政府改革是指政府有意識地采取新的舉(ju) 措，改變政府係統的結構功能、運行程序以及管理方式的行為(wei) 或過程，目的在於(yu) 實現與(yu) 社會(hui) 環境之間的動態平衡，提高行政效能，促進經濟發展和社會(hui) 進步。中華人民共和國成立以來，中國政府啟動了多輪政府改革，取得了積極的成效，促進了國家治理能力的提升。回顧政府改革的曆程，總結其成效，探究其運行邏輯和作用機理，既有助於(yu) 加深認識，又有助於(yu) 深化改革。

　　一、政府改革的曆程

　　依據改革的側(ce) 重點和規範提法，中華人民共和國成立以來的政府改革大致可以分為(wei) 精簡調整、機構改革和行政管理體(ti) 製改革三個(ge) 階段。

　　(一)精簡調整階段(1949年-1978年)

　　以政府間權力收放為(wei) 導向，這一階段中國政府先後進行了五次較大規模的精簡調整，旨在建構適應傳(chuan) 統計劃經濟體(ti) 製要求的行政管理體(ti) 製。

　　1949年，中央政府設立政務院作為(wei) 國家政務的最高執行機關(guan) 。為(wei) 了管理國家行政事務，政務院設置35個(ge) 工作部門。由於(yu) 政權建立之初經驗不足，在政府機構設立過程中出現了機構龐大、層次過多、分工不清的問題，於(yu) 是1951年中央政府啟動了第一次較大規模的精簡調整。這次精簡調整的重點是精簡上層政府機構和編製，合理充實基層。一方麵，“減少中央和大區兩(liang) 級黨(dang) 政群機關(guan) 編製員額1/5，減少省一級黨(dang) 政群機關(guan) 編製員額1/10”，[1]合並了業(ye) 務相近的機構，撤銷了一批重複設置的機構，減少了部門內(nei) 設層級;另一方麵，將精簡後的編製員額充實到縣、基層以及新建單位。

　　1954年，第一屆全國人民代表大會(hui) 召開，通過了《中華人民共和國憲法》，成立了國務院，至此現行的中國行政管理體(ti) 製基本確立。隨著經濟形勢的好轉和第一個(ge) “五年計劃”的實施，國家開始有計劃地推進大規模的經濟建設，政府機構變得臃腫龐大。1954年底，國務院開啟了第二次較大規模的精簡調整，重點是理順關(guan) 係，精簡機構。主要措施有三：明確各部門工作職責，劃清業(ye) 務範圍，理順工作關(guan) 係;減少機構內(nei) 設層級，明確中央機關(guan) 原則上實行三級製，省級機關(guan) 原則上實行兩(liang) 級製;精簡機構，撤銷可有可無的機構，撤銷或壓縮派駐地方的機構，整頓國家機關(guan) 的附屬機構，將其由行政編製改為(wei) 事業(ye) 或企業(ye) 編製。改革後，國務院共設64個(ge) 部門。[2]

　　1956年，隨著社會(hui) 主義(yi) 改造的基本完成，政府對各項公共事務的管理走向了集中，政府機構設置越來越多。針對這一狀況，根據毛澤東(dong) 同誌提出的黨(dang) 政機構“砍掉它三分之二”[3]的建議，國務院進行了第三次較大規模的精簡調整。這次精簡調整以中央政府放權為(wei) 主要內(nei) 容，國務院先後出台了改進工業(ye) 管理體(ti) 製、商業(ye) 管理體(ti) 製、財政管理體(ti) 製以及計劃管理體(ti) 製的決(jue) 議和規定，向地方和企業(ye) 下放了部分工業(ye) 、商業(ye) 、財務、計劃等方麵的管理權限，以調動地方和企業(ye) 的積極性。與(yu) 此相配套，國務院對所屬機構進行了精簡調整，至1959年底，國務院工作部門由1956年底的81個(ge) 減為(wei) 60個(ge) 。[4]

　　1959年，由於(yu) 經濟工作失誤和遭受重大自然災害，國民經濟發生了嚴(yan) 重困難。1960年，中央提出了“調整、鞏固、充實、提高”[5]八字方針，對國民經濟進行整頓。在這一背景下，第四次精簡調整以中央政府收權為(wei) 主要特征，同時伴隨著人員的下放。從(cong) 1960年9月開始，在不到兩(liang) 年的時間內(nei) ，國務院各部門撤銷、合並了89個(ge) 司局級機構，合並了111個(ge) 事業(ye) 單位，精簡了行政部門和事業(ye) 單位8萬(wan) 餘(yu) 人。在精簡的同時，中央還對地方各級人員編製進行了核定，分級設定了編製標準，全國地方各級國家機關(guan) 人員編製總數核定為(wei) 180萬(wan) 。1961年9月，中共中央發布了《關(guan) 於(yu) 調整管理體(ti) 製的若幹暫行規定》，決(jue) 定將經濟管理權集中到中央、中央局和省三級，要求把此前放得不適當的人權、財權、商權、工權等一律收回。同時，華北、東(dong) 北、華東(dong) 、中南、西南、西北六個(ge) 中央局成立，代表中央加強對所轄區域經濟工作的領導。至1965年底，國務院共設79個(ge) 工作部門。[6]

　　1966年，全國各級黨(dang) 政機關(guan) 遭到“文革”的嚴(yan) 重衝(chong) 擊和破壞，各項工作基本陷於(yu) 癱瘓。1967年，全國各地成立了革命委員會(hui) ，實行黨(dang) 政合一體(ti) 製，替代黨(dang) 政機關(guan) 行使權力。1970年，在極“左”思潮的巨大壓力下，國務院對所屬機構和人員進行了大裁並，“工作部門由79個(ge) 裁並為(wei) 32個(ge) ”，減幅達57%;人員編製由“5萬(wan) 人裁減到1萬(wan) 人左右”，減幅達80%。這是一次非正常的精簡調整，完全打破了相關(guan) 法律規定的政府機構設置的基本格局。1971年，周恩來同誌主持工作，不僅(jin) 把部分之前劃出去的工作部門重新收歸國務院領導，還恢複增設了一些機構。“到1973年底，國務院有42個(ge) 工作部門”。1975年，鄧小平同誌主持中央和國務院日常工作，再次對國務院工作部門進行了調整，以加強中央對國民經濟的集中統一領導。“到1975年底，國務院設立52個(ge) 工作部門。”[7]

