土地用途分區管製的主要特點

　　土地用途分區管製的基本理念是把土地分成不同的用途區，在不同用途區內(nei) 規定不同的土地管製規則;在同一用途區內(nei) 實施完全相同的管製規則。土地用途分區管製製度始創於(yu) 1692年，自20世紀四五十年代開始日益成為(wei) 大多數國家和地區規劃管理土地的手段。實施土地用途分區管製的目的主要有以下幾個(ge) 方麵：(1)排除不當的土地利用，避免土地利用“外部不經濟”。通過土地用途分區管製排除因為(wei) 私人占有市場造成的土地資源錯誤分配或土地利用“外部不經濟”，並可以通過分離不適當的土地利用來保護和改善人們(men) 的生活環境，保護已有建築和自然遺產(chan) ，保護農(nong) 村景觀，從(cong) 而提高人們(men) 居住和生活的環境水準，確保健康、安全等目標的實現。(2)有效、有序控製土地利用及開發速度，確保公共設施服務水平。土地用途分區管製不僅(jin) 規範了土地利用和開發活動的區位與(yu) 類型，還可限製土地使用的規模、強度及控製人口密度，從(cong) 而使整個(ge) 土地利用以及經濟發展得到有效控製，也能使公共設施服務水準得到有效保障。(3)節省政府財政支出。土地用途分區管製可通過指定發展地區的方式控製土地開發，將住房、工廠以及相關(guan) 的服務設施如學校道路的建設等必要的建設活動引導到適當的地方去，充分發揮土地效益，並降低公共服務成本，達到節省政府財政支出的目的。用途管製的常見類型是實行計劃單元開發製，它是一種同平均密度緊密相關(guan) 的分區製，也是一種綜合開發分區製或群集分區製。開發者可以把不同建築用途類型和不同建築密度混合在一起，遵照一定的整體(ti) 密度和使用規定進行土地利用。

　　2、中國現行土地製度與(yu) 發展方式轉變

　　在上一個(ge) 經濟發展黃金機遇期，中國利用獨特的土地製度保障了經濟高增長和工業(ye) 化、城市化的快速推進。但是，由此也形成了以土地支撐的經濟發展模式存在不協調、不健康、不可持續的問題。

　　(1)土地成為(wei) 維係傳(chuan) 統發展方式的工具。中國經濟增長依賴於(yu) 土地的寬供應，2003—2012年，全國國有建設用地供應總量從(cong) 28.64萬(wan) 公頃增加到69.04萬(wan) 公頃，年均增長10.27%，GDP增速與(yu) 土地供應高度相關(guan) 。高速工業(ye) 化靠工業(ye) 用地的低成本維係。快速城市化依靠土地擴張和土地資本化推動。2000—2012年，城市建成區麵積擴增了1倍多，土地出讓收入增加了45倍多。2012年，84個(ge) 重點城市的土地抵押貸款金額達到5.95萬(wan) 億(yi) 元，成為(wei) 城市基礎設施建設的重要資金來源。

　　(2)以地謀發展蘊含潛在的經濟和社會(hui) 風險。一是地方政府債(zhai) 務償(chang) 還對土地出讓收入依賴較大。二是銀行金融風險。銀行是地方政府性債(zhai) 務最大的資金供給者。2010年年底，銀行貸款占地方政府性債(zhai) 務的79.01%，其中在負有償(chang) 還責任的債(zhai) 務中銀行貸款占到74.84%。融資平台公司政府性債(zhai) 務餘(yu) 額占地方政府性債(zhai) 務餘(yu) 額的46.38%。土地抵押是政府獲得貸款的主要手段。三是社會(hui) 風險。每年因征地拆遷引發的糾紛並不少見。

　　(3)征地拆遷等補償(chang) 性支出大幅提高，城市化成本抬升。近年來，隨著城市化進程加快，土地價(jia) 值大幅上升，農(nong) 民權利意識覺醒，加上一些地區的城鎮用地逐步從(cong) 新增用地轉向存量用地，征地拆遷成本快速提高，被征地農(nong) 民和拆遷居民補償(chang) 水平占出讓收入的比例顯著上升。目前和今後階段，政府沿用現行《中華人民共和國土地管理法》的規定，采取原用途補償(chang) 已很難實施征地，中國經濟發展正在告別低價(jia) 補償(chang) 征地的低成本時代。

