“十四五”時期，麵對國際發展環境和國內(nei) 發展條件的深刻變化，我國區域經濟發展也將發生比較大的變化，區域經濟布局應根據變化進行新的調整。習(xi) 近平總書(shu) 記在中央財經委員會(hui) 第五次會(hui) 議上發表的重要講話強調，要根據各地區的條件，走合理分工、優(you) 化發展的路子，落實主體(ti) 功能區戰略，完善空間治理，形成優(you) 勢互補、高質量發展的區域經濟布局。會(hui) 議明確，中心城市和城市群正在成為(wei) 承載發展要素的主要空間形式，要增強經濟和人口承載能力。據此，筆者就“十四五”時期促進區域協調發展，形成高質量發展的區域經濟布局提出幾點建議。

　　一、促進區域協調發展是“十四五”時期區域發展的主基調

　　區域協調發展是中共十九大確定的國家七大戰略之一，促進區域協調發展應是“十四五”時期區域發展的主基調。縮小區域差距是實現區域協調發展的應有之義(yi) ，過去縮小區域差距往往著眼於(yu) 東(dong) 中西部地區之間的差距，在經濟占比、增長速度上做文章。實際上，縮小區域差距應放在縮小人均收入的差距上。“十四五”時期，應著眼於(yu) 城市群內(nei) 外、省域中心地區與(yu) 邊緣地區、老少邊窮地區與(yu) 其他地區人均收入的差距，通過合理有序的人口流動，以達到取得明顯效果的目的。

　　1.促進人口有序流動，縮小城市群內(nei) 外的人均收入差距

　　根據我國國情，經濟要素流動的方向是中心城市和城市群，但是經濟要素的集聚和人口的集中並不都是同步的。根據我們(men) 的測算，我國10大城市群總麵積占全國國土麵積僅(jin) 有1/10多一點，GDP總量占全國GDP接近2/3，但人口僅(jin) 有1/3多一點。區域經濟差距體(ti) 現為(wei) 城市群內(nei) 外的差距，即城市群內(nei) 的人均GDP高於(yu) 城市群外的人均GDP水平。解決(jue) 的辦法不外乎兩(liang) 個(ge) 途徑，一是城市群的經濟要素向城市群之外轉移;二是城市群之外的人口向城市群內(nei) 轉移。經濟要素向外轉移是比較困難的，不符合要素流動的基本趨勢，而人口向城市群內(nei) 轉移是相對容易的。根據我們(men) 的研究，城市群內(nei) 除核心城市之外，其他城市的規模都不太大，吸納能力還比較強，通過集聚產(chan) 業(ye) ，完善基礎設施，可承載比現有規模一倍的人口。如長三角的南通、揚州、泰州、湖州、嘉興(xing) 、紹興(xing) 等城市，容納量還很大。京津冀城市群中，廊坊、保定、滄州、唐山、秦皇島、邯鄲等城市也有很大的發展潛力。粵港澳大灣區城市群中，惠州、江門、中山、珠海、東(dong) 莞的城市規模都不大。成渝城市群的瀘州、內(nei) 江、合川、廣安、南充等，都有很大的發展潛力。這些城市規模的擴大，有利於(yu) 優(you) 化城市群的空間結構，解決(jue) 城市群核心城市“一市獨大”的問題，還有利於(yu) 解決(jue) 區域發展不協調的問題。

　　2.加快發展邊緣地區的中心城市，縮小省域中心地區與(yu) 邊緣地區的差距

　　幾乎每個(ge) 省都有以省會(hui) 城市為(wei) 核心的經濟較發達的地區，也有離省會(hui) 城市較遠的處於(yu) 省域邊緣的欠發達地區，兩(liang) 省交界、三省交界甚至四省交界，如湘鄂渝黔、晉冀魯豫、蘇魯豫皖、贛浙閩皖等四省交界地區，還有陝甘寧、鄂豫皖、晉陝豫、川陝甘、川滇黔、滇黔桂等三省交界地區，兩(liang) 省交界地區就更多了。有些交界地區，由於(yu) 山高穀深，交通不便，經濟發展條件差，有些地區基本條件並不差，但也不太發達，如蘇魯豫皖與(yu) 晉冀魯豫，交通發達，資源豐(feng) 富，曆史悠久，由於(yu) 四省交界，行政分割，經濟發展與(yu) 省會(hui) 城市比較，有比較明顯的差距。“十四五”時期，應重點解決(jue) 中心與(yu) 邊緣的差距問題。解決(jue) 的途徑有兩(liang) 個(ge) ，一是加強區域合作;二是加快發展區域性中心城市。

