一、引言

　　1990年，在總結我國農(nong) 業(ye) 發展的經驗教訓並展望未來實現農(nong) 業(ye) 高質量發展路徑的基礎上，鄧小平同誌以曆史的眼光指出，中國的農(nong) 業(ye) 發展整體(ti) 將經曆“兩(liang) 個(ge) 飛躍”[①][1]。十一屆三中全會(hui) 後，隨著家庭聯產(chan) 承包責任製在全國範圍內(nei) 的逐步推開，以農(nong) 地承包經營權向廣大農(nong) 戶分散為(wei) 主要特征的“第一個(ge) 飛躍”順利實現。1987年，為(wei) 了實現科學種田，提高生產(chan) 效率，中央首次提出，要鼓勵不同形式的適度規模經營。進入新時代以來，作為(wei) 實現產(chan) 業(ye) 振興(xing) 的有效手段，在堅持承包製的基礎上，不斷推動分散狹小的農(nong) 地向各類專(zhuan) 業(ye) 化經營主體(ti) 集中，努力實現我國農(nong) 業(ye) 發展的“第二個(ge) 飛躍”。[2]

　　當代以來，伴隨著經濟社會(hui) 的發展，日本的農(nong) 地改革也經曆了先分散後集中兩(liang) 個(ge) 過程。[3]這兩(liang) 次過程既可以用“兩(liang) 個(ge) 飛躍”論斷的理論框架進行解釋，也是對“兩(liang) 個(ge) 飛躍”論斷科學性的有力證明。鑒於(yu) 中日兩(liang) 國農(nong) 業(ye) 資源稟賦相似，對日本的“兩(liang) 個(ge) 飛躍”進行深入分析對於(yu) 反思我國農(nong) 地的“兩(liang) 個(ge) 飛躍”具有較大價(jia) 值。同時，日本“兩(liang) 個(ge) 飛躍”的發生時間均比我國早二十多年，“兩(liang) 個(ge) 飛躍”尤其是正在推進中的“第二個(ge) 飛躍”的相應舉(ju) 措、經驗和教訓對我國推進農(nong) 業(ye) 適度規模經營具有較大借鑒意義(yi) 。

　　基於(yu) 此，本文在分析日本的農(nong) 地改革過程和鄧小平同誌“兩(liang) 個(ge) 飛躍”論斷的內(nei) 在聯係的基礎上，深入探究日本農(nong) 地改革“兩(liang) 個(ge) 飛躍”各自的背景、舉(ju) 措和績效，並對這“兩(liang) 個(ge) 飛躍”進行了比較分析，重點研究了相比於(yu) “第一個(ge) 飛躍”的快速實現，“第二個(ge) 飛躍”曆經半個(ge) 多世紀探索卻收效甚微的深層原因。最後，綜合日本“兩(liang) 個(ge) 飛躍”的舉(ju) 措、經驗和教訓，凝練出加快實現我國農(nong) 業(ye) 實現“第二個(ge) 飛躍”的啟示。

　　二、日本農(nong) 地改革與(yu) “兩(liang) 個(ge) 飛躍”論斷的內(nei) 在聯係

　　“兩(liang) 個(ge) 飛躍”著名論斷闡明了在特定發展階段，為(wei) 了增強農(nong) 民生產(chan) 積極性，激發農(nong) 業(ye) 發展活力，在我國推行家庭聯產(chan) 承包責任製的曆史必然性，[4]又深刻指出了由於(yu) 小農(nong) 生產(chan) 固有的局限性，推進適度規模經營是未來中國農(nong) 業(ye) 實現高水平發展的必然選擇。[5]具體(ti) 到農(nong) 地問題上，“兩(liang) 個(ge) 飛躍”論斷中的中國農(nong) 業(ye) 將分為(wei) 兩(liang) 個(ge) 明顯不同的階段，相應階段的農(nong) 地改革也將具有各自鮮明的階段性特征。其中，在第一階段，主要解決(jue) 農(nong) 地“分”的問題;在第二階段，主要解決(jue) 農(nong) 地“合”的問題。

