國家治理現代化已成為(wei) 治國理政的核心概念之一，財政作為(wei) 國家治理的基礎和重要支柱，是全麵深化改革的重要支撐，在推進國家治理現代化的進程中發揮著關(guan) 鍵作用。為(wei) 此，中國經濟時報約請學者就財政與(yu) 國家治理現代化的關(guan) 係、進一步提升國家治理現代化水平等問題展開討論。

　　國家治理現代化是治國大政

　　中國經濟時報：繼黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 提出國家治理體(ti) 係和智治理能力現代化之後，黨(dang) 的十九屆四中全會(hui) 通過了《中共中央關(guan) 於(yu) 堅持和完善中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度、推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化若幹重大問題的決(jue) 定》，請問其重要意義(yi) 何在?

　　張斌：中央特別強調國家治理體(ti) 係和治理能力現代化，是治國大政、理論方針的核心概念，即國家治理現代化是最重要的大政方針的濃縮表達。

　　賈康：這需要特別關(guan) 注治理和管理的區別：“管理”顯然是一種自上而下的掌控架構，即有管理權的主體(ti) 自上而下實施的局麵掌控。而治理和管理的區別，除了自上而下的，還有自下而上的以及橫向平麵展開的各種多樣化互動。治理所對應的概念，其實是在人類文明發展過程中已經被各方接受的包容性發展、包容性增長的概念。

　　包容性表現在政府、非政府的各種主體(ti) 充分互動中調動和發揮一切潛力、活力之上。大略地分析來看，政府是有公權力的主體(ti) ，而企業(ye) 、社會(hui) 組織等，如生產(chan) 經營單位、非營利性單位、各種各樣偏好的自然人，則是有私權利的主體(ti) 。在這些多元主體(ti) 的互動中，需要形成爭(zheng) 取最大包容性的共贏。在爭(zheng) 取共贏的取向下，要力求各種主體(ti) 能夠充分發揮對於(yu) 社會(hui) 發展和進步作貢獻所可能發揮的潛力。追求共贏的狀態，是“治理”境界的真諦，即實現包容性發展中各種潛力和活力最大限度的釋放。

　　治理和管理的區別概括起來，最主要的就是必須把管理和自管理、組織和自組織、調控和自調控融合在一起，使方方麵麵的潛力、活力得到無阻礙的發揮。實際生活中需要處理的，就是把與(yu) 一係列製度安排、機製創新相關(guan) 的問題——政府和市場、中央與(yu) 地方、公權體(ti) 係和公民、管理部門和納稅人等關(guan) 係集合在一起。如何做到治理方麵的善治，這種在價(jia) 值取向評價(jia) 上值得肯定、值得追求的境界，成為(wei) 討論國家治理時應抓住的實質性問題。

　　在國家治理框架內(nei) 定位財政

　　中國經濟時報：中央提煉出一個(ge) 重要認識：財政是國家治理的基礎和重要支柱，請問如何具體(ti) 理解財政在國家治理框架內(nei) 的定位?

　　王靜文：國家治理如果要尋求包容性發展的製度安排體(ti) 係，以成為(wei) 善治，那麽(me) 財政處理好資源配置中有重要影響力、輻射力的公共資源，則是一個(ge) 國家治理基礎和重要支柱層麵不可或缺的解決(jue) 途徑和影響經濟社會(hui) 全域的能動組成部分。

　　賈康：國家治理現代化講求包容性發展，要讓社會(hui) 在文明提升過程中更多體(ti) 現所有社會(hui) 成員共贏、多元互動中的公共福利最大化，因此需要對應資源配置體(ti) 係，即中央提出的建立現代市場體(ti) 係。現代市場體(ti) 係是現代國家治理的決(jue) 定性資源配置基本麵，而為(wei) 發展培育現代市場體(ti) 係，又必須打造現代財政製度。這是理解財政與(yu) 國家治理現代化內(nei) 在關(guan) 聯的重要維度。

　　從(cong) 現代國家治理說到現代市場體(ti) 係，自然就涉及政府更好發揮作用——要想有現代國家治理，發展培育現代市場體(ti) 係，就必須打造現代財政製度。

　　現代財政製度和國家治理現代化訴求結合，無非是要通過資源配置的優(you) 化，來解決(jue) 以公共資源影響、輻射、拉動全社會(hui) 資源優(you) 化狀態的製度安排和機製建設問題。因此在對全局的服務上，財政是國家治理的基礎和重要支柱這一表述，在學理上是很嚴(yan) 謹的。

　　張斌：如今的財政體(ti) 係應該是一種服務於(yu) 全域國家治理的體(ti) 係，所謂“跳出財政論財政”“財政為(wei) 全局服務”，實際上是需要意識到財政的分配作用滲透、傳(chuan) 導到了社會(hui) 經濟生活的方方麵麵。貨幣政策更多涉及經濟，財政直接涉及經濟、社會(hui) 、政治方方麵麵，無時無刻不在產(chan) 生著滲透、影響、輻射作用，是國家治理的重要基礎與(yu) 支柱。

　　分稅製改革奠定國家治理現代化的基礎

　　中國經濟時報：有觀點認為(wei) ，分稅製改革奠定了國家治理現代化的基礎，請問如何理解?