　　加強省際交界地區的合作，關(guan) 鍵是建立區域合作機製。打破行政分割，消除行政壁壘，促進相鄰區域的交通一體(ti) 化、公共服務一體(ti) 化、市場一體(ti) 化，是區域合作的意義(yi) 所在，但知易行難，因為(wei) 長期以來，按照行政轄區管理，已形成一種思維定勢。必須自上而下推動和倡導，建立合作機製，才能逐步顯現效果。中共中央、國務院《關(guan) 於(yu) 建立更加有效的區域協調發展新機製的意見》指出：“加強省際交界地區合作。支持晉陝豫黃河金三角、粵桂、湘贛、川渝等省際交界地區合作發展，探索建立統一規劃、統一管理、合作共建、利益共享的合作新機製。加強省際交界地區城市間交流合作，建立健全跨省城市政府間聯席會(hui) 議製度，完善省際會(hui) 商機製。”合作新機製包括統一規劃、統一管理、合作共建、利益共享四項內(nei) 容。尤其是統一規劃，是促進區域合作的重要手段。把互不隸屬的省際交界地區若幹縣市，按照地緣關(guan) 係、經濟聯係、利益鏈條確定範圍，由上級規劃部門主持編製區域合作規劃，是一種行之有效的模式。如晉陝豫黃河金三角區域合作規劃，就是在國家發展和改革委員會(hui) 地區司主導下編製的，範圍包括山西省的運城市、臨(lin) 汾市，陝西省的渭南市，河南省的三門峽市三省四市，內(nei) 容包括交通設施互聯互通、產(chan) 業(ye) 協調對接、經濟互利共贏、生態文明共建、公共服務共享，建立省市長聯席會(hui) 議製度，允許跨省跨市建立合作基金。規劃由國務院批準發布，成為(wei) 第一個(ge) 由國務院批準的省際交界地區合作規劃。建立經濟合作區是一個(ge) 新的嚐試，是對行政區管理體(ti) 製的補充，促進那些“雞犬之聲相聞，老死不相往來”的省際交界地區和市際交界地區加強經濟合作，加快區域發展，縮小區域差距。在“十四五”時期，建議對四省交界地區推進區域合作，編製區域合作規劃，推動合作機製的建立。

　　促進省際交界地區的發展，除推進區域合作外，還要促進區域性中心城市的發展。省際邊緣地區多是經濟欠發達地區，經濟要素難以聚集並且外流嚴(yan) 重，改變這種要素外流的狀況，不能遍地開花，不能齊頭並進，必須另辟蹊徑。支持區域性中心城市的發展，是促進欠發達地區加快發展的根本途徑。地級中心城市，一般區位比較優(you) 越，基礎設施相對比較完善，發展潛力比較大，對人才和經濟要素有一定的吸引力。通過政策上鼓勵，財政上支持，宏觀上重視，就能夠迅速崛起，化“邊緣”為(wei) 中心，帶動周邊區域加快發展，縮小與(yu) 中心地區和城市群地區的差距。如蘇魯豫皖交界地區的徐州、連雲(yun) 港、宿州、亳州、臨(lin) 沂、濟寧、商丘等城市的發展，將使淮海經濟合作區整體(ti) 得到發展。

　　中央財經委員會(hui) 第五次會(hui) 議提出支持中心城市的發展，筆者的理解是城市群之外的區域性中心城市，而非城市群內(nei) 的城市。城市群內(nei) 的核心城市規模已足夠大，吸引力、集聚力已足夠強，其任務和使命是輻射和帶動周邊區域的發展，形成都市圈，繼爾對整個(ge) 城市群起到引領作用，而非繼續做大做強。城市群之外的其他城市，應發揮優(you) 勢，與(yu) 其他城市形成一定的分工，強化其特定的功能，通過分工，加強與(yu) 其他城市的聯係與(yu) 合作，因此，這些城市將逐步由區域性中心城市變為(wei) 功能性城市。規劃建設城市群的意義(yi) 在於(yu) 分工與(yu) 合作，變單個(ge) 城市的競爭(zheng) 力為(wei) 城市群整體(ti) 的競爭(zheng) 力，城市群的建設需要在產(chan) 業(ye) 結構上不斷升級，在空間布局上不斷優(you) 化。隨著城市規模的不斷擴大，縣域人口甚至市域人口的減少是必然的，一些資源型城市人口減少是意料中事，無須憂慮，更不必大驚小怪。