　　當代以來，伴隨著經濟社會(hui) 的發展，日本的農(nong) 地改革也經曆了先“分”後“合”的兩(liang) 個(ge) 過程。具體(ti) 來說，從(cong) 二戰結束到上世紀50年代初，通過占領軍(jun) 主導的農(nong) 地改革，寄生地主占有絕大多數農(nong) 地的佃耕體(ti) 製遭到徹底摧毀，農(nong) 地在農(nong) 民之間實現平均分配，自耕農(nong) 持有分散的小塊土地的自耕農(nong) 體(ti) 製得到建立。這一“分”的過程和“兩(liang) 個(ge) 飛躍”論斷中的“第一個(ge) 飛躍”高度契合。1961年以來，為(wei) 了提高農(nong) 業(ye) 競爭(zheng) 力，日本曆屆政府出台多項措施，試圖推動農(nong) 地從(cong) 小農(nong) 戶手中向各類農(nong) 業(ye) 經營體(ti) 集中，以改變細碎的小農(nong) 生產(chan) 格局。這一促進農(nong) 地“合”的過程是日本版的農(nong) 業(ye) “第二個(ge) 飛躍”。縱觀日本農(nong) 地改革60多年的曆史，發生的先“分”後“合”的兩(liang) 個(ge) 過程既可以用“兩(liang) 個(ge) 飛躍”的理論框架進行解釋，也是對“兩(liang) 個(ge) 飛躍”論斷科學性的有力證明。

　　三、日本農(nong) 地改革的“兩(liang) 個(ge) 飛躍”：背景、舉(ju) 措與(yu) 績效

　　(一)農(nong) 地改革的“第一個(ge) 飛躍”：“耕者有其田”的快速建立

　　1、開啟“第一個(ge) 飛躍”的背景

　　明治維新時期，作為(wei) 收繳地稅以啟動工業(ye) 化這一國策的重要環節，日本政府製訂係列法律，承認土地私有並要求土地所有者按地價(jia) 的一定比例以現金繳納地稅和村稅。[6-7]1881年後，在“鬆方緊縮”[8]和連年歉收等因素綜合作用下，日本農(nong) 地逐步從(cong) 廣大平民向高利貸者或富農(nong) 大戶集中，最終形成了地主階層和佃農(nong) 階層。地主將土地租佃給失地農(nong) 民繼續耕種，並以高達收獲量百分之五十以上的比率收取租金，日本的佃耕體(ti) 製最終形成。[9]

　　第一次世界大戰後，日本的產(chan) 業(ye) 結構中，重工業(ye) 占比超過輕工業(ye) ;稅收結構中，企業(ye) 和個(ge) 人所得稅占比開始超過地稅。同時，地主階層將地租投向資本密集的重工業(ye) 的意願並不強烈。這意味著在收取地租以啟動輕工業(ye) 為(wei) 重點的工業(ye) 化的曆史使命完成之後，在佃耕體(ti) 製下，農(nong) 業(ye) 部門支持整個(ge) 工業(ye) 體(ti) 係發展的作用開始減弱。此時，本應該是日本農(nong) 業(ye) 實現自身發展的有利時機，但阻礙其前進的正是佃耕體(ti) 製下高昂的地租。此外，農(nong) 村的地主階層帶有濃厚的寄生色彩，遭受盤剝的佃農(nong) 生活困苦，社會(hui) 矛盾尖銳。[10]沒有土地和高昂地租也造成了農(nong) 民的極端貧困和農(nong) 業(ye) 生產(chan) 積極性的下降。而極端貧困使農(nong) 村成為(wei) 軍(jun) 國主義(yi) 的溫床，農(nong) 民子弟成為(wei) 日本侵略鄰國兵源的主力。[11]種糧積極性的下降加之戰爭(zheng) 的消耗，導致了二戰之後日本糧食短缺。[12]隨著日本戰敗，大量退伍軍(jun) 人回到農(nong) 村，農(nong) 村土地分配嚴(yan) 重不均的局麵將更加嚴(yan) 峻。鑒於(yu) 上述原因，占領軍(jun) 司令部將推動農(nong) 地改革作為(wei) 日本民主化改革的重點。

　　2、實現“第一個(ge) 飛躍”的改革舉(ju) 措

　　1945年底，在盟軍(jun) 主導下，向地主低價(jia) 購買(mai) 土地，再以低價(jia) 售給佃農(nong) ，從(cong) 而實現農(nong) 地所有權轉移的日本農(nong) 地改革方向逐步明晰。[13-14]第二年9月，按照已確立的改革方向，日本政府通過立法規定：①限期兩(liang) 年之內(nei) ，由政府出麵，對全國約80%的原佃耕地進行強製購買(mai) ，並出售給廣大佃農(nong) 耕種;②對於(yu) 未被強製購買(mai) 的佃耕地，可繼續由地主租佃給佃農(nong) 耕種，但地租不得高於(yu) 限定標準，且佃農(nong) 有權請求進一步降低地租;③對於(yu) 發生的租佃行為(wei) ，要求簽訂規範的契約文書(shu) ，以此杜絕農(nong) 地出租方擅自收回農(nong) 地或上調地租的可能。[15-16]顯然，上述法規具有較為(wei) 濃厚的打擊地主階層、保護佃戶的色彩，較好地體(ti) 現了“耕者有其田”的核心改革設想。