　　(二)機構改革階段(1978年-2002年)

　　這一階段共推進了四次改革，均以精簡機構和人員編製為(wei) 首要任務，目的在於(yu) 建立“符合現代化管理要求”的結構合理、運轉協調、精幹高效的政府管理體(ti) 製。[8]

　　黨(dang) 的十一屆三中全會(hui) 作出了把黨(dang) 和國家工作重心轉移到經濟建設上來、全麵開創社會(hui) 主義(yi) 現代化建設新局麵的重大戰略決(jue) 策。加快經濟建設，首先遇到的障礙就是因高度集中的行政管理體(ti) 製而導致的機構臃腫、部門林立、人浮於(yu) 事、效率低下等問題。於(yu) 是，中央決(jue) 定從(cong) 1982年起開展自上而下的各級政府機構改革。這次機構改革的主要舉(ju) 措，一是明確規定各級各部門領導班子職數和結構，減少副職。二是廢除領導幹部職務終身製，建立幹部離退休製度。三是精簡政府機構，國務院工作部門由100個(ge) 減為(wei) 61個(ge) ，地方各級政府機構精簡25%左右。四是緊縮人員編製，總體(ti) 按25%的比例精簡，如國務院各工作部門人員由51000多人核減為(wei) 38300人;[9]同時按照大、中、小三類核定了的地方各級政府機構的人員編製。五是推進地市合並，實行了市領導縣體(ti) 製。六是改革“政社合一”體(ti) 製，恢複了鄉(xiang) 政府建製。

　　1984年，黨(dang) 的十二屆三中全會(hui) 首次明確提出了中國經濟體(ti) 製改革的方向是發展有計劃的商品經濟，並要求實行政企職責分開，正確履行政府管理經濟的職能。1986年，第一次全國中等城市機構改革試點工作座談會(hui) 首次提出了“轉變政府職能”[10]的概念，之後轉變職能成為(wei) 曆次政府改革的重要任務。1988年機構改革的目標是變革在傳(chuan) 統計劃經濟體(ti) 製條件下逐步形成的政府職能配置結構和機構設置框架，將政府管理方式由直接管理為(wei) 主轉變為(wei) 間接管理為(wei) 主。與(yu) 此相適應，這次機構改革的重點是轉變政府經濟管理職能，精簡政府經濟管理部門。改革的措施主要有：重組國家計委，將國家經委並入國家計委，同時撤銷一批專(zhuan) 業(ye) 經濟管理部門;將原先政府機構履行的部分職能轉交給各種協會(hui) 承擔，厘清政府與(yu) 企業(ye) 、事業(ye) 單位以及社團組織的關(guan) 係;調整部門職責權限，將相同或相近的業(ye) 務劃歸一個(ge) 部門承擔，減少部門間的相互扯皮現象。改革後，國務院工作部門由81個(ge) 減為(wei) 68個(ge) ，人員編製裁減了近8千人。[11]

　　1992年，黨(dang) 的十四大確立社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製為(wei) 中國經濟體(ti) 製改革的目標，提出政府的職能“主要是統籌規劃，掌握政策，信息引導，組織協調，提供服務和檢查監督”。[12]1993年機構改革圍繞著建立社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製這一目標主要采取了以下措施：一是切實轉變政府職能，明確綜合經濟管理部門和專(zhuan) 業(ye) 經濟管理管理部門各自的工作重點，將多數專(zhuan) 業(ye) 經濟部門轉為(wei) 經濟實體(ti) 。二是著力理順政府間關(guan) 係，調整政府部門間關(guan) 係，重點解決(jue) 職責交叉、重疊問題;調整各級政府間關(guan) 係，中央向地方下放部分權力。三是精簡機構和人員。改革後，國務院工作部門由86個(ge) 減為(wei) 59個(ge) ，“定員總數減少20%左右”;“省、自治區黨(dang) 政機構平均減少13個(ge) 左右”，“人員編製總數精簡20%”;“直轄市黨(dang) 政機構平均減少24個(ge) 左右”，“人員編製總數精簡15%”。[13]

　　1998年機構改革是在社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製框架初步建立，市場機製在資源配置中的基礎性作用明顯增強的背景下進行的。這次機構改革在轉變政府職能，實現政企分開方麵有了較大的突破。改革主要從(cong) 六個(ge) 方麵進行：進一步明確宏觀調控部門和專(zhuan) 業(ye) 經濟管理部門的職責分工;明晰政府職能的邊界和權限劃分，撤銷了按條條設立的專(zhuan) 業(ye) 經濟管理部門，國務院各部門轉交給企業(ye) 、社會(hui) 組織和地方的職能達到200多項;向國有企業(ye) 派出稽察特派員，負責監督國有企業(ye) 的生產(chan) 運營和盈虧(kui) 狀況;調整政府部門的職責分工，部門間調整、劃轉的職權達100多項;加強法製建設，推進政府機構、職能、編製、工作程序的法製化;精簡機構和人員編製。改革後，國務院共設工作部門43個(ge) ，部委減少了11個(ge) ;部門內(nei) 司局級機構減少了200多個(ge) ;人員編製由3.2萬(wan) 人左右減為(wei) 了1.6萬(wan) 人左右。[14]地方各級政府機關(guan) 的機構和人員編製也做了較大幅度的精簡。

　　(三)行政管理體(ti) 製改革階段(2002年-至今)