　　3.繼續加大對老少邊窮地區的支持力度，縮小與(yu) 其他地區的發展差距

　　革命老區多處於(yu) 省際交界地區，如陝甘寧、鄂豫皖、川陝甘、贛粵閩、湘贛等地區，革命戰爭(zheng) 時期為(wei) 中國革命做出了巨大貢獻，至今很多仍是欠發達地區，因此，應給予更多的支持。邊疆地區多是少數民族地區，如廣西、雲(yun) 南、西藏、新疆、內(nei) 蒙古沿邊地區，負有守護邊疆的重任。“十三五”時期，國家推行精準扶貧政策，使很多人擺脫了絕對貧困，很多人通過移民搬遷，結束了世世代代居住在深山老林的曆史，但增加收入、走向富裕的路還相當遙遠。“十四五”時期，應縮小覆蓋麵，以防止返貧為(wei) 主，因地製宜，精準施策。從(cong) 公共服務入手，提高對基礎教育的支持力度，除普及九年製義(yi) 務教育外，應再加兩(liang) 年免費職業(ye) 教育，提高當地青年的謀生能力。如雲(yun) 南省曲靖市麒麟區的中等職業(ye) 技術學校，將初中畢業(ye) 未上高中的學生悉數吸收到技校來，免費接受兩(liang) 年技術培訓，學生規模已達兩(liang) 萬(wan) 多人，受到學生和企業(ye) 的普遍歡迎。應加大力度，提高老少邊窮地區的基本公共服務水平，包括教育、醫療、社會(hui) 保障水平等逐步提高，其中最低生活保障是保證貧困居民解決(jue) 溫飽問題的底線。

　　二、繼續推進以人為(wei) 本的城鎮化

　　城鎮化是實現現代化的必由之路，是經濟增長的動力所在，對於(yu) 擴大內(nei) 需、促進區域協調發展、推進社會(hui) 主義(yi) 現代化建設具有重大現實意義(yi) 。預測到“十三五”末，我國的城鎮化水平將超過60%。“十四五”時期，隨著國際形勢的變化，外需受到影響，內(nei) 需短時間內(nei) 難以迅速擴大，所以工業(ye) 化動力不足。因此，“十四五”時期，城鎮化水平能否保持在年均提高一個(ge) 百分點以上，很多人是有疑問的。筆者的認識是，如果我們(men) 采取行之有效的政策，從(cong) 農(nong) 民工家庭化為(wei) 切入點，不僅(jin) 使城鎮化水平不斷提高，保持年均提高一個(ge) 百分點，而且將拉動國內(nei) 需求迅速提高，成為(wei) 我國經濟增長的不竭動力。

　　很長一段時間，農(nong) 民工到發達地區的城市或城鎮打工，由於(yu) 報酬很低，難以供養(yang) 全家進城生活，往往把妻子兒(er) 女留在家鄉(xiang) ，過著兩(liang) 地分居、勞燕分飛的生活，留守兒(er) 童、留守婦女、留守老人成為(wei) 越來越多的有識之士倍加關(guan) 注的問題，解決(jue) 他們(men) 的問題，不是讓農(nong) 民工回家團聚，而是讓他們(men) 的全家進城。隨著勞動力拐點的到來，勞動力供不應求將在“十四五”期間到來或已經到來，勞動力報酬將不斷提高，農(nong) 民工就有可能將他們(men) 的妻子兒(er) 女接到城市，城市政府應為(wei) 他們(men) 提供基本的公共服務。一個(ge) 人進城到全家進城，帶來的變化不僅(jin) 僅(jin) 是人口數量的變化，而是消費水平、消費結構的變化，消費需求將成倍擴大。

　　很多學者預測，“十四五”時期，城鎮化進入緩慢增長期，其基本依據是農(nong) 民的社會(hui) 福利水平在不斷提高，國家政策鼓勵農(nong) 民工返鄉(xiang) 創業(ye) ，獨生子女家庭需要子女返鄉(xiang) 養(yang) 老。但筆者認為(wei) 這不是主流，也不會(hui) 成為(wei) “十四五”時期的主流，因為(wei) ，比較收入才是引起勞動力流動的基本動力，農(nong) 村居民進城，欠發達地區的人口向發達地區流動，是因為(wei) 收入水平不同。其他因素雖可以帶來一定的影響，但不會(hui) 改變基本的趨勢。如果國家政策對農(nong) 民工落戶、對農(nong) 民工的公共服務、對農(nong) 民工的社會(hui) 福利加以重視並加以推動的話，更多的農(nong) 民工會(hui) 選擇留在城市，並把妻子兒(er) 女帶到城市居住，實現全家團聚。假如5000萬(wan) 留守兒(er) 童、5000萬(wan) 留守婦女、5000萬(wan) 留守老人有一半進城的話，我國的城鎮化水平每年可以增加一個(ge) 百分點。