　　(4)稀缺土地資源不集約、不節約利用。一是城市外延擴張和蔓延。2000—2011年，全國城市建成區總麵積從(cong) 22439平方公裏增加到43603平方公裏，年均增長率為(wei) 6.225%。2000—2010年，城市市區人口平均增速為(wei) 35.31%，建成區土地麵積增速為(wei) 99.29%，建成區土地麵積增速為(wei) 人口增速的2.81倍。二是土地利用粗放。全國工礦倉(cang) 儲(chu) 用地占建設用地供應的比重多年連續超過40%，擠占居住和生活用地，工業(ye) 項目用地容積率僅(jin) 為(wei) 0.3~0.6。三是城市用地非市場配置形成各種形象工程。四是不同類型城市的城鄉(xiang) 接合部占用大量土地，但由於(yu) 處於(yu) 法外，被低端利用。五是農(nong) 村建設用地占用過大，村莊居民點用地達17萬(wan) 平方公裏。

　　(5)占用大量優(you) 質耕地，危及國家糧食安全。上一輪沿海地區工業(ye) 化、城市化加速導致耕地大量流失，1996—2008年，建設占用耕地麵積共計270.37×104公頃，耕地麵積淨減少831.71萬(wan) 公頃。傳(chuan) 統的“南糧北運”已經變為(wei) “北糧南運”。從(cong) 20世紀90年代中期開始，中國糧食供給基本上依靠北方，全國13個(ge) 糧食主產(chan) 區已有一半調不出糧食，7個(ge) 主銷區有5個(ge) 在南方。隨著中西部工業(ye) 化加速，優(you) 質耕地被占用的趨勢還在蔓延，如果不改變工業(ye) 化、城市化用地模式，我國的糧食供求格局還會(hui) 發生進一步逆轉，對國家糧食安全的威脅不可小視。

　　由此可見，中國傳(chuan) 統發展模式高度依賴土地的推動。高投入、高消耗的要素投入方式主要表現為(wei) 土地的寬供應和高耗費;地方政府的競爭(zheng) 主要依托於(yu) 以土地招商引資;高速的工業(ye) 化依賴於(yu) 扭曲價(jia) 格的低成本土地供應;快速的城市化依托於(yu) 政府獨家壟斷下的土地資本化。要轉變傳(chuan) 統經濟發展方式，必須轉變土地利用方式。

　　3、改革的總體(ti) 思路與(yu) 主要內(nei) 容

　　(一)改革方向

　　土地製度改革決(jue) 定土地利用方式和經濟發展方式轉變的成敗，也是能否利用好下一輪發展機遇期、促進國力再上一個(ge) 台階的關(guan) 鍵。土地製度改革的根本目標是為(wei) 經濟發展轉型和可持續的城市化提供製度保障。基本方向是：按照憲法多種所有製共同發展和平等保護物權的精神，建立城市國有土地與(yu) 農(nong) 村集體(ti) 土地兩(liang) 種所有製權利平等的土地產(chan) 權製度;建立城鄉(xiang) 土地平等進入、公平交易的土地市場;建立公平、共享的土地增值收益分配製度;建立與(yu) 現代社會(hui) 發展相適應的土地財產(chan) 稅製度;建立公開、透明、規範的國有土地資產(chan) 經營製度和土地融資製度;建立以權屬管理和規劃與(yu) 用途管製為(wei) 核心的現代土地管理體(ti) 製。

　　(二)總體(ti) 思路

　　以土地製度改革為(wei) 突破口，推進消除城鄉(xiang) 土地二元體(ti) 製改革，促進生產(chan) 要素在城鄉(xiang) 的優(you) 化配置與(yu) 流動，實現城鄉(xiang) 發展一體(ti) 化和可持續的城市化;構建兩(liang) 種所有製土地權利平等的產(chan) 權製度，實現不同主體(ti) 平等參與(yu) 和分享經濟發展機會(hui) ;實施確權和不動產(chan) 登記，為(wei) 保障土地權益和農(nong) 業(ye) 現代化、人口城市化提供基礎製度保障;推進征地製度改革和用地模式改革，促進土地收益更公平分配，實現全社會(hui) 對土地增值收益的共享;以集體(ti) 建設用地進入市場和加大城市化地區土地市場化配置，實現不同主體(ti) 平等進入市場和稀缺土地資源的集約利用;完善土地經營、融資和稅收製度，為(wei) 可持續的城市化提供資金保障。

　　(三)改革的主要內(nei) 容

　　現行土地製度的主要弊端是權利二元化、市場進入不平等、價(jia) 格扭曲和增值收益分配不公。土地製度改革的根本目標是，以權利平等、放開準入、公平分享為(wei) 重點，深化土地製度改革。建立兩(liang) 種所有製土地權利平等、市場統一、增值收益公平共享的土地製度，促進土地利用方式和經濟發展方式轉變。