　　2002年，黨(dang) 的十六大報告明確提出了行政管理體(ti) 製改革這一概念，提出要深化行政管理體(ti) 製改革，並將機構改革視為(wei) 其重要組成部分。“行政管理體(ti) 製和機構改革”的提出並不是概念的簡單疊加，而是內(nei) 容的極大豐(feng) 富，是對機構改革的升華。這一階段到目前為(wei) 止也進行了四次改革，相較之前的改革，這一階段的改革更全麵、更深入，內(nei) 容大大超出了機構改革所能涵蓋的範圍。

　　2001年中國加入了世貿組織，這是挑戰更是動力，要求政府對職能結構、組織結構、運行規則等進行全麵的變革。為(wei) 此，2003年行政管理體(ti) 製改革更加關(guan) 注政府職能轉變，重點解決(jue) 行政管理體(ti) 製存在的突出矛盾。這次改革主要包括六項內(nei) 容：改革國有資產(chan) 管理體(ti) 製，在中央、省、市(地)三級政府設立了國有資產(chan) 監督管理委員會(hui) ，專(zhuan) 司國有資產(chan) 監管職責;完善宏觀調控體(ti) 係，將國家發展計劃委員會(hui) 改組為(wei) 國家發展和改革委員會(hui) ，劃入國務院體(ti) 改辦的職能和國家經貿委的部分職能，增強了其綜合研究、總體(ti) 指導、宏觀調控的職責;健全金融監管體(ti) 製，成立銀行業(ye) 監督管理委員會(hui) 及其派出機構，對各類金融機構實施統一監督管理;深化流通管理體(ti) 製改革，組建商務部，統一管理內(nei) 外貿業(ye) 務;加強食品安全和安全生產(chan) 監管體(ti) 係建設，組建了國家食品藥品監督管理局;開啟行政審批製度改革，大幅度取消和下放行政審批事項。改革後，國務院共設工作部門52個(ge) 。[15]

　　2008年2月，黨(dang) 的十七屆二中全會(hui) 通過了《關(guan) 於(yu) 深化行政管理體(ti) 製改革的意見》。依據該意見提出的指導思想、總目標和主要任務，2008年行政管理體(ti) 製改革側(ce) 重強化政府的社會(hui) 管理和公共服務職能，探索實行職能有機統一的大部門體(ti) 製。這次改革的主要內(nei) 容有：加強和改善宏觀調控，明確以發改委、財政部、人民銀行等組成國家宏觀調控部門，發揮統籌規劃、政策導向作用，同時建立健全了協調機製，形成了更加完善的宏觀調控體(ti) 係;增強社會(hui) 管理和公共服務職能，組建了環境保護部、住房和城鄉(xiang) 建設部等部門;實施大部門體(ti) 製，在整合的基礎上綜合設置職能相近部門，如組建人力資源和社會(hui) 保障部、工業(ye) 和信息產(chan) 業(ye) 部等。改革後，國務院共設工作部門49個(ge) 。[16]

　　2013年行政管理體(ti) 製改革的重點是向市場、社會(hui) 放權，同時改善宏觀管理，加強事中事後監管。這次改革的主要內(nei) 容，一是實行鐵路政企分開，將鐵道部一拆為(wei) 二，組建了國家鐵路局和中國鐵路總公司，分別履行行業(ye) 行政管理和企業(ye) 經營職責。二是穩步推進大部門體(ti) 製改革，繼續調整合並政府部門，如合並組建了國家衛生和計劃生育委員會(hui) 、國家新聞出版廣電總局等。三是加大行政審批製度改革的力度，縮小了審批、核準、備案的範圍，取消和下放了部分審批事項，簡化了審批程序。四是加強基礎性製度建設，建立了不動產(chan) 統一登記製度、統一社會(hui) 信用代碼製度、決(jue) 策後評估和糾錯機製等。五是加強黨(dang) 中央對重大工作的統籌領導，成立了若幹中央決(jue) 策議事協調機構，同時整合了工作內(nei) 容相關(guan) 的黨(dang) 政機構，實行一個(ge) 機構兩(liang) 塊牌子。改革後，國務院共設工作部門47個(ge) 。[17]

　　2018年，黨(dang) 的十九屆三中全會(hui) 通過了《中共中央關(guan) 於(yu) 深化黨(dang) 和國家機構改革的決(jue) 定》，為(wei) 行政管理體(ti) 製改革指明了方向。2018年行政管理體(ti) 製改革的最大特點是統籌黨(dang) 政群機構改革，改革的主要內(nei) 容，一是統籌設置黨(dang) 政機構，將中央議事協調領導小組改為(wei) 委員會(hui) ，並將一些中央決(jue) 策議事協調機構的辦事機構設在政府職能部門;同時強化黨(dang) 的歸口統籌協調職能，對職能相近、聯係緊密的黨(dang) 政機構實行合並設立或合署辦公。二是繼續推進大部門體(ti) 製改革，優(you) 化政府機構設置和職能配置。根據經濟社會(hui) 發展的需要，新組建了應急管理部、退伍軍(jun) 人事務部等部門;擴大了一些政府部門的職能，如將農(nong) 業(ye) 部改建為(wei) 農(nong) 業(ye) 農(nong) 村部等;合並了一些政府部門，增強職能的綜合性，如將文化部和國家旅遊局合並組建了文化和旅遊部等。三是繼續推進以“放管服”為(wei) 主要內(nei) 容的行政審批製度改革，在減少微觀管理和具體(ti) 審批事務的同時，嚴(yan) 格事中事後監管，創新監管方式，優(you) 化服務。四是進行稅收征管體(ti) 製改革，將省級和省級以下國稅和地稅機構合並，承擔所轄區域內(nei) 的稅收、非稅收入征管等職責。改革後，國務院共設工作部門40個(ge) 。[18]