　　為(wei) 了鞏固新建立的自耕農(nong) 體(ti) 製，防止土地再次向地主、大戶集中，在農(nong) 地改革取得初步成效後，日本政府通過頒布《農(nong) 業(ye) 委員會(hui) 法》，規定包含買(mai) 賣和租賃在內(nei) 的民間的農(nong) 地交易行為(wei) 必須經過嚴(yan) 格審批，否則交易行為(wei) 無效。1952年，日本製訂《農(nong) 地法》，在農(nong) 地的權利轉讓、佃農(nong) 權利保護、限製地主擁有農(nong) 地以及地租標準等四個(ge) 方麵進行了最嚴(yan) 格的限製[②]。[17]

　　3、“第一個(ge) 飛躍”的績效評價(jia)

　　到1950年8月，實現所有權轉移的佃耕地約有194萬(wan) 公頃，達到全部佃耕地的80%。改革後，雖然給在村地主保留了限製麵積內(nei) 的佃耕地，但地租已被降低至平均5%到6%的水平，佃耕農(nong) 戶的租金壓力顯著減輕。到1950年，日本自耕農(nong) 戶數占農(nong) 戶總數的比例實現了翻倍，半自耕農(nong) 占比減少了近10個(ge) 百分點;佃農(nong) 戶數占比則減少至5%[③]。上述一係列數據意味著，在日本的農(nong) 地改革中，多達194萬(wan) 公頃的農(nong) 地被廉價(jia) 出售給至少230萬(wan) 個(ge) 農(nong) 戶。由少部分地主持有大塊農(nong) 地的局麵，扭轉為(wei) 眾(zhong) 多自耕農(nong) 持有分散零碎的小塊農(nong) 地。(見圖1)

　　圖1 農(nong) 地改革前後農(nong) 地和農(nong) 戶結構變化

　　數據來源：速水佑次郎(2003)[18]、暉峻眾(zhong) 三(2011)[19]

　　總體(ti) 來說，農(nong) 地改革和《農(nong) 地法》的製訂從(cong) 根本上摧毀了寄生地占有絕大多數農(nong) 地的佃耕體(ti) 製，促進了自耕農(nong) 體(ti) 製的建立和廣大農(nong) 業(ye) 生產(chan) 者生產(chan) 積極性的提高。從(cong) 1950到1964年，在這十五年間，日本年農(nong) 業(ye) 增長率達到4%，食物自給能力明顯提升。在緩解食物短缺危機的同時，也對農(nong) 村地區消除貧困，促進民主化進程有重要意義(yi) 。[20]

　　(二)農(nong) 地改革的“第二個(ge) 飛躍” ：農(nong) 地集中的緩慢、艱難探索

　　1、開啟“第二個(ge) 飛躍”的背景

　　戰後至今，隨著第一產(chan) 業(ye) 的持續萎縮，農(nong) 業(ye) 人口持續流向其他產(chan) 業(ye) 部門。1955年到1965年的十年間，農(nong) 業(ye) 就業(ye) 人口已總體(ti) 下降27%，到2013年，農(nong) 業(ye) 從(cong) 業(ye) 人口僅(jin) 占全部從(cong) 業(ye) 人口的4%。一方麵，農(nong) 業(ye) 勞動力的持續轉移為(wei) 農(nong) 地流轉創造了可能;另一方麵，勞動力轉移導致了人口老齡化和土地荒廢問題，使推動農(nong) 地向專(zhuan) 業(ye) 農(nong) 戶集中變得更為(wei) 緊迫。此外，由於(yu) 離村不離農(nong) 、“二兼滯留”現象普遍，促進兼業(ye) 戶離村離農(nong) ，從(cong) 而實現農(nong) 地集中，是提高農(nong) 業(ye) 生產(chan) 率的必由之路。