　　(1)完善農(nong) 村土地產(chan) 權製度。落實土地承包關(guan) 係長久不變製度，明確集體(ti) 土地承包時點，法律上明確農(nong) 戶長久承包土地製度。完善政策和相關(guan) 法律，建立土地承包權與(yu) 土地經營權可分離的製度，依法平等保護土地承包權和經營權。完善土地流轉製度和辦法，遵循自願、依法、有償(chang) 原則，地租歸原土地承包權農(nong) 戶，土地流轉必須與(yu) 原承包者簽訂合同。完善土地權能，設置土地承包權處置權和經營權可抵押權。

　　專(zhuan) 欄2：瓦窯村的“長久不變”

　　黨(dang) 的十七屆三中全會(hui) 以後，四川省成都市雙流區瓦窯村率先實行農(nong) 村土地承包經營權“長久不變”，開創“全國先河”。瓦窯村的具體(ti) 做法是，以村社議事會(hui) 組織實施，形成相關(guan) 製度規定：

　　(1)固化集體(ti) 經濟組織成員。一是集體(ti) 經濟組織成員以社為(wei) 單位、以2008年確權時確認的戶為(wei) 準，以戶為(wei) 單位享有本社農(nong) 村土地承包經營權。二是以社為(wei) 單位，2008年確權以後至2009年確定長久不變固化時間之間新增的人口，確認為(wei) 集體(ti) 經濟組織特殊成員，隻享有集體(ti) 資產(chan) 收益的分配。三是以社為(wei) 單位，分別確定固化時間。固化之後的新增人口不再確認為(wei) 集體(ti) 經濟組織成員。

　　(2)落實農(nong) 村土地承包經營權長久不變。一是以各社確定的土地承包經營權長久不變的起始時間為(wei) 準，不再進行土地承包經營權調整。農(nong) 戶享有土地承包經營權抵押、流轉等方麵的權利。二是針對因自然災害(水毀或滑坡等)造成承包地損毀的，社集體(ti) 不再調整劃撥土地給受災承包戶。三是農(nong) 戶在確權前占用承包地建房的，原宅基地複耕後，與(yu) 建房麵積相當的麵積作為(wei) 承包地發包給建房戶，多出的麵積進入集體(ti) 建設用地，不足的部分扣減建房戶的承包地麵積。

　　(3)明確土地收益分配方式。一是田坎、河灘、荒坡等未分配到戶的土地收益歸集體(ti) 所有，以社為(wei) 單位股權量化到人。股份可繼承、轉讓和贈予等。二是集體(ti) 公益事業(ye) 需占用社員承包土地時，采取“誰受益、誰出錢”的辦法，由受益戶按同期國家征用補(賠)償(chang) 標準出資進行補(賠)償(chang) 。三是對“五保戶”去世後的土地承包經營權和收益權的處理，在得到村委會(hui) 和本社議事會(hui) 同意並報鎮政府和縣級相關(guan) 部門備案後，采取“誰供養(yang) ，誰受益”的辦法。四是以社為(wei) 單位，計算人均承包地麵積、戶實測麵積與(yu) 第二輪承包台賬麵積的差異，其多出平均部分的由原承包戶耕種，不足平均承包地麵積的戶，以協議的方式補足其差額麵積。耕種截止日期以國家征占用或項目流轉該土地時間為(wei) 準，耕種收益歸現耕種農(nong) 戶;國家征占用或該土地流轉時產(chan) 生的收益歸確權時確定的承包經營權人，耕保基金及國家對農(nong) 民按土地麵積計算發放的各種補貼由確權時確定的承包經營權人享有。

　　(2)提供保障土地產(chan) 權的製度基礎設施。中國的土地產(chan) 權基礎保障存在重大缺陷，土地集體(ti) 所有主體(ti) 不明，權力界定不清，保障強度不夠。土地、房屋及自然資源的登記和權屬管理仍然按部門分置。登記機關(guan) 不統一，權證不符，既不利於(yu) 土地權利的保護，也不利於(yu) 土地的管理。中央政府必須下決(jue) 心完成對農(nong) 村所有土地資源的確權、登記和頒證，將所有土地資源確權到每個(ge) 農(nong) 民手中，為(wei) 下一階段的農(nong) 業(ye) 轉型和人口城市化提供基礎製度服務。按照《中華人民共和國物權法》的要求，盡快出台不動產(chan) 統一登記法律法規，推進實施以土地為(wei) 基礎的不動產(chan) 統一登記製度，統一法律依據、登記機關(guan) 和權屬證書(shu) 等。