　　二、政府改革的舉(ju) 措及成效

　　黨(dang) 中央、國務院一貫高度重政府改革，有計劃、有步驟、分階段地適時加以推進。曆次政府改革既服從(cong) 於(yu) 總體(ti) 目標，又各有側(ce) 重，每一次改革的具體(ti) 內(nei) 容看似相同，但實際並不完全相同。形象地說，中國政府改革的總體(ti) 目標就是“瘦身健體(ti) ”，具體(ti) 化為(wei) 優(you) 化政府職能和組織結構，精簡政府機構和規模，提升政府管理能力，提高行政效率和效能。

　　(一)轉變政府職能

　　政府職能是行政管理體(ti) 製的核心，是政府活動內(nei) 容及方向的綜合反映。政府改革實踐已反複證明，改革隻有緊緊抓住政府職能轉變這一關(guan) 鍵才能順利推進，否則就走不出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的不良循環。1988年，全國人大通過的《國務院機構改革方案》首次將轉變政府職能確定為(wei) 機構改革的關(guan) 鍵，使得政府改革的內(nei) 容發生了重大改變，之後“改革不是搞簡單的撤減、合並，而是轉變職能”。[19]

　　轉變政府職能的本質是要厘清政府與(yu) 市場、企業(ye) 、社會(hui) 的關(guan) 係，政府要減少不該管、管不了、管不好的事務，實現角色和權力的歸位，促進政府職能向“創造良好發展環境、提供優(you) 質公共服務、維護社會(hui) 公平正義(yi) ”[20]方麵轉變。政府改革在轉變職能方麵主要采取了以下舉(ju) 措：一是厘清政府與(yu) 市場的邊界，強化宏觀調控職能，明確政府宏觀調控的職責主要在於(yu) 製定發展戰略和政策，進行總量平衡，指導總體(ti) 經濟體(ti) 製改革，培育和發展市場，加強市場監管，規範市場運行，逐步發揮市場在資源配置過程中的決(jue) 定性作用，促進經濟持續平穩健康發展。二是厘清政府與(yu) 企業(ye) 的邊界，弱化政府的微觀管理職能，撤銷了按條條設立的專(zhuan) 業(ye) 經濟管理部門，政府部門不再直接管理企業(ye) 、不再辦經濟實體(ti) ;同時創造公平、自由競爭(zheng) 的市場環境，推動企業(ye) 進入市場。三是厘清政府與(yu) 社會(hui) 的邊界，強化政府社會(hui) 管理和公共服務職能，大力推進環保、社保、文教、衛生等社會(hui) 事業(ye) 的發展;並通過政府購買(mai) 服務的方式，引導民營部門和社會(hui) 組織進入公共服務領域，調動社會(hui) 各方的參與(yu) 積極性，激發社會(hui) 活力。

　　轉變政府職能的重點在於(yu) 推進行政審批製度改革。因為(wei) ，中國傳(chuan) 統的行政管理體(ti) 製是在計劃經濟體(ti) 製條件下逐步形成的，而計劃經濟體(ti) 製實際就是以審批管理為(wei) 主的經濟體(ti) 製。上個(ge) 世紀後半葉，中國政府進行過數次行政審批權限的調整，但那時審批權主要是在政府內(nei) 部的上下級之間轉移，更多的是權力的下放，而非取消。2001年9月，為(wei) 了進一步轉變政府職能，也為(wei) 了與(yu) 世貿組織規則接軌，國務院正式成立了國務院行政審批製度改革工作領導小組，全麵啟動了行政審批製度改革。行政審批製度改革以“放管服”為(wei) 核心內(nei) 容，具體(ti) 措施包括取消和調整行政審批事項，規範和簡化行政審批程序，強化事中事後監管，健全行政審批服務體(ti) 係，完善行政審批監督機製等。據不完全統計，2002-2017年，國務院共取消行政審批事項2813項，調整559項。①各級地方政府也取消和下放了一大批行政審批項目;同時還設置了綜合行政服務機構，積極改進政府服務，創新服務方式，實行“一站式辦公、一條龍服務”，建立首問負責、服務承諾、並聯審批、限時辦結等製度，優(you) 化了服務流程，縮短了辦理時限，規範了行政審批權力的行使。行政審批製度改革取得了積極的成效，明晰了政府與(yu) 市場、企業(ye) 、社會(hui) 的關(guan) 係，促進了政府職能的轉變，大大提高了行政效率和社會(hui) 效益。(① 資料來源：根據2002-2017 年國務院關(guan) 於(yu) 取消和下放行政審批事項的決(jue) 定整理。)

　　(二)優(you) 化政府機構

　　政府機構是政府職能的載體(ti) 和外在表現形式，兩(liang) 者互為(wei) 表裏。因此，政府職能轉變必然要求政府機構設置做相應的調整，提供組織保證。所謂優(you) 化，就是說機構調整不再是簡單的撤減、合並，而是根據社會(hui) 現實發展的需要和政府職能的變化，減增並舉(ju) ，相得益彰，做到設置科學、機構精幹、結構合理。

　　在優(you) 化政府機構方麵，政府改革主要從(cong) 三個(ge) 方麵采取了措施：首先，精簡機構和編製。精簡機構和編製是政府改革的長期任務，曆次改革特別是2003年之前的改革，都將其列為(wei) 重頭戲。雖然每次改革精簡的幅度都不算小，但由於(yu) 政府職能沒有發生重大轉變，故改革後機構和人員編製都會(hui) 出現不同程度的反彈，精簡便又成為(wei) 下一次改革的重要任務。經過中國政府長期不懈的努力，隨著政府職能的轉變，精簡工作取得巨大成就，自2008年改革後，國務院機構數量均在50個(ge) 以下，並保持了穩中有降。目前，國務院工作部門相較改革開放之初的100個(ge) 減少了六成，行政人員編製減少約一半。其次，穩步推進大部門體(ti) 製。從(cong) 2008年改革開始，中國政府在整合職能的基礎上，將相同或相近的職能劃歸一個(ge) 部門履行，盡可能避免和減少部門間的職責交叉，增強了機構職能的綜合性，降低了協調成本，提高了行政效率。人力資源和社會(hui) 保障部、工業(ye) 和信息產(chan) 業(ye) 部、文化和旅遊部等都是大部門體(ti) 製改革的產(chan) 物。最後，根據政府職能的變化，適時、合理地增設或調整政府機構，如2018年改革新增了應急管理部、退伍軍(jun) 人事務部，將環境保護部改建為(wei) 生態環境部、農(nong) 業(ye) 部改建為(wei) 農(nong) 業(ye) 農(nong) 村部等，適應了經濟社會(hui) 發展的需要。