　　三、增強大都市的帶動力和經濟帶的集聚力

　　新形勢下促進區域協調發展，要按照客觀經濟規律調整完善區域政策體(ti) 係，發揮各地區比較優(you) 勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，增強創新發展動力。根據區域經濟學者的研究，經濟要素集聚會(hui) 帶來經濟的高效率。在市場經濟條件下，投資者在哪裏投資，企業(ye) 在哪裏發展，可以自主選擇，獲取較高的收益是他們(men) 選擇的基本原則，因此，發展規劃、空間規劃和區域政策應順應這一規律，為(wei) 經濟要素集聚開辟道路。

　　“十二五”“十三五”時期，規劃了多個(ge) 城市群，但由於(yu) 規劃範圍過大，城市群一體(ti) 化程度緩慢，合作機製也未建立起來。有些不具有城市群特征的地區也推出了城市群規劃，全國湧現出了範圍有大有小、城市有多有少、人口有密有疏的近20個(ge) 城市群。要清楚地認識到，城市群不可能那麽(me) 多，城市群的範圍也不可能那麽(me) 大。城市群的基本特征是核心城市規模大，城市比較密集，造成了惡性競爭(zheng) ，需要通過規劃，減少惡性競爭(zheng) ，加強合作，促進交通一體(ti) 化、市場一體(ti) 化、公共服務一體(ti) 化。僅(jin) 僅(jin) 冠一個(ge) 名字，做一個(ge) 規劃，就能大發展的想法不切合實際。有些城市群，核心城市與(yu) 周邊城市的落差過大，周邊城市、周邊地區與(yu) 核心城市的發展差距、公共服務的差距很大，如北京主城區的人口超過了1000萬(wan) 人，天津主城區的人口超過了500萬(wan) 人，而周邊城市主城區的人口沒有一個(ge) 超過200萬(wan) 人。武漢市主城區的人口超過了500萬(wan) 人，而周邊城市的人口多在100萬(wan) 人左右。規劃建設現代化都市圈，加強大都市的輻射力和帶動力，使周邊地區得到發展，是“十四五”時期推進區域協調發展的重要任務，變“大樹底下不長草”為(wei) “大樹底下好乘涼”。

　　所謂都市圈，是都市輻射帶動的區域，都市規模大，輻射半徑就大。筆者認為(wei) ，規模大的城市才被稱為(wei) 都市，一般來說，主城區常住人口超過300萬(wan) 人的城市才可被稱為(wei) 都市，超過500萬(wan) 人可稱為(wei) 大都市，不是任何規模的城市都可被稱為(wei) 都市。大都市的輻射半徑可達150千米，一般都市的輻射半徑可達100千米。根據測算，都市最大輻射半徑不會(hui) 超過200千米，隨意擴大範圍，其效果將大打折扣。沒有都市就沒有都市圈，這是基本常識。因此，規劃建設都市圈，不能夠隨意擴大範圍和數量。

　　規劃建設都市圈的出發點是提高都市的輻射力和帶動力，消除行政壁壘，促進交通一體(ti) 化、市場一體(ti) 化、公共服務一體(ti) 化，而不是單獨增強都市的吸引力和集聚力。在都市的引領和帶動下，周邊的中小城市和小城鎮將獲得發展機遇，周邊的農(nong) 村也將獲得發展機遇，大中小城市協調發展的城鎮體(ti) 係逐步形成。當然，規模不太大的都市由於(yu) 打破了行政壁壘，腹地擴大，經濟要素將繼續集聚，其規模也將不斷擴大。