　　賈康：1994年的分稅製改革，其實並不止解決(jue) 了中央和地方的關(guan) 係問題，當年還解決(jue) 了政府和市場主體(ti) ，即各級政府和企業(ye) 關(guan) 係如何正確處理的製度建設問題，而且這對於(yu) 全局來說是第一位的問題：改革以來一直探尋如何讓企業(ye) 活起來，必須在製度安排上有一條可持續的發展之路，分稅製改革構建起了與(yu) 市場經濟對接的框架。因此，這不是延續過去行政性分權的思維和做法，而是經濟性分權，真正改變了以往按條塊分割的行政隸屬關(guan) 係控製企業(ye) 和組織財政收入的舊體(ti) 製症結。中央和地方的關(guan) 係、各級政府間的關(guan) 係，也有了規範化處理。

　　到目前為(wei) 止，對於(yu) 分稅製改革的評價(jia) ，中國理論界的認識往往不到位，一般的說法是分稅製改革解決(jue) 了中央過日子的問題。但這隻是表麵現象，1994年經濟性分權的曆史功績，是使政府和市場、企業(ye) 的關(guan) 係走上正道，再加上中央和地方關(guan) 係的規範化，奠定了如今國家治理體(ti) 係和治理能力現代化製度安排的基礎。

　　除此之外，第三種重要的關(guan) 係便是社會(hui) 生活中凸顯的公權主體(ti) 和公民的關(guan) 係，政府和納稅人的關(guan) 係。社會(hui) 成員、自然人要在財政分配體(ti) 係裏受到各種各樣的調節，個(ge) 人所得稅對應的納稅人就是自然人。這三大關(guan) 係的匯合點在財政，而現代財政製度如何適應這種客觀需要從(cong) 而服務於(yu) 全局，也要從(cong) 現代國家治理、現代市場體(ti) 係、現代財政製度三個(ge) 關(guan) 鍵詞的連接上進行。

　　中國經濟時報：但有些人認為(wei) 地方隱性負債(zhai) 、土地財政短期行為(wei) 等弊病是分稅製造成的?

　　賈康：根據中國幾十年的體(ti) 製演變，以及放眼全球國際經驗，再結合中國反反複複探索的本土經驗，可以認為(wei) 搞市場經濟，中國財政除了分稅製之外別無他路。

　　實際上，分稅製改革後的基層財政困難、土地財政、地方隱性負債(zhai) 等問題，恰恰是改革在貫徹落實中受阻而形成的。貫徹落實中最基本的受阻情況是舊體(ti) 製製約因素仍然存在，省以下的地方沒有完全進入分稅製狀態，複雜多變、討價(jia) 還價(jia) 的分成製仍然廣泛存在，甚至一些困難地方和基層，幹脆實行包幹製。產(chan) 生這些問題的原因，是因為(wei) 雖然中央和省為(wei) 代表的地方之間建立了分稅製框架，但對於(yu) 省以下的地方，隻給出了一個(ge) 基本導向。省以下各地可根據具體(ti) 情況，設計分稅製的實施方案。但是省以下的很多地方，表麵上是按照分稅製來實行，實際上卻是按照不同的稅種分成，即分成製。財權重心上移，而事權重心層層下移，上麵千條線，最後一根針，要在鄉(xiang) 鎮、基層的針眼裏穿過去落實。因此，製度的有效供給跟不上，本該由分稅製內(nei) 在邏輯所產(chan) 生的正麵效應沒有發揮，基層財政困難在一段時間裏比較突出。待到基層財政困難有一定的化解之後，財力和事權如何順應、如何結合好的矛盾也還沒有完全解決(jue) ，又出現了地方隱性負債(zhai) ，還加上了使得地方依靠自己轄區之內(nei) “靠山吃山、靠水吃水”的土地開發，做出在土地批租環節盡量一次拿足收入的土地財政短期行為(wei) 。這並非分稅製改革所造成的問題，而恰恰是分稅製改革在省以下地方的貫徹落實中受阻造成的。