　　(三)理順政府間關(guan) 係

　　如果說轉變政府職能調整的是政府與(yu) 外部的關(guan) 係，那麽(me) 理順政府間關(guan) 係處理的主要是政府的內(nei) 部關(guan) 係，既包括不同層級政府間的縱向關(guan) 係，也包括不同政府部門間的橫向關(guan) 係。理順政府間關(guan) 係的核心是職責權限的劃分，其要求是職責分明、權責一致、分工合理、協調統一。

　　在理順政府間關(guan) 係方麵，政府改革采取的舉(ju) 措主要包括：第一，調整政府各部門的職責分工。明確了宏觀調控部門和專(zhuan) 業(ye) 經濟管理部門各自的工作重點，宏觀調控部門主要發揮統籌規劃、政策導向、平衡總量的作用，專(zhuan) 業(ye) 經濟管理部門主要履行規劃、協調、服務和監督的職能;將相同或相近的業(ye) 務交由一個(ge) 部門負責，對一時難以分清的也明確了各自的職責，解決(jue) 了長期存在的職權交叉、相互扯皮問題。第二，推行歸口管理。設立了國資委，承擔國有資產(chan) 監管的職責，改變了國企多頭管理的局麵;設立了部委管理的國家局，負責國家某一方麵的行政管理工作，歸主管部委管理，但具有相對的獨立性，解決(jue) 了機構臃腫、管理分散等問題。第三，向地方下放管理權限。向地方放權一直是調整中央與(yu) 地方關(guan) 係的主要內(nei) 容，在曆次政府改革中中央政府都向地方政府下放了部分經濟、社會(hui) 、文化事務管理權。例如，在2004至2013年的10年間，國務院共向省級政府下放了383項審批事項。①第四，調整地方政府間關(guan) 係。縮減了計劃單列市，設立了副省級市;在質檢、工商、環保等領域實行了省以下垂直管理，增強了省級政府的統籌協調功能;實行地市合並、撤鄉(xiang) 建鎮，除極個(ge) 別地區外，地區行政公署和區公所已基本撤銷，減少了地方管理層級。第五，改革財稅管理體(ti) 製。實行了分稅製，規範了中央與(yu) 地方的收入分配;建立了事權與(yu) 財政支出相適應製度，對中央、地方以及共同財政事權做了初步劃分，明確支出責任與(yu) 財政事權相一致;改革了稅收征管體(ti) 製，實行以國家稅務總局為(wei) 主的國家稅務總局與(yu) 省級人民政府雙重領導管理體(ti) 製。(① 資料來源：根據2002-2017 年國務院關(guan) 於(yu) 取消和下放行政審批事項的決(jue) 定整理。)

　　(四)推進依法行政

　　依法行政是現代行政體(ti) 製的基礎，也是市場經濟和現代化建設對政府管理的必然要求。中央高度重視全麵推進依法行政，發布了多個(ge) 規範性文件，要求做到權責法定、合法行政、執法嚴(yan) 明、程序正當、高效廉潔、守法誠實。

　　在推進依法行政方麵，政府改革主要采取了以下舉(ju) 措：一是製定和實施了一係列有關(guan) 行政管理的法律法規，如國務院組織法、地方政府組織法、行政處罰法、行政複議法、行政許可法、行政強製法和各項部門法以及行政法規、行政規章等，初步建構了行政法律體(ti) 係，為(wei) 行政管理提供了製度保障。二是建立健全了行政運行機製，逐步建立了諸如政策評估、行政問責、政務公開等製度和機製，其中有些已上升為(wei) 法律法規，如《中華人民共和國政府信息公開條例》等，保證了行政權力規範有效的行使。三是推進行政綜合執法，整合了行政執法主體(ti) ，相對集中了行政執法權，完善了行政執法程序，優(you) 化了行政執法資源配置，下沉了行政執法力量，初步形成了行政執法合力，提高了行政執法效能。四是嚴(yan) 格機構編製管理，國務院頒布的機構編製管理條例明確了機構設置的類別、機構編製管理權限及程序等，規範了對政府部門的“三定”管理和總量控製，將政府部門的機構設置、職能配置、編製管理及其管理程序納入了法治化軌道，用法律手段控製了機構與(yu) 人員編製的膨脹，基本實現了政府職能、機構、編製的法定化。

　　三、政府改革的邏輯

　　綜上所述，曆次政府改革都不同程度地取得了積極成效，基本完成了在當時曆史條件下需要而且能夠完成的任務，促進了社會(hui) 進步和生產(chan) 力的發展。縱觀政府改革的整個(ge) 曆程，我們(men) 不難發現改革是在經濟社會(hui) 發展需要和行政管理現代化要求兩(liang) 個(ge) 因素共同作用下逐步深化的，形成了自身特有的邏輯，體(ti) 現了外在需要與(yu) 內(nei) 在要求的有機統一。

　　(一)經濟社會(hui) 發展的需要

　　“中國的行政體(ti) 製改革始終服務並服從(cong) 於(yu) 經濟和社會(hui) 發展的需要，並隨著經濟社會(hui) 發展不斷向前推進。”[21]政府職能由經濟微觀管製向宏觀調控轉變，由經濟領域向社會(hui) 領域拓展，既和傳(chuan) 統計劃經濟體(ti) 製的破除，社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的建立相一致，也和社會(hui) 結構的轉型，社會(hui) 職能的分化相伴隨。