　　隨著日本進一步擴大開放，農(nong) 業(ye) 部門需要直麵國際競爭(zheng) 。但農(nong) 業(ye) 部門的競爭(zheng) 力持續弱化，而農(nong) 地細碎製約規模效益的提高是農(nong) 業(ye) 競爭(zheng) 力弱化的重要原因。2010年，全國戶均耕地麵積僅(jin) 有1.96公頃。其中都府縣地區為(wei) 1.42公頃，北海道地區相對較大，達到21.48公頃，但依然有超過50%農(nong) 戶的耕種麵積不足20公頃。進展緩慢的農(nong) 地集中嚴(yan) 重製約了規模效益的實現。尤其是麵對新大陸國家和凱恩斯集團等大規模農(nong) 場經營的競爭(zheng) 時，小農(nong) 經營在生產(chan) 率方麵的短板更加明顯。通過深化改革，加快農(nong) 地集中步伐，提高規模效益，成為(wei) 提高日本農(nong) 業(ye) 競爭(zheng) 力的重要抓手。

　　2、推動“第二個(ge) 飛躍”的艱難探索

　　從(cong) 1961年首次提出擴大農(nong) 業(ye) 經營規模的目標開始，在之後的半個(ge) 多世紀，曆屆日本政府均在為(wei) 改變小農(nong) 生產(chan) 格局，實現農(nong) 業(ye) 發展的“第二個(ge) 飛躍”進行艱難探索。以幾部具有轉折意義(yi) 的政策法規的頒布實施為(wei) 節點，這一時期的探索可劃分為(wei) 四個(ge) 階段。

　　(1)1961年製訂《農(nong) 業(ye) 基本法》：以所有權轉讓為(wei) 實現路徑

　　1961年，日本製定了以實現“農(nong) 業(ye) 自立”為(wei) 核心目標的“農(nong) 業(ye) 憲法”《農(nong) 業(ye) 基本法》，首次提出了擴大農(nong) 業(ye) 經營規模的目標，並確立了以農(nong) 業(ye) 委員會(hui) 嚴(yan) 格審批下的所有權轉讓為(wei) 實現農(nong) 地集中的路徑。在《農(nong) 業(ye) 基本法》框架下，日本陸續製定或修訂了多部法律，放鬆了對農(nong) 地流轉的限製。1962年，日本相繼修訂《農(nong) 地法》和《農(nong) 協法》。依據新法，農(nong) 協獲得了開展農(nong) 地信托的職能，其在取得農(nong) 地所有者書(shu) 麵委托之後，可以開展農(nong) 地借貸和轉讓的信托業(ye) 務，這無疑有利於(yu) 加快農(nong) 地流轉。同時，新法賦予與(yu) 農(nong) 業(ye) 經營相關(guan) 的農(nong) 事組合法人等主體(ti) 擁有農(nong) 地的權利。據此，農(nong) 村以外的資本，在經營與(yu) 農(nong) 業(ye) 相關(guan) 產(chan) 業(ye) 的前提下，開始有機會(hui) 參與(yu) 農(nong) 地流轉。當然，由於(yu) 工業(ye) 化和城鎮化推高地價(jia) 和兼業(ye) 經營便利化，農(nong) 民更加傾(qing) 向於(yu) 保留土地所有權以實現增值。這一利益訴求和以“所有權轉讓”為(wei) 核心的土地流轉製度體(ti) 係相衝(chong) 突，限製了上述各法推動農(nong) 地集中努力的效果。1969年，日本製定《農(nong) 振法》，劃定農(nong) 業(ye) 振興(xing) 地域，通過限定該地域的農(nong) 地轉用以此穩定地價(jia) ，從(cong) 而推進農(nong) 地集中。但最終這一控製地價(jia) 暴漲的努力收效甚微，農(nong) 地集中收效同樣不大。

　　(2)1970年修訂《農(nong) 地法》：開辟以租賃方式為(wei) 主的實現路徑

　　60年代的係列努力成效不大的事實讓日本政府意識到，單純依靠所有權轉讓，難以有效推動農(nong) 地集中。進入70年代之後，日本另辟新路，流轉政策的重點開始從(cong) 所有權轉讓調整為(wei) 通過租賃實現使用權的轉讓。