　　專(zhuan) 欄3：世界各國的土地登記製度

　　世界各國和地區的土地登記製度可分為(wei) 契據登記製、權利登記製和托倫(lun) 斯登記製三種模式。

　　(1)契據登記製。土地權利變動當事人雙方隻要意思表示一致，訂立了契約，就發生土地權利變動的法律後果，以契約為(wei) 生效要件。土地登記隻是對抗第三人的要件，即未經登記的土地權利不得對抗第三人。土地登記機關(guan) 對土地登記申請不進行實質性審查，而隻進行形式審查，完全按照土地登記申請人提交的文件資料予以審查，不過問土地權利是否真實等事項。土地權利變動事項是否登記，依當事人雙方意願，政府無強製要求。土地登記機關(guan) 隻在土地登記簿上登記，不向土地權利人頒發權利憑證。

　　(2)權利登記製。土地登記是土地權利變動的生效要件，土地權利的取得或變動不經登記不發生效力。土地登記機關(guan) 不僅(jin) 審查土地登記申請人提交的文件資料等登記所必備的形式要件，而且對土地權利變更的原因和事實以及是否符合有關(guan) 法律規定等進行實質性審查。土地權利一經登記即具有法律效力。一切土地權利的發生和變更均必須登記。登記機關(guan) 隻在登記簿上登記，不向土地權利人頒發土地權利憑證。

　　(3)托倫(lun) 斯登記製。不強製要求一切土地都必須登記，但任何一塊土地隻要經第一次登記，其後的每一次土地權利的轉移或變動，都必須經過登記，非經登記不發生效力。土地權利一經登記，便有不可推翻的效力。土地登記後產(chan) 生的不可推翻的效力是由國家保證的，國家專(zhuan) 門從(cong) 收取的土地登記費中提取一定比例資金作為(wei) 保證金，以賠償(chang) 由於(yu) 錯登而使土地權利人遭受的損失。土地登記簿填寫(xie) 兩(liang) 份，登記機關(guan) 保留正本，權利人取得副本，正副本內(nei) 容完全一致，副本作為(wei) 土地權利人持有的土地權利憑證。

　　(3)構建平等進入、公平交易的土地市場。一是建立兩(liang) 種所有製土地權利平等的製度，改變同一塊土地因所有製不同而權利設置不同的格局，賦予集體(ti) 所有土地與(yu) 國有土地同等的占有權、使用權、收益權和處分權，對兩(liang) 種所有製土地所享有的權利予以平等保護，實現憲法和相關(guan) 法律保障下的同地、同權。以用途管製為(wei) 唯一的準入製度。在用途管製下，農(nong) 民集體(ti) 土地與(yu) 其他主體(ti) 土地依法享有平等進入非農(nong) 使用的權利和平等分享土地非農(nong) 增值收益的權利。明確規劃的主要作用是落實空間和功能布局，改變地方政府通過規劃修編將農(nong) 民集體(ti) 所有土地變為(wei) 國有、政府經營的格局。打破因城市和農(nong) 村的邊界區割，對圈內(nei) 圈外土地按不同所有製準入的政策，除圈外可以用於(yu) 非公益性的非農(nong) 建設外，圈內(nei) 農(nong) 民集體(ti) 所有土地在符合用途管製的前提下，也可不改變所有製性質進行非農(nong) 建設。二是明確限定城市土地國有為(wei) 建成區存量土地屬於(yu) 國有，新增建設用地用於(yu) 非農(nong) 經濟建設的，除為(wei) 了公共利益目的征用外，可以保留集體(ti) 所有。對於(yu) 建成區內(nei) 的現狀集體(ti) 所有土地，可以采取“保權分利”或“轉權保利”方式，保障農(nong) 民的土地財產(chan) 權益。三是重構平等交易的土地市場，建立公開、公正、公平的統一交易平台和交易規則，實現主體(ti) 平等、市場交易決(jue) 定供求和價(jia) 格形成的土地市場。打破地方政府獨家壟斷供地的格局，實現同一交易平台、不同主體(ti) 平等供地的局麵。隻要符合相關(guan) 法律，遵守交易規則，無論政府、農(nong) 民集體(ti) 、國有土地用地單位等，都可以在統一的土地交易市場從(cong) 事土地交易。進一步加大國有土地市場配置改革，逐步縮小劃撥用地範圍，不斷擴大有償(chang) 使用覆蓋麵，最終取消土地供應“雙軌製”。對具有競爭(zheng) 性、取得經營收入、改革條件成熟的基礎設施、市政設施以及各類社會(hui) 事業(ye) 用地中的經營性用地，先行實行有償(chang) 使用。建立統一土地市場下的地價(jia) 體(ti) 係。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。在集體(ti) 建設用地入市交易的架構下，對已經形成的“小產(chan) 權房”按照不同情況補繳一定數量的出讓收入，妥善解決(jue) 這一曆史遺留問題。