　　經濟體(ti) 製改革是動力，是基礎，它決(jue) 定政府改革的方向和進程。每一次政府改革都是在經濟體(ti) 製改革和經濟發展到一個(ge) 關(guan) 鍵節點展開的，主要目的是適應經濟體(ti) 製改革的需要，加速經濟建設進程。從(cong) 政府改革的整個(ge) 曆程來看，改革開放前的曆次精簡調整，除“文革”期間第五次精簡調整的非正常情況外，大都與(yu) 經濟形勢發展和實施“五年計劃”密切相關(guan) ，通常經濟形勢發展良好，改革以放權為(wei) 主;經濟形勢嚴(yan) 峻、國民經濟發展困難，改革則以收權為(wei) 主;且改革的對象主要是經濟管理部門，特別是專(zhuan) 業(ye) 經濟管理部門。改革開放後的曆次政府改革也是隨著經濟管理體(ti) 製由傳(chuan) 統計劃經濟體(ti) 製向有計劃的商品經濟體(ti) 製、再向社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的轉軌而不斷深化的。為(wei) 適應建立社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的需要，從(cong) 1993年開始，轉變政府職能就成了政府改革的關(guan) 鍵和重點，政府加大了計劃、投資、財政、金融等領域管理體(ti) 製改革的力度，明確要把政府的職能轉變到宏觀調控上，完善了宏觀調控體(ti) 係，撤銷了按條條設立的專(zhuan) 業(ye) 經濟管理部門，取消和調整了許多行政審批事項，向企業(ye) 和社會(hui) 組織還權，實行政企、政社分開。國務院機構設置數量的變化主要是由專(zhuan) 業(ye) 經濟管理部門的增減導致的，兩(liang) 者“精簡-膨脹”循環走勢的高度一致，在一定程度上也佐證了這一點。[22]

　　社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的基本建立、經濟持續快速的增長導致人民的生活水平提高，社會(hui) 利益多元，公民需求增長。公民需求的增長與(yu) 公共產(chan) 品供給能力不足形成鮮明的對照，社會(hui) 管理問題也就必然提上了議事日程。由此，2003年之後，政府改革的重點轉向了社會(hui) 管理和公共服務領域，保障和改善民生成為(wei) 政府工作的重心。具體(ti) 而言，政府一方麵組建和調整了一些與(yu) 民生密切相關(guan) 的部門，如人力資源和社會(hui) 保障部、住房和城鄉(xiang) 建設部、應急管理部、生態環境部等;另一方麵，加大了社會(hui) 管理體(ti) 製改革力度，多措並舉(ju) 推動文教、衛生、環保、救災、扶貧、就業(ye) 等社會(hui) 事業(ye) 的發展，如實現了城鄉(xiang) 義(yi) 務教育全免費，實施了“五險一金”製度，開展了城鄉(xiang) 統籌綜合改革等，推動了基本公共服務均衡化發展。與(yu) 此相吻合的是，國家在社會(hui) 文教方麵的財政支出逐年增加，並於(yu) 2006年首次超過了經濟建設方麵的財政支出。據統計，2006年，國家財政按功能性質分類的支出，經濟建設費用為(wei) 10734.63億(yi) 元，社會(hui) 文教費為(wei) 10846.20億(yi) 元，分別占當年財政總支出40422.73億(yi) 元的26.56%和26.83%。[23]在2007-2017年這十一年間，公共服務支出①由20465.79億(yi) 元上升至100459.4億(yi) 元，增加了近8萬(wan) 億(yi) 元，翻了近三番;占國家財政支出的比重由41.15%提高到49.47%，增長了近八個(ge) 百分點。[24]

　　(① 2007 年財政支出的統計口徑發生了變化，采用了新的分類標準。)

　　這一方麵是由生產(chan) 力決(jue) 定生產(chan) 關(guan) 係、經濟基礎決(jue) 定上層建築這一馬克思主義(yi) 基本原理決(jue) 定的。行政體(ti) 製屬於(yu) 上層建築，由社會(hui) 經濟基礎決(jue) 定，為(wei) 其服務，並隨其變化而變革。因此，政府改革必須與(yu) 經濟社會(hui) 的發展相配套、相契合，其力度取決(jue) 於(yu) 經濟、社會(hui) 變革的廣度與(yu) 深度。若改革無法滿足經濟、社會(hui) 變革的需要，不僅(jin) 會(hui) 增加改革成本和阻力，而且還會(hui) 造成資源浪費、管理真空社會(hui) 失序，最終影響改革和經濟、社會(hui) 各項事業(ye) 的協調發展。另一方麵，由於(yu) 政府改革主要針對的是在傳(chuan) 統計劃經濟體(ti) 製下形成的權力高度集中的行政管理體(ti) 製，這一特殊的改革背景和戰略選擇決(jue) 定了經濟體(ti) 製改革和行政體(ti) 製改革具有明顯的相關(guan) 性。曆次政府改革不論在指導思想、目標還是在主要內(nei) 容上都明顯地具有經濟體(ti) 製改革的成份，政府改革正是從(cong) 簡政放權、轉變經濟管理職能入手，並隨著經濟體(ti) 製改革的推進而深化的。

　　(二)行政管理現代化的要求

　　行政管理現代化是指政府行政管理的法治化、民主化、科學化、高效化。具體(ti) 而言，就是堅持依法行政，科學民主決(jue) 策，合理配置職能，優(you) 化組織結構，完善運行機製，規範行政行為(wei) 等。實現行政管理現代化的目的在於(yu) 有效發揮政府整體(ti) 效能，提高行政效率，提升政府能力，實現公共利益最大化。提升行政管理現代化水平是政府改革的內(nei) 生動力和題中之義(yi) ，其實質是“政府的自我革命”。因為(wei) ，政府改革就是要遵循行政管理的發展規律，按照“技術合理性”[25]要求，對既有的政府職能結構、組織結構、管理方式、運行機製等進行綜合變革，革故鼎新，去除和改造其存在的種種弊端，使之臻至完善，不斷提高行政管理現代化水平。改革實踐已反複證明，政府改革是提高政府權威和效能，實現行政管理現代化的必由之路。