　　張斌：1994年建立的分稅製新體(ti) 製框架，是經濟性分權，如今的問題是如何繼續深化改革，完成當年沒有能夠完成的省以下深化改革任務。省以下分稅製體(ti) 製貫徹落實遇到的難點，在於(yu) 五級行政層級的分稅方式，這在國際上沒有任何經驗，曾試圖探索的“中國特色”解決(jue) 方案也已被實踐證明此路不通。分稅製下各級稅基的合理配置，麵對了稅種的適當調減進程，如何在五級行政層級間合理分稅仍無解。因此需要實行“扁平化”改革。農(nong) 村稅費改革以後，中國主要的農(nong) 村區域水到渠成地實行“鄉(xiang) 財縣管”，鄉(xiang) 鎮不再作為(wei) 財政的實體(ti) 層級，屬於(yu) 縣級預算所管的預算單位——在財政的實體(ti) 層級意義(yi) 上，基層已不是鄉(xiang) 鎮，而是縣。另外，根據浙江經驗，財政上可以首先實行省直管縣，承認市和縣的行政不同級，但財政同級。這樣中國的財政層級就可以扁平化到中央、省、市縣三級。

　　“三個(ge) 層級”的體(ti) 係再造問題是分稅製深化改革中的現實問題，是務實解決(jue) 現代財政製度建設構架創新中的改革難題。簡單勾畫現代財政製度所需的製度供給框架，就應堅持經濟性分權的基本路徑，往下要配套聯動，通過大部製、扁平化的政府機構係統化再造的實質性改革，形成人民代表大會(hui) 授權委托的三級政權，並合理清晰地確定各級事權，以及各級政府共管職責的配合。一級政權要有一級合理的事權，還要有一級與(yu) 事權順應的財權。財權最關(guan) 鍵的問題，首先是解決(jue) 穩定的、大宗的收入，收入主要靠稅收，因而要處理好稅基的配置問題，例如關(guan) 稅體(ti) 現國家主權在經濟生活中的調整機製，應掌握在中央手中;房地產(chan) 稅沒有外溢性，不動產(chan) 坐落在各個(ge) 轄區之內(nei) ，且相關(guan) 的信息複雜程度較高，適合地方政府因地製宜地掌握信息，操控相關(guan) 稅收條件。稅基的合理配置方麵，還有很大的研究空間，以形成正確的原則和方案。“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基”後麵跟著的是一級預算，現代財政所有功能的實現，落到運行載體(ti) 上，就是要形成現代意義(yi) 的預算。

　　預算作為(wei) 一個(ge) 收支計劃，必須事先決(jue) 定，並充分反映民意，才能夠有現代預算的特征——要有權力製衡之下社會(hui) 多方的參與(yu) 來磨合，一旦通過最高權力機構(全國人民代表大會(hui) )審批通過，便形成有法律效力的執行文件，要嚴(yan) 格執行。所謂嚴(yan) 格執行，除了數量、結構、進度上的嚴(yan) 肅性之外，最主要的是要有問責，要有事前、事中、事後全套的績效考評和監督，這樣才能夠達到公共利益最大化，在公共資源配置優(you) 化的目標導向下求得實際效果。所以，政權、事權、財權、稅基之後的預算，落到運行載體(ti) 上，體(ti) 製裏按照扁平化方向由五級收縮到三級，使預算在整個(ge) 製度安排裏，各個(ge) 邏輯環節能夠內(nei) 洽地環環相接，順暢地可持續運行。後邊還包括國有資產(chan) 在各級的管理權——“一級產(chan) 權”，以及中央地方各自都必須行使的有償(chang) 融資的“一級債(zhai) 權”，再加上中央、省兩(liang) 級自上而下的轉移支付，全都需要相互配合。

　　王靜文：從(cong) 現代財政製度的發展看，中國在服務於(yu) 現代化全局中應該達到的境界，就是在事權合理化之後，使財權與(yu) 事權相順應，財力與(yu) 事權相匹配。在製度建設方麵，服務於(yu) 現代國家治理、現代市場體(ti) 係的有效構建，必須是“扁平化”三級框架之下“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產(chan) 權，一級舉(ju) 債(zhai) 權”和兩(liang) 級自上而下的轉移支付和輔助性的橫向轉移支付，這應是我們(men) 規劃並力爭(zheng) 建設的一套現代財政製度前景。

　　不斷提升國家治理現代化水平

　　中國經濟時報：請問如何進一步提升國家治理現代化水平?