　　“十三五”期間，我國將長江經濟帶上升為(wei) 國家戰略，編製了長江經濟帶規劃，提出了“一軸兩(liang) 翼、三極多點”空間布局設想，“一軸”即長江幹流沿線，“兩(liang) 翼”即滬蓉、滬昆鐵路沿線，“三極”即長三角城市群、長江中遊城市群、成渝城市群，“多點”反映城市群之外地級城市的支撐作用，體(ti) 現了促進要素高效集聚、集中發展的思想。“十二五”期間，國務院還批準了珠江—西江經濟帶發展規劃。“十四五”時期，為(wei) 了鞏固邊疆、建設邊疆、發展邊疆，應把沿邊經濟帶上升為(wei) 國家戰略，沿邊經濟帶涉及廣西、雲(yun) 南、西藏、新疆、內(nei) 蒙古、黑龍江、吉林、遼寧8個(ge) 省份，應以沿邊地級城市為(wei) 重點，加強城市之間的通達性，以線串點，以點帶麵，增強邊疆區域性中心城市對產(chan) 業(ye) 的吸引力和人口的集聚力，根本改變邊疆城市小而弱的狀況。在邊疆地區發展現代化城市是鞏固邊疆的重要舉(ju) 措，遼寧的丹東(dong) ，吉林的延吉，黑龍江的黑河，內(nei) 蒙古的滿洲裏，新疆的北屯、霍爾果斯、喀什、和田，西藏的林芝，雲(yun) 南的瑞麗(li) ，廣西的東(dong) 興(xing) 等生態環境條件和交通條件均較好，可重點發展，有可能成為(wei) 沿邊經濟帶的明珠，據此可與(yu) 相鄰國家的相鄰地區開展國際次區域合作，實現安鄰、睦鄰、富鄰的目標，並成為(wei) “一帶一路”建設的出發點。

　　除沿邊經濟帶外，將黃河生態經濟帶建設上升為(wei) 國家戰略的呼聲也很高。黃河生態經濟帶涉及山東(dong) 、河南、山西、陝西、內(nei) 蒙古、寧夏、甘肅、青海8個(ge) 省份，黃河岸邊的大中城市很多，省會(hui) 城市有濟南、鄭州、呼和浩特、銀川、蘭(lan) 州、西寧6個(ge) ，其他城市規模都不大，通過規劃建設，擴大城市規模，讓中華民族的母親(qin) 河重新煥發生機與(yu) 活力。黃河生態經濟帶蜿蜒近萬(wan) 裏，奔流入海，生態環境保護與(yu) 防洪任務艱巨，應像長江經濟帶一樣，堅持生態優(you) 先，綠色發展，不搞大開發，共抓大保護。在生態保護的前提下，謀求新發展。

　　四、把特色小鎮和小城鎮作為(wei) 城鄉(xiang) 融合的落腳點

　　特色小鎮是依托特色產(chan) 業(ye) ，通過完善基礎設施，改善生產(chan) 生活條件，實現宜居宜業(ye) 的大型社區。一般采取由實力雄厚的企業(ye) 與(yu) 當地政府合作對有一定產(chan) 業(ye) 基礎的城鎮進行規劃並投資建設，通過發展新的產(chan) 業(ye) ，收回資金的模式。因此，特色小鎮是在特色產(chan) 業(ye) 的基礎上發展起來，而非建設單純的房地產(chan) 小區。比較典型的特色小鎮有旅遊小鎮、康養(yang) 小鎮、物流小鎮、教育小鎮、體(ti) 育小鎮、工業(ye) 小鎮等。“十四五”時期，應繼續試點，積累經驗，逐步發展，要防止特色小鎮的房地產(chan) 化以及沒有產(chan) 業(ye) 支撐的空心化。特色小鎮既可以吸引城市退休職工養(yang) 老休閑，也可吸引附近農(nong) 村居民就近居住，改善農(nong) 民的居住條件。

　　小城鎮是城鎮化的重要載體(ti) ，發展小城鎮是城鎮化戰略和鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的重要組成部分。小城鎮不是建製鎮，而是建製鎮的中心區，鎮政府的所在地，是鄉(xiang) 村之首、城市之尾，負有服務農(nong) 民、帶動農(nong) 村、促進農(nong) 業(ye) 發展的使命。從(cong) 全國來看，小城鎮的數量多，但規模大小不等，多數基礎設施比較薄弱，產(chan) 業(ye) 發展緩慢，多數城鎮實行傳(chuan) 統的村莊體(ti) 製，多數居民有承包地和宅基地，封閉性強，開放性弱，建設用地難以高效利用，周邊農(nong) 村居民進鎮居住仍然存在體(ti) 製障礙，小城鎮的體(ti) 製變革仍任重道遠。“十四五”時期，應在加快小城鎮的基礎設施建設的同時，改革管理體(ti) 製，使之成為(wei) 現代化小城市，而非傳(chuan) 統意義(yi) 上的大村莊。規模較大的城鎮可以改市，成為(wei) 名副其實的城市。