　　1970年，日本第二次修訂《農(nong) 地法》。在土地租賃問題上，新法廢除了對佃農(nong) 地租的管製，還通過明確規定土地租出方享有的其他權利，加強對其權益的保護。《農(nong) 地法》規定，經過租賃雙方認可，可隨時解除10年期以下的土地租賃合約;針對期限超過10年的租賃行為(wei) ，合同到期後，土地使用權自動回歸租出方。這種對農(nong) 地租出方權益加強保護的做法和1952年《農(nong) 地法》限製租賃合約解除的做法有明顯不同。[21]這也體(ti) 現了日本意在通過加強租出方權益保護，從(cong) 而提高其流轉土地積極性的政策意圖。為(wei) 進一步提高農(nong) 民的流轉積極性，1970年日本頒布《農(nong) 民年金製度基金法案》，將農(nong) 民退休年金的數額和農(nong) 地流轉規模和期限掛鉤，農(nong) 民流轉土地的規模越大、期限越長，則其年金中獲得的流轉補貼越多。[22]1975年，日本首次修訂《農(nong) 振法》，在將特定區域劃定為(wei) 農(nong) 業(ye) 振興(xing) 區後，規定在此區域內(nei) 的農(nong) 地租賃行為(wei) 不受任何限製。同年，《農(nong) 地法》再次修訂，修訂後的法律規定，隻要符合各區域的農(nong) 地利用規劃且簽訂農(nong) 地租賃合同，農(nong) 業(ye) 生產(chan) 法人不再受舊版《農(nong) 地法》的製約，可進入農(nong) 業(ye) 領域並參與(yu) 農(nong) 地流轉。

　　(3)1992年製定《新政策》：選擇性結構政策和公司製法人參與(yu) 農(nong) 地流轉

　　①認定農(nong) 業(ye) 者製度下對農(nong) 業(ye) 經營體(ti) 的培育

　　1992年，選定部分規模較大、經營穩定的農(nong) 業(ye) 經營體(ti) ，並給以重點扶持的政策思路成為(wei) 日本政府的共識。1993年，日本政府製訂《農(nong) 促法》，開創性地建立了認定農(nong) 業(ye) 者製度。該製度下，針對經營規模超過指定標準，自身製定了較為(wei) 完善的農(nong) 業(ye) 經營計劃且對長期從(cong) 事農(nong) 業(ye) 經營有較強意願的經營主體(ti) ，日本政府將其認定為(wei) “認定農(nong) 業(ye) 者”。認定農(nong) 業(ye) 者可在多方麵獲得日本政府的重點支持。這一規定在後續出台的《食物·農(nong) 業(ye) ·農(nong) 村基本計劃》、“跨產(chan) 品經營安定政策”和“人與(yu) 農(nong) 地計劃”等文件或法規中，均得到了反複強調。上述一係列政策法規的實施，體(ti) 現了日本政府希望通過實施認定農(nong) 業(ye) 者等選擇性結構政策，進一步加大小規模兼業(ye) 農(nong) 戶和規模化經營農(nong) 戶的收益差距，逼迫小規模經營農(nong) 戶尤其是兼業(ye) 農(nong) 戶離村離農(nong) ，或通過攜地加入生產(chan) 合作社等方式成為(wei) 認定農(nong) 業(ye) 者，從(cong) 而促進農(nong) 地集中的政策取向。

　　②對公司製法人參與(yu) 農(nong) 地流轉限製的逐步放開

　　以《農(nong) 促法》為(wei) 中心，上世紀90年代初，《農(nong) 地法》和《農(nong) 協法》陸續修訂。兩(liang) 部新法放寬了農(nong) 業(ye) 生產(chan) 法人進入農(nong) 業(ye) 部門的準入條件，但依舊限製公司製法人的參與(yu) 。之後，2000年，在後續修訂《農(nong) 地法》時，農(nong) 業(ye) 類公司製法人以參股形式成立股份公司，參與(yu) 農(nong) 地流轉的做法得到允許。[23-24]2003年，為(wei) 了應對農(nong) 業(ye) 勞動力不足和耕地撂荒日趨嚴(yan) 重的情況，日本通過製定《構造改革特別區域法》和修訂《農(nong) 促法》，規定公司製法人可在撂荒地或潛在撂荒地參與(yu) 流轉。[25]2009年，日本再次修訂《農(nong) 地法》時，進一步取消了這一限定，規定公司製法人參與(yu) 農(nong) 地流轉不再受任何地域限製。這一修訂為(wei) 食品加工類企業(ye) 等與(yu) 農(nong) 業(ye) 生產(chan) 關(guan) 係密切的法人加快進入農(nong) 業(ye) 領域創造了便利。