　　中國的曆次政府改革都致力於(yu) 提高行政管理現代化水平，改革目標的確立就是明證。例如，1982年的改革要求要“努力把國務院建設成為(wei) 機構精幹、工作效能高、密切聯係群眾(zhong) 、很少官僚主義(yi) 習(xi) 氣的政權組織”。[26]1988年的改革明確提出改革的長遠目標“是要建立一個(ge) 符合現代化管理要求，具有中國特色的功能齊全、結構合理、運轉協調、靈活高效的行政管理體(ti) 係”。[27]2003年改革的目標是“形成行為(wei) 規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體(ti) 製”。[28]2018年改革更是明確提出要“以國家治理體(ti) 係和治理能力現代化為(wei) 導向”，“構建起職責明確、依法行政的政府治理體(ti) 係，提高政府執行力，建設人民滿意的服務型政府”。[29]由此可見，雖然政府改革的目標是發展變化的，每一次改革目標的側(ce) 重點都有所不同，但都是朝著行政管理現代化方向演進的。目標為(wei) 改革實踐指明了方向。正是依據改革目標，曆次政府改革在科學配置政府職能，明晰政府權力邊界;精兵簡政，優(you) 化政府機構和規模;理順政府間關(guan) 係，合理劃分職責權限;推進依法行政，完善運行機製等方麵都不同程度地采取了積極舉(ju) 措，推動政府改革逐步深化，促使行政管理現代化水平不斷提升。

　　(三)雙因素的綜合作用

　　係統理論認為(wei) ，和自然界一樣，人類社會(hui) 也存在著多個(ge) 相互影響的係統。每個(ge) 係統既是由若幹相互依存、相互作用並具有整體(ti) 效應的要素組成的相對獨立的複合體(ti) ，又是由若幹與(yu) 其相互聯係、相互製約的其他係統共同構成的更大社會(hui) 係統的子係統。係統正是通過內(nei) 部、外部的相互協調、相互作用實現演進和優(you) 化的。作為(wei) 人類社會(hui) 中的一個(ge) 係統，一方麵，行政體(ti) 係必定受其內(nei) 部組成部分的製約，其運行狀況取決(jue) 於(yu) 內(nei) 部構成要素之間的關(guan) 係;另一方麵，它也必定與(yu) 其所處社會(hui) 大係統中的其他子係統發生關(guan) 係，受其所處環境的影響，其形成與(yu) 發展是特定政治、經濟、社會(hui) 現實綜合作用的結果。因此，隻有把行政體(ti) 係既作為(wei) 一個(ge) 相對獨立的整體(ti) ，又作為(wei) 社會(hui) 大係統中的一個(ge) 子係統，實現內(nei) 部各組成部分之間以及與(yu) 外部環境之間的雙重良性互動，才能達到“整體(ti) 大於(yu) 部分之和”的效應。縱觀中國政府改革的發展曆程，我們(men) 不難發現，政府改革正是在經濟社會(hui) 發展現實需要和行政管理現代化內(nei) 在要求這兩(liang) 個(ge) 因素及其構成要素內(nei) 外結合的綜合作用下發展、深化的。

　　其一，兩(liang) 個(ge) 因素相互作用。一方麵，經濟、社會(hui) 發展作用於(yu) 行政管理現代化，要求行政管理更加科學、民主、法治、高效。社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的建立、社會(hui) 職能的分化、經濟社會(hui) 的發展必然要求改變在實施傳(chuan) 統計劃經濟體(ti) 製下形成的全能型高度集中的行政管理體(ti) 製，厘清政府與(yu) 市場、企業(ye) 、社會(hui) 的邊界，把政府不該管、管不了、實際上也管不好的事情交還給市場、企業(ye) 和社會(hui) ;同時，也必然要求政府加強製度建設，推進依法行政，規範行政行為(wei) ，防止行政權力的濫用。政府隻有堅決(jue) 放棄不該管的事務，才能切實管好該管的事情;隻有依法規範履行職權，才能對社會(hui) 實行真正有效的管理。基於(yu) 此，改革開放後的政府改革，從(cong) 精簡、撤銷專(zhuan) 業(ye) 經濟管理部門入手，轉變政府職能，弱化微觀管理，強化宏觀調控，由管製轉向服務，由結構變革轉向機製建構，不斷優(you) 化政府的職能結構和組織結構，規範行政權力的行使。另一方麵，行政管理現代化水平的提升又反過來促進經濟和社會(hui) 的發展，從(cong) 體(ti) 製上、組織上為(wei) 經濟體(ti) 製改革順利推進和經濟社會(hui) 協調發展拓展空間，創造環境，提供保障。中華人民共和國成立以來，經過多輪政府改革，特別是改革開放後的曆次改革，政府職能基本實現了從(cong) 微觀管理向宏觀調控，由主導經濟發展向注重社會(hui) 管理的轉變，使得市場在資源配置中的決(jue) 定性作用明顯增強，社會(hui) 的自組織能力明顯提高，激發了市場和社會(hui) 的活力。