　　(4)加快推進征地製度改革。改正土地補償(chang) 由按原用途倍數補償(chang) 為(wei) 公平補償(chang) ;完善征地安置製度，對城區內(nei) 被征地農(nong) 民房屋按市場價(jia) 補償(chang) ，城區外農(nong) 民房屋按本區段市場價(jia) 格補償(chang) ;將被征地農(nong) 民納入城鎮社保體(ti) 係;探索留地安置、土地入股等多種模式，確保農(nong) 民長遠生計;完善征地補償(chang) 爭(zheng) 議協調裁決(jue) 製度，暢通救濟渠道，維護農(nong) 民土地合法權益。

　　(5)建立公平共享的土地增值收益分配製度。土地增值收益分配問題，關(guan) 乎社會(hui) 公平、城市可持續發展和發展方式轉變，必須放在土地製度改革重中之重的地位。一是必須根據土地增值收益的產(chan) 生原理，借鑒國際經驗，製定土地增值收益的合理分配原則，根本改革土地增值收益歸政府的狀況，建立土地增值收益歸社會(hui) 的機製，保障原土地所有者獲得公平補償(chang) 和土地級差地租，保障城市基礎設施建設所需的土地和資金，保障土地增值收益回饋社會(hui) ，讓公民分享。二是區分“漲價(jia) 歸公”與(yu) “漲價(jia) 歸政府”，防止“歸公”的土地增值變成地方政府乃至部分地方政府官員的體(ti) 製外收入，保證“漲價(jia) 歸公”的土地增值回饋社會(hui) 。三是借鑒一些地方的經驗，實行“區段征收”，以用地模式改革促進土地增值收益合理分配。四是建立土地基金製度，將一定比例的土地收益歸集起來，用於(yu) 調劑豐(feng) 歉餘(yu) 缺，平抑市場波動對地方財政的影響，實現土地收益的“年際”合理分配。

　　專(zhuan) 欄4：西方土地價(jia) 值複原理論

　　近現代以來，西方學者對土地價(jia) 值增值進行了大量研究。一個(ge) 基本的共識是，土地價(jia) 值增值與(yu) 區位高度相關(guan) 。也就是說，一塊處於(yu) 城市化區位的土地的價(jia) 值與(yu) 一塊傳(chuan) 統農(nong) 區的土地的價(jia) 值不具有可比性。因此，當一塊傳(chuan) 統農(nong) 區的土地被征收時，隻能是按該塊土地農(nong) 用時的市場價(jia) 格進行賠償(chang) 。同樣，當一塊處於(yu) 城市化區位的土地被征收時，也得按其市地的市場價(jia) 格進行賠償(chang) 。土地增值收益的來源與(yu) 分配是西方學者研究的重點。土地增值收益的來源可歸結為(wei) ：(1)土地所有權收益;(2)城鎮拓展引起的土地區位的變化;(3)人口增加引起的土地價(jia) 值的增加;(4)土地使用條件的變化，如容積率的提高等;(5)公共基礎設施的建設。從(cong) 理論上講，土地增值收益應該按照其來源予以分配，即土地所有者從(cong) 土地增值收益中獲取土地所有權收益;政府和社會(hui) 獲得由城市擴展和公共設施投資等引起的土地增值收益。但事實上，分離由不同原因引起的土地增值收益，以及如何在相關(guan) 利益方之間公平分配土地增值收益，成為(wei) 西方土地增值收益分配理論的難題。