　　(4)2013年製定《農(nong) 地中間管理機構法》：以中間機構助推農(nong) 地集中

　　2013年6月，日本製定《日本複興(xing) 戰略》，提出了未來十年80%的農(nong) 地將由精於(yu) 農(nong) 業(ye) 的農(nong) 業(ye) 經營體(ti) 使用的目標。但彼時日本實現集中的農(nong) 地麵積尚不足該目標的一半，為(wei) 了加快農(nong) 地流轉進度，日本政府認為(wei) ，要在農(nong) 地租賃的框架下，總結以往經驗，建立更加科學有力的土地流轉中介。[26]基於(yu) 此，日本於(yu) 2013年底出台《農(nong) 地中間管理機構法》。該法有兩(liang) 大核心條款：一是分別在每個(ge) 都道府縣層麵成立農(nong) 地中間管理機構，由其負責本都道府縣的農(nong) 地流轉事宜[27];二是創造性地賦予新成立的農(nong) 地流轉中介對擬流轉土地的“中間管理權”。具體(ti) 來說，農(nong) 地中間管理機構在向廣大農(nong) 地租出方收儲(chu) 土地後，即暫時獲得這些農(nong) 地的“中間管理權”，依據該權利，農(nong) 地中間管理機構可自行尋找合適的承租人進行流轉，並在流轉期限、價(jia) 格和對象等問題不再受到土地所有權人的製約。這種創造性的土地流轉機製極大地提高了農(nong) 地流轉的靈活性，也大大降低了流轉雙方的交易成本[④]。為(wei) 了調動參與(yu) 流轉各方的積極性，日本政府對流轉中介和轉出方進行補貼，補貼數額將和流轉麵積掛鉤。[28]

　　3、“第二個(ge) 飛躍”的績效評價(jia)

　　整體(ti) 來說，經過1961年至今五十多年的努力，日本的農(nong) 地集中事業(ye) 收效甚微。其中， 1960年至1970年間，隨著經濟高速發展，農(nong) 業(ye) 剩餘(yu) 勞動力向非農(nong) 領域轉移，這本為(wei) 推動農(nong) 地集中提供了有利時機，但在這一時期，日本實行所有權轉讓為(wei) 實現路徑的農(nong) 地集中模式，加上地價(jia) 上漲的因素的，農(nong) 地非但沒有明顯集中，還導致大量農(nong) 戶由專(zhuan) 業(ye) 農(nong) 戶轉變為(wei) 兼業(ye) 農(nong) 戶，加大了農(nong) 地集中的難度。

　　1970年後，日本掀起新一輪建設熱潮，土地價(jia) 格暴漲，所有權轉讓模式下的農(nong) 地流轉再無新的進展。在農(nong) 地轉用等因素作用下，所有權轉讓的土地總規模甚至一直呈下降趨勢(見圖2)。1970年，日本修訂《農(nong) 地法》並開辟租賃方式為(wei) 主的農(nong) 地集中實現路徑，這為(wei) 農(nong) 地集中事業(ye) 的加快推進提供了新機遇。之後，1980年放開對租賃合同的限定，1992年出台認定農(nong) 業(ye) 者製度和2005年出台跨產(chan) 品安定對策，日本的農(nong) 地流轉規模實現了較快增長(見圖2)。在這一時期，大量的兼業(ye) 農(nong) 戶在將自家農(nong) 地流轉之後，離農(nong) 就業(ye) 。特別是在2005年跨產(chan) 品安定對策出台之後，日本實行了更加有利於(yu) 規模經營的差別化結構調整政策，小規模兼業(ye) 農(nong) 戶離農(nong) 速度加快，這使戶均耕地麵積的增長幅度同步加大，並於(yu) 2015年達到4.7公頃，但從(cong) 戶均耕地麵積的角度，日本大部分農(nong) 戶尚不能完全依靠農(nong) 業(ye) 實現“自立”[⑤]。

　　圖2 1970年以來日本實現權利轉移的農(nong) 地麵積變化

　　數據來源：MAFF，具體(ti) 出處為(wei) ：https://www.maff.go.jp/j/wpaper/w_maff/h24_h/trend/part1/chap3/c3_1_01.html