　　賈康：在推動國家治理現代化的進程中，現代政治文明建設為(wei) 財稅改革發展注入法治化規範化力量，而以創新發展作為(wei) 第一動力的現代發展理念則為(wei) 深水區改革的攻堅克難加碼助力。新時代背景下，為(wei) 更好地發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，現代政治文明建設和現代發展理念的落實不容忽視。

　　黨(dang) 的十八屆四中全會(hui) 對全麵推進依法治國作出了戰略部署。全麵依法治國體(ti) 現的政治文明也是鎖定的現代化取向，現代政治文明的製度建設，要從(cong) 根本大法開始，依憲執政，依憲行政，還要落到方方麵麵的法律上。

　　在現代政治文明的推進過程中，財政對全局可能的貢獻可以借鑒美國“進步時代”的啟示。美國崛起為(wei) 世界頭號強國，就是在1880-1920年，經曆了被人們(men) 稱為(wei) “進步時代”的製度建設時代，當時隨著美國經濟的高速增長，各種利益之間的協調問題越來越突出，各種民意訴求和政府之間如何形成良性互動的挑戰也越來越突出。美國人從(cong) 這種渾沌狀態走出來的方法，就是在對全社會(hui) 有打擊影響的事情發生後，進行“亡羊補牢”的立法。在美國，幾十年期間靠這種矛盾中的多方互動，逐步形成了規範的政府履行職責所需要的稅收、預算等方麵以及公眾(zhong) 意願表達方麵的製度機製。美國政府的稅收設計為(wei) 以直接稅為(wei) 主的基本框架，一直延續至今。其收入主要依靠直接稅，個(ge) 人所得稅是第一大稅，幾乎占聯邦政府收入的50%，再加上與(yu) 社保體(ti) 係相關(guan) 的工薪稅，這兩(liang) 大稅種使美國聯邦政府80%以上的收入，有了穩定的稅基保證。

　　中國當前應在公共財政、民生財政、財政現代化等概念之下，做好製度建設工作，推進全麵依法治國。從(cong) 如今的“稅收法定”一件一件做起，為(wei) 現代財政製度建設和國家治理現代化提供支撐和不竭動力。

　　張斌：黨(dang) 的十八屆五中全會(hui) 提出的現代發展理念，以創新發展作為(wei) 第一動力，帶出協調發展、綠色發展、開放發展，最後落到人本主義(yi) 立場的共享發展。黨(dang) 的十八屆五中全會(hui) 確立創新發展作為(wei) 第一動力，其後在指導主線上表述為(wei) 供給側(ce) 結構性改革，實質上是對改革開放的承前啟後、繼往開來。在改革深水區攻堅克難，以製度供給帶出整個(ge) 供給體(ti) 係質量和效益的提高，關(guan) 鍵是結構優(you) 化。

　　賈康：解放思想，才能真正貫徹改革開放大政方針;以人為(wei) 本，才能深刻理解現代化訴求的內(nei) 涵和根本目的——中國的現代化不是狹隘的民族主義(yi) ，而是在造福於(yu) 全中國人民的同時，通過建設“人類命運共同體(ti) ”對全人類、對全世界作出貢獻，“以人為(wei) 本”根本的邏輯，就是中國要努力實現和平發展、和平崛起;隻有以創新發展作為(wei) 第一動力，才可能攻堅克難，使“中國夢”夢想成真。

　　中國的創新千難萬(wan) 難，仍有很多阻力和困惑。但再硬的骨頭也要啃，按照黨(dang) 的十九大的要求，可知財稅方麵的三大改革任務，理順財政體(ti) 製是第一位，其次是預算改革、稅製改革問題的解決(jue) 。還應特別注意，關(guan) 於(yu) 市場決(jue) 定性作用和政府更好發揮作用，其中有“守正出奇”的訴求。“守正”是指在共性認識上，必須認識、順應、乃至敬畏市場的基本規律;但同時，不能認為(wei) 了解市場經濟的共性，再運用一些基本的、一般的可得經驗，中國就可以一路現代化了，還必須在中國特定的約束條件下，力求在承擔風險的情況下，爭(zheng) 取出奇製勝。既然要出奇製勝，就需有一定的雙軌製運作。例如大眾(zhong) 關(guan) 心的金融領域，除了商業(ye) 性金融之外，還必須有政策性金融的匹配協調，必須在戰略層麵考慮，如何使整個(ge) 金融體(ti) 係既有錦上添花的功能，又有雪中送炭的功能。

　　以財政為(wei) 後盾的“政策性資金、市場化運作、專(zhuan) 業(ye) 化管理、杠杆式放大”的政策性融資機製的打造勢在必行。守正出奇這條道路可能比較狹窄，但是一定要把這條路走通，中國才可能在追趕中真正實現現代化願景，才能完成以追趕走過超常規發展的過程，跨越“中等收入陷阱”，達到中華民族偉(wei) 大複興(xing) 。

　　財政在這一曆史進程中的作用，不僅(jin) 是支持事業(ye) 發展，還必須注意財政的資金運用要結合改革“花錢買(mai) 機製”，尤其是在創業(ye) 創新活動方麵，不能隻輸血，還要培養(yang) 造血機製。