　　其二，兩(liang) 個(ge) 因素的各構成要素之間也相互作用。從(cong) 經濟社會(hui) 發展的角度看，改革開放之初，中國百廢待興(xing) ，經濟癱瘓和百姓溫飽成為(wei) 亟待解決(jue) 的首要問題，中國政府不得不確立以“經濟建設為(wei) 中心”的戰略方針，大力發展經濟。因此，改革開放後的前四次政府改革都以適應經濟體(ti) 製改革和經濟建設為(wei) 主要目的，改革的重點在於(yu) 轉變經濟管理職能和方式，完善經濟管理體(ti) 製。然而，經濟發展導致社會(hui) 分化和利益多元，社會(hui) 矛盾日益突顯，社會(hui) 公平問題也就必然引起了政府的高度關(guan) 注。因此，改革開放後的後四次政府改革更多地關(guan) 注保障和改善民生，強化社會(hui) 管理和公共服務職能。政府改革之所以選擇這樣的推進路徑，是因為(wei) 經濟發展可以為(wei) 解決(jue) 社會(hui) 問題、推進社會(hui) 管理體(ti) 製改革奠定良好的物質基礎，提供必要的財力支撐;反過來，社會(hui) 問題的有效解決(jue) 又有助於(yu) 維護社會(hui) 穩定和和諧，而良好的社會(hui) 環境有利於(yu) 促進經濟的進一步發展。從(cong) 行政管理層麵分析，職能和機構是行政管理體(ti) 製的兩(liang) 個(ge) 核心要素，如果將職能比作內(nei) 核的話，那麽(me) 機構就是外殼，兩(liang) 者隻有相互配套、有機統一，才能保證行政機器高效運轉。改革開放之初，麵對因人設事、部門林立、效率低下的問題，政府改革必須也隻能由表及裏，從(cong) 精簡機構入手推進。政府機構的調整必然會(hui) 提出轉變政府職能的要求，也即“撤廟”就要“減事”，否則機構就會(hui) 撤而複設，改革便難以走出“精簡-膨脹”的不良循環;而政府職能的轉變又要求政府機構的設置進一步優(you) 化，如撤銷專(zhuan) 業(ye) 經濟管理部門，歸並業(ye) 務相同或相近的部門，增強機構設置的綜合性等;否則，轉變政府職能的成果難以鞏固。同樣，職能與(yu) 機製、機構與(yu) 機製的關(guan) 係亦是如此。

　　通過上述分析，我們(men) 可以看到，經濟社會(hui) 發展需要和行政管理現代化要求之間及其各自構成要素之間並不是相互割裂的關(guan) 係，而是既相對獨立又相互聯係的關(guan) 係。它們(men) 相輔相成，相互影響，相互促進，相互作用，共同推動政府改革一步步向縱深發展。

　　四、簡要結語

　　綜上，筆者提出以下幾點認識，是為(wei) 結語。

　　第一，政府改革是一項長期任務。從(cong) 改革實踐看，每一次政府改革既是一個(ge) 相對獨立的過程，又是整個(ge) 改革曆程中的一個(ge) 相互連續的發展階段。雖然每一次改革都帶有一定的相似性和明顯的過渡性，但事實上每一次改革都既有重複亦有創新，重複是對前一次改革成果的鞏固，創新是對改革範疇的拓展，兩(liang) 者有機結合使政府改革總體(ti) 呈現一個(ge) 由表及裏、由淺入深、由易到難，相互銜接、相互配套、有序推進、逐步深化、螺旋上升的漸進過程。之所以如此，首先在於(yu) 政府改革無法孤立進行，必須與(yu) 其所處的社會(hui) 環境相適應，必須具備一定的主客觀條件，而環境不可能不發生改變，條件也不可能一步成熟，這就決(jue) 定了它不可能畢其功於(yu) 一役。其次，政府改革的實質是對行政權力行使的限製和規範，必然導致權力和利益格局的調整和重構，阻力在所難免。這就要求改革要避免揠苗助長，操之過急，以防最終因所付成本過高而失敗。最後，政府改革本身是一種探索、一種創新，具有很多不確定性和未知因素，認識和實踐都很難一步到位，因而隻能從(cong) 客觀實際出發，有計劃有步驟地適時推進。正因為(wei) 政府改革是一個(ge) 持續漸進的過程，就更需要長期堅持，不懈推進，唯此才能保證改革目標的最終實現。

　　第二，政府職能是政府改革外部與(yu) 內(nei) 部關(guan) 係的連接點，是經濟社會(hui) 發展需要和行政管理現代化相互作用的紐帶。從(cong) 外部看，政府職能涉及政府與(yu) 市場、國家與(yu) 社會(hui) 關(guan) 係問題，轉變政府職能的實質就是要隨著國家經濟和社會(hui) 的發展適時地調整政府應當履行的職能的範圍，正確處理政府與(yu) 市場、企業(ye) 、社會(hui) 的關(guan) 係，解決(jue) 好管什麽(me) 和如何管的問題。從(cong) 內(nei) 部看，政府職能是行政管理體(ti) 製的核心，在很大程度上決(jue) 定著政府規模、機構設置、管理方式和運行機製。行政管理體(ti) 製各構成要素隻有圍繞政府職能相互協調、相互配套，才能實現行政管理現代化。轉變政府職能不能簡單地理解為(wei) 縮減政府的履職範圍，而是要合理界定和科學配置政府職能，真正做到政府不缺位，不越位，不錯位。在政府職能擴張已成為(wei) 世界各國普遍趨勢的情況下，對此更應有清醒的認識。政府改革隻有牢牢牽住科學、合理配置政府職能這個(ge) “牛鼻子”，才能不斷深化。

　　第三，經濟社會(hui) 發展需要與(yu) 行政管理現代化要求是政府改革的兩(liang) 個(ge) 驅動輪。如同行進中的車子，兩(liang) 個(ge) 輪子隻有相互協調、步調一致，才能到達既定的目的地。同理，政府改革隻有既適應經濟社會(hui) 發展的需要，又滿足行政管理現代化的要求，並使這外在和內(nei) 在兩(liang) 股動力相互銜接、相互配合，有機統一，才能在相互作用的過程中相互促進，互利互惠、同生共長，實現政府改革效用的最大化，達致政府改革的最終目標，促進社會(hui) 全麵進步與(yu) 發展。依據中國政府改革的邏輯和作用機理，今後政府改革應在係統配套、整體(ti) 協調上下功夫，做到既與(yu) 經濟社會(hui) 發展、環境變化相適應、相契合，又保障各項改革舉(ju) 措相配套、相協調。

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