　　在西方社會(hui) ，由於(yu) 土地實行私有製，土地所有者獲得的土地增值收益部分是有法律保障的，困難在於(yu) 土地增值收益歸社會(hui) 的部分如何實現。為(wei) 了避免來源於(yu) 社會(hui) 貢獻的土地增值收益被地主無償(chang) 占有，將歸社會(hui) 的土地增值收益歸於(yu) 社會(hui) ，西方學者以亨利·喬(qiao) 治的理論為(wei) 基礎，提出了土地價(jia) 值捕獲理論。該理論認為(wei) ，雖然某些私人土地業(ye) 主的直接行為(wei) 也可以提高土地的價(jia) 值，但是一般而言，土地價(jia) 值的增值大部分來源於(yu) 公共部門(相對於(yu) 私營部門而言)的行為(wei) ，比如授予對特定用途及容積率的土地的開發許可，或是來源於(yu) 基礎設施投資，或是來源於(yu) 城市人口增加等。在上述每個(ge) 情況下，不動產(chan) 所有人顯然沒有對土地增值作出貢獻，因而將土地增值全部或部分回收歸於(yu) 公共部門是一種社會(hui) 需要，也能為(wei) 城市更新、基礎設施建設和環境改善提供資金來源。這些學者還發展出一整套利用土地增值收益捕獲進行城市建設和公共產(chan) 品提供的政策工具，即在法定規劃下，將私人土地所有者的土地拿出一部分用於(yu) 相關(guan) 公共產(chan) 品的提供，一部分在土地市場上變現用於(yu) 基礎設施建設，使人們(men) 從(cong) 城市更新和土地價(jia) 值提升中受益。諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨將之歸納為(wei) “亨利·喬(qiao) 治定理”。隨著規劃主義(yi) 的興(xing) 起，城市規劃對土地價(jia) 值和土地增值收益的影響增強。城市規劃不僅(jin) 意味著通過約束個(ge) 人財產(chan) 權的自由行使來建立土地開發的公共秩序，也意味著通過對土地開發收益的調整和重新分配，實現公共利益的基本追求。霍華德為(wei) 了實現其“田園城市”理念，提出由政府對土地使用權轉讓進行限製、將開發收益中的一部分作為(wei) 社會(hui) 發展基金予以保留。英國著名的“厄思沃特報告”提出，城市規劃在使某些土地獲得增值利益的同時，其他土地會(hui) 因規劃控製而遭受利益損失，必須在這兩(liang) 者之間建立補償(chang) 機製和利益平衡機製，解決(jue) 方案是由政府向現有的土地業(ye) 主支付補償(chang) 金額後統一征用土地的開發權，補償(chang) 金額由政府製定，以達到控製土地投機、減少政府與(yu) 公眾(zhong) 之間利益衝(chong) 突的目的。進入20世紀以後，城市化快速發展和對公共服務的需求增長，城市規劃對於(yu) 開發利益的形成和分配的影響更為(wei) 顯著，開發利益分配中的社會(hui) 公平問題更為(wei) 突出。西方學者提出開發利益公共還原理論。所謂開發利益是指由於(yu) 公共投資建設而引發的土地增值收益。如何對這部分增值收益進行合理的分配，對利益受損者進行合理的補償(chang) ，是開發利益公共還原理論的核心內(nei) 容，其政策工具是公共項目的“受益者負擔”，即將公共投資項目的成本合理分擔和收益公平分配相聯係，根據產(chan) 權人的受益程度確定其應承擔的成本，以實現開發利益的社會(hui) 還原。

　　(6)建立與(yu) 現代社會(hui) 發展相適應的土地財產(chan) 稅製度。以土地為(wei) 核心的財產(chan) 稅是發達市場經濟國家普遍開征的稅種，它是地方政府重要且穩定的財政收入來源。在我國對土地開征財產(chan) 稅，既符合國際經驗，也具備征收條件，同時也為(wei) 改革土地財政提供現實基礎。現行土地稅製存在明顯不足：一是在取得和保有環節，城鎮土地使用稅、耕地占用稅采取從(cong) 量課征，房產(chan) 稅的從(cong) 價(jia) 部分采取曆史成本，保有環節的稅收彈性不足，再加上課稅範圍狹窄，減免優(you) 惠範圍過寬，使其在不動產(chan) 課稅中的主體(ti) 地位日益下降;二是在土地流轉環節設置了契稅、營業(ye) 稅、印花稅以及城建稅和教育費附加等多項稅費，整體(ti) 稅率過高，抑製了不動產(chan) 的正常交易和流轉;三是對土地流轉收益課征的土地增值稅和所得稅，近年來雖然呈上升趨勢，但占不動產(chan) 稅的比重一直很低，未能有效發揮打擊土地投機，改進不動產(chan) 市場效率的作用。我們(men) 建議，借鑒市場經濟國家經驗，建立適應資源國情的新型土地不動產(chan) 稅製。對土地保有、流轉及其收益環節的稅收製度進行整體(ti) 構建、係統改革。一是在保有環節，將主要實行從(cong) 量課征改為(wei) 全部實施從(cong) 價(jia) 計征，提高課稅彈性，發揮土地不動產(chan) 稅籌集地方政府財政收入的功能;二是在流轉環節，調低整體(ti) 稅率，降低流轉課稅，發揮配置資源和提高效率的功能;三是對流轉取得的收益加強稅收征管，充分發揮促進社會(hui) 財富分配公平的功能。

　　(7)建立國有土地資產(chan) 經營製度和土地融資製度。改政府賣地為(wei) 國有土地資產(chan) 經營，政府以國有土地所有者獲得土地權益，成立國有土地資產(chan) 公司從(cong) 事國有土地經營。改造政府土地儲(chu) 備機構，建立國有土地資產(chan) 交易市場。完善國有土地資產(chan) 經營收益使用管理製度，明確國有土地資產(chan) 經營收益不得用於(yu) 當期使用，其用途和績效由人民代表大會(hui) 監督、審議。完善國有土地融資製度，用於(yu) 抵押融資土地必須權證和主體(ti) 明確，有第三方資產(chan) 評估，對違規行為(wei) 嚴(yan) 格依法追究。