　　此外，到2011年時，進行農(nong) 地流轉、實現所有權或使用權轉移的耕地麵積之和也不過10.9萬(wan) 公頃，不足日本耕地麵積的3%。考慮到在2003年和2005年日本出台製度，鼓勵農(nong) 民加入特定農(nong) 業(ye) 團體(ti) 或集落營農(nong) 等生產(chan) 組織之後，大量農(nong) 民在不涉及權利轉移的情況下，攜地加入各類生產(chan) 組織，這也是一種農(nong) 地集中的形式，因而日本實現農(nong) 地集中的比例遠不止3%。但即便是從(cong) 包含上述兩(liang) 種組織和認定農(nong) 業(ye) 者在內(nei) 的農(nong) 業(ye) 經營體(ti) 的角度，2010年，實現規模化經營的農(nong) 地占比也隻有49.1%，2015年小幅增長至50.7%。這與(yu) 《日本複興(xing) 戰略》中製定的到2023年左右實現80%的農(nong) 地集中目標，有近30%的差距。而農(nong) 地集中的遲緩阻礙了農(nong) 業(ye) 生產(chan) 率的提高，造成日本提高農(nong) 業(ye) 競爭(zheng) 力的努力同樣收效不大。[29](見圖2)

　　四、日本農(nong) 地改革“兩(liang) 個(ge) 飛躍”的差異比較和原因分析

　　戰後，日本僅(jin) 用了五年左右的時間，就實現了占全部佃耕地80%之巨的194萬(wan) 公頃農(nong) 地的改革。這一次世界公認的成功的農(nong) 地改革，同日後經過半個(ge) 多世紀的探索，旨在促進農(nong) 地集中但收效甚微的係列改革形成了鮮明對比。

　　究其原因，上述兩(liang) 次改革背後的推動力量存在較大區別。戰後的日本農(nong) 地改革是在盟軍(jun) 司令部的強力推動下實現的。為(wei) 了實現改革目標，盟軍(jun) 的不少建議帶有明確的時間限製[⑥]。但1961年以來的農(nong) 地改革中，執政黨(dang) 囿於(yu) 選舉(ju) 等原因[⑦]，對涉及農(nong) 村議題的改革一直畏首畏尾，不少改革手段過於(yu) 溫和，甚至出現互相矛盾、作用抵消的情況。[30]例如，2005年“跨產(chan) 品經營安定政策”出台，規定按照經營規模大小對農(nong) 業(ye) 經營者提供差異化補貼，該政策若能堅持實施，必將使小規模兼業(ye) 農(nong) 戶加速離農(nong) ，從(cong) 而推動農(nong) 地集中。但該政策在實施後，遭到了大量小農(nong) 戶的強烈反對，政黨(dang) 輪替之後，該政策被取消實施。此後，日本繼續對包括兼業(ye) 小農(nong) 戶在內(nei) 的所有農(nong) 業(ye) 生產(chan) 者提供高度保護，雖然提高了日本農(nong) 業(ye) 生產(chan) 者的整體(ti) 收入水平，但卻抵消了推動農(nong) 地集中的努力。此外，近年來，日本政府的係列政策更加倚重土地租賃市場，寄希望於(yu) 通過市場實現農(nong) 地使用權的轉移。但由於(yu) 農(nong) 戶存在“留住鄉(xiang) 愁”、“戀土情結”以及擔心自家農(nong) 地在流轉後不被愛惜等心理，這抑製了農(nong) 地租賃市場在促進農(nong) 地這一生產(chan) 要素從(cong) 低效生產(chan) 者向高效生產(chan) 者流動的資源配置功能的發揮，使農(nong) 地租賃市場在一定程度上出現市場失靈，這也是日本農(nong) 地集中事業(ye) 進展遲緩的重要原因。

　　五、日本農(nong) 地改革對我國推進農(nong) 業(ye) 適度規模經營的啟示

　　中日兩(liang) 國的農(nong) 業(ye) 改革都順利實現了“第一個(ge) 飛躍”，正在努力實現“第二個(ge) 飛躍”，其中，日本農(nong) 地改革的“兩(liang) 個(ge) 飛躍”開啟時間均比我國早二十多年。縱觀日本農(nong) 地改革的“兩(liang) 個(ge) 飛躍”，尤其是正在推進和摸索中的“第二個(ge) 飛躍”，其相應舉(ju) 措、經驗和教訓對我國推進農(nong) 業(ye) 適度規模經營具有重要借鑒價(jia) 值。鑒於(yu) 此，本文通過比較分析日本農(nong) 地改革的“兩(liang) 個(ge) 飛躍”，並側(ce) 重分析“第二個(ge) 飛躍”，得出以下可供我國借鑒的啟示：