　　(8)建立以權屬管理和用途管製為(wei) 核心的現代土地管理體(ti) 製。製定國土空間規劃體(ti) 係。強化土地利用總體(ti) 規劃實施剛性，依法落實用途管製。加強土地權屬管理，建立統一地籍管理體(ti) 係。逐步取消土地指標審批和年度計劃管理，建立中央和地方權責對等的土地管理責任製度。

　　3、土地製度改革的突破口與(yu) 優(you) 先順序

　　(一)改革的突破口

　　在下一輪發展中，不能繼續走外延擴張和土地粗放利用的老路，必須實現從(cong) 過去以土地總量供應保增長，向以結構調整促發展的轉型。通過土地製度創新，優(you) 化土地利用結構，盤活存量用地，提高土地利用效率，保障下一個(ge) 戰略機遇期發展的合理、高效用地。通過擴大試點，為(wei) 土地製度全麵深化改革提供經驗。

　　具體(ti) 措施包括：一是製定工業(ye) 用地轉商業(ye) 和經營性用地權屬處理和增值收益分配辦法。減少工業(ye) 用地比重，增加城市宜居用地比重，優(you) 化城市用地結構，促進產(chan) 業(ye) 轉型和城市可持續發展。二是製定公益性用地轉產(chan) 業(ye) 用地土地收益分配和權屬管理辦法。減少公共用地比重，尤其是政府用地比重，增加產(chan) 業(ye) 發展和宜居空間用地比重。三是製定城鄉(xiang) 接合部地區集體(ti) 用地參與(yu) 城市建設的製度規則與(yu) 辦法。將城鄉(xiang) 接合部地區集體(ti) 土地納入城市規劃，釋放城市發展空間。四是製定農(nong) 村轉移人口市民化與(yu) 農(nong) 村宅基地處置辦法。優(you) 化城鄉(xiang) 建設用地結構，將已在城市落地的農(nong) 村轉移人口在農(nong) 村的集體(ti) 建設用地置換出來，逐步改變城鄉(xiang) 兩(liang) 頭占地格局。

　　專(zhuan) 欄5：廣東(dong) 省的“三舊”改造與(yu) 土地製度試驗

　　經過快速的工業(ye) 化、城市化進程，廣東(dong) 省蓄積了大量存量及低效利用建設用地。據初步調查，全省共有“三舊”改造用地410萬(wan) 畝(mu) 。近年來，廣東(dong) 省實施“三舊”改造，圍繞存量建設用地在占用、開發、處置、收益等方麵與(yu) 新增建設用地的差異性，進行了一係列土地製度創新試驗。為(wei) 了推進舊城鎮、舊村莊、舊廠房改造，廣東(dong) 省政府製定出台了《關(guan) 於(yu) 推進“三舊”改造促進節約集約用地的若幹意見》(粵府〔2009〕78號，以下簡稱“省政府78號文件”)，主要從(cong) 五個(ge) 方麵進行了政策創新與(yu) 突破：一是針對無合法手續的存量建設用地完善手續成本較高，現土地使用者缺乏改造積極性的問題，允許按照用地發生時的土地管理法律政策落實處理(處罰)後按土地現狀辦理征收手續。二是針對“三舊”改造投入大、開發周期較長、現行改造方式單一、難以調動原土地使用權人積極性等問題，允許對完善手續後的“三舊”用地采取協議出讓方式補辦出讓手續(政府收購儲(chu) 備後再次供地除外)。三是為(wei) 了保障原土地使用者的開發收益，調動他們(men) 支持和參與(yu) 改造的積極性，在舊廠房改造和舊村莊改造中，政府依法收回企業(ye) 用地或征收農(nong) 村集體(ti) 建設用地出讓的，對原土地使用企業(ye) 或村集體(ti) 給予不高於(yu) 土地出讓純收益60%的資金補貼，依照有關(guan) 規定專(zhuan) 項用於(yu) 支持企業(ye) 或村集體(ti) 發展。四是針對改造地塊範圍周邊可能存在邊角地、插花地、夾心地，影響地塊的整體(ti) 改造開發等問題，允許將邊角地、插花地、夾心地一並納入“三舊”改造範圍，不再按照現行法律政策辦理有關(guan) 報批手續。五是針對在城中村改造過程中，農(nong) 村集體(ti) 願意將農(nong) 村集體(ti) 土地變為(wei) 國有土地，但現行征收的做法程序複雜、審批時間長的問題，允許村集體(ti) 經濟組織自願將其所有的集體(ti) 建設用地申請報省人民政府批準轉為(wei) 國有建設用地。上述政策有力地保障了原土地使用者的權益，充分調動了他們(men) 改造的積極性，推動了“三舊”改造的順利開展。在此基礎上，廣東(dong) 省還出台了一係列政策文件，圍繞土地使用權收購的具體(ti) 程序和價(jia) 格、補繳地價(jia) 的標準、土地出讓收益的分配使用管理、改造項目審批程序等方麵製定了本地的配套政策，形成了“三舊”改造的政策體(ti) 係。“三舊”改造取得了顯著成效。2008—2012年，全省完成改造項目有2851個(ge) ，完成改造麵積15萬(wan) 畝(mu) ;正在改造項目有2920個(ge) ，涉及改造麵積超過20萬(wan) 畝(mu) 。通過開展“三舊”改造，有效開發存量建設用地，推進土地循環利用，優(you) 化了用地布局，提升了土地利用效率。廣東(dong) 省已完成的15萬(wan) 畝(mu) 改造項目，平均容積率由0.66提高到1.5，建築麵積由改造前的6601.20萬(wan) 平方米增加到15365.27萬(wan) 平方米，增加了1.3倍;騰挪增加可利用土地麵積占已完成改造麵積的44.65%，節約用地約6.73萬(wan) 畝(mu) 。按此比例估算，全省414萬(wan) 畝(mu) “三舊”用地改造後可節約土地超過100萬(wan) 畝(mu) ，能有效保障經濟社會(hui) 發展的用地需求。“三舊”改造也帶動了社會(hui) 資本投資，擴大了城鄉(xiang) 就業(ye) ，刺激了消費需求。2008—2012年，全省已累計投入改造資金4242.9億(yi) 元，約占同期全省固定資產(chan) 投資的5.39%，其中社會(hui) 投資占總投資的74%，越來越多的社會(hui) 資本、民間資本踴躍參與(yu) 到改造工作中來，逐漸成為(wei) “三舊”改造的主力軍(jun) 。“三舊”改造也成為(wei) 擴大就業(ye) 的一種手段，三年來累計增加就業(ye) 崗位199萬(wan) 個(ge) 。開展“三舊”改造，在優(you) 化用地布局的同時促進了產(chan) 業(ye) 結構調整，既淘汰了落後產(chan) 能，實現了騰籠換鳥，又推動了戰略性新興(xing) 產(chan) 業(ye) 發展與(yu) 現有支柱產(chan) 業(ye) 做大做強。據統計，在已改造項目中，屬於(yu) 產(chan) 業(ye) 結構調整項目的共1898個(ge) ，占改造項目總數的66.6%，其中，屬於(yu) 淘汰、轉移“兩(liang) 高一資”項目的有416個(ge) ，引進現代服務業(ye) 和高新技術產(chan) 業(ye) 項目的有386個(ge) ，投資超億(yi) 元的項目有298個(ge) 。這批項目改造後當年實現產(chan) 值(營業(ye) 收入)比改造前增長了1.22倍。舊村莊改造也推動了農(nong) 村基礎設施建設，改變了舊村莊髒亂(luan) 差、基礎設施落後、建築安全隱患多等問題。據統計，在已完成的改造項目中，建設城市基礎設施和公益事業(ye) 的項目有866個(ge) ，涉及用地4.2萬(wan) 畝(mu) ，新增公共綠地6600多畝(mu) 。在舊村莊改造中，利用騰挪出來的土地發展集體(ti) 經濟，增加了集體(ti) 經濟收入。據統計，舊村莊實施改造後，村集體(ti) 收入增長了1.5倍。

　　(二)改革的優(you) 先順序

　　鑒於(yu) 土地製度改革牽一發而動全身，建議先選取若幹典型地區進行試驗，再予以總結，上升到國家政策。與(yu) 此同時，就改革議程和優(you) 先順序進行全麵部署。第一階段(2013—2014年)，在總結現有土地製度改革試點經驗的基礎上，擴大土地製度綜合試點範圍;完成承包地、宅基地、林地等確權登記頒證;推進土地利用結構優(you) 化和存量建設用地進入市場改革;實施以公平補償(chang) 為(wei) 核心的征地製度改革;規範地方融資平台、擴大地方自主發債(zhai) 範圍。第二階段(2015—2017年)，重點形成城鄉(xiang) 統一的土地市場;探索國有土地資本化經營模式;建立土地財產(chan) 稅製度，形成新的土地增值收益分配機製;形成多渠道的地方政府融資體(ti) 係。第三階段(2018—2020年)，基本確立兩(liang) 種土地所有製權利平等、市場統一的現代土地製度和以規劃和用途管製為(wei) 手段的現代土地管理體(ti) 製。

　　(本文節選自劉守英著《土地製度與(yu) 中國發展》(中國人民大學出版社 2018年10月版)第十八章《中國土地製度改革的思路與(yu) 推進路徑》。)