　　(一)更加注重以行政配置資源的方式推動適度規模經營

　　地價(jia) 上漲、以農(nong) 為(wei) 本的文化傳(chuan) 統和土地細碎化等問題使市場在配置農(nong) 地資源方麵經常出現失靈現象。盡管產(chan) 權實現了清晰界定，但農(nong) 地這一生產(chan) 要素並沒有在市場機製的作用下，自發流向生產(chan) 效率更高的經營者。[31]農(nong) 地流轉市場的失靈是造成日本持續五十多年推動農(nong) 地集中，但收效甚微的重要原因。與(yu) 日本相似，中國的農(nong) 地流轉市場配置資源作用的發揮，同樣受到地價(jia) 上漲、以農(nong) 為(wei) 本的文化傳(chuan) 統和土地細碎化等問題製約。為(wei) 了推動我國農(nong) 業(ye) 的適度規劃化經營，我國很有必要在繼續完善農(nong) 地流轉市場的同時，更加注重通過行政方式來配置資源，以盡可能彌補農(nong) 地流轉市場的失靈。

　　(二)發展適度規模經營不能一蹴而就、操之過急

　　自1961年以來，日本曆屆政府對推動農(nong) 地流轉做出了不懈努力。但半個(ge) 世紀之後，實現流轉的農(nong) 地隻占農(nong) 地總麵積的3%，實現規模化經營的農(nong) 地占比僅(jin) 為(wei) 50.7%，且後續增長乏力，通過推動規模經營實現農(nong) 戶自立的目標依然任重道遠。需要清醒地認識到，推進農(nong) 業(ye) 適度規模經營對我國同樣是一個(ge) 艱巨挑戰。據測算，單就農(nong) 地集中時需要轉移的剩餘(yu) 勞動力來說，在我國當前1.5億(yi) 左右的農(nong) 業(ye) 勞動人口中，約1億(yi) 人需要轉移。[32]這一龐大的數據以及日本推動農(nong) 地集中的漫長曆程告訴我們(men) ，在農(nong) 地細碎、農(nong) 耕文化氛圍濃厚的中國，推動農(nong) 地集中必將是一個(ge) 長期過程。在此過程中，不能一蹴而就、操之過急，防止重蹈拉美農(nong) 地向大資本集中，導致貧富差距持續拉大的覆轍。[33]

　　(三)以多種政策手段的組合，共同推動適度規模經營

　　雖然日本推動農(nong) 地集中的努力收效甚微，但在推動農(nong) 地集中的製度創新方麵，不少做法和理念值得我國借鑒。一是補齊農(nong) 村社會(hui) 保障的短板，通過社保兜底，解除農(nong) 民對流轉農(nong) 地的後顧之憂。日本在1970年建立了和農(nong) 地流轉規模掛鉤的農(nong) 民年金製度，使農(nong) 地出租方在收取租金的同時，還可享有年金補貼，這減輕了農(nong) 民對流轉農(nong) 地的顧慮。我國可以此為(wei) 借鑒，在提供新型農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險的基礎上，以農(nong) 地流轉的麵積和期限等因素作為(wei) 重要的計算依據，建立相關(guan) 的補充養(yang) 老金製度，以此提高農(nong) 民流轉農(nong) 地的積極性。二是建立差別化的補貼政策，為(wei) 小農(nong) 戶流轉農(nong) 地施加外部壓力。日本曾建立“認定農(nong) 業(ye) 者”、“跨產(chan) 品經營安定對策”等製度，對達到一定生產(chan) 規模的生產(chan) 主體(ti) 給予補貼，以此拉大不同經營規模的農(nong) 業(ye) 生產(chan) 者的成本差距，迫使小規模農(nong) 戶流轉農(nong) 地。建議我國加大對適度規模經營的農(nong) 業(ye) 經營主體(ti) 的補貼力度，以此向小規模的兼業(ye) 農(nong) 戶施加外力，促使其向規模化農(nong) 業(ye) 經營主體(ti) 流轉農(nong) 地。三是適時建立農(nong) 地流轉中介機構，並賦予其處理擬流轉農(nong) 地相關(guan) 事宜的中間管理權。具體(ti) 來說，可借鑒日本經驗，通過該機構，實現農(nong) 地收儲(chu) 的同時，在不受農(nong) 地出租方幹預的情況下，本著推動農(nong) 地集中的目標，自主選擇轉入方。同時，政府可通過第三方，對其流轉規模、服務質量等進行評估，並給予相應的資金支持，以此提高其推動農(nong) 地流轉的積極性。