十九大報告提出了建設高質量現代化經濟新體(ti) 係的要求。2018年1月，習(xi) 近平總書(shu) 記在中央政治局第三次集體(ti) 學習(xi) 的講話中，進一步細化了高質量現代化經濟新體(ti) 係的內(nei) 涵，構建“6+1”的高質量現代化經濟體(ti) 係：在生產(chan) 力方麵，要建立產(chan) 業(ye) 體(ti) 係、市場體(ti) 係、收入分配體(ti) 係、城鄉(xiang) 區域發展體(ti) 係、綠色發展體(ti) 係和全麵開放體(ti) 係等6個(ge) 新體(ti) 係; 在生產(chan) 關(guan) 係方麵，建立現代化經濟體(ti) 製1個(ge) 新體(ti) 係。

　　構建現代化城鄉(xiang) 區域經濟新體(ti) 係的幾個(ge) 基本概念

　　先說明一下與(yu) 現代化城鄉(xiang) 區域經濟新體(ti) 係密切相關(guan) 的幾個(ge) 基本概念：

　　一是區域經濟由“點線麵”三種經濟活動的基本空間形態構成。從(cong) 純粹的區域或空間角度看，所有經濟活動在空間上都表現為(wei) “點線麵”三種基本空間形態：“點”指城鄉(xiang) 居民點(或聚落)，即城鄉(xiang) 居民點體(ti) 係規劃;“線”指連接城鄉(xiang) 區域之間的交通通信網絡，即綜合交通運輸體(ti) 係規劃;“麵”指農(nong) 業(ye) 和生態用地(包括海洋)，即土地利用規劃。

　　二是區域經濟的最小空間單元是縣域。完整的區域經濟單元由經濟活動的點線麵三種基本空間形態構成，缺一不可，由此構成縣域、地(市)域、省域和國域等;其中，最小的區域經濟單元是縣域。

　　三是區域經濟頂層設計的基礎是縣域發展的兩(liang) 個(ge) 最終狀態——都市縣和現代農(nong) 業(ye) 縣。一般而言，區域分工合作程度隨著區域層次而降低，縣域作為(wei) 最小區域經濟單元， 其分工合作程度也最高，而且縣域經濟分工合作的最終發展狀態隻有都市縣和現代農(nong) 業(ye) 縣，它們(men) 是一切更高層次區域空間分工協作的起點和基礎。從(cong) 美國與(yu) 中國對比看，美國共有3043個(ge) 縣，其中都市縣(即都市統計區，相當於(yu) 我國地級市所在的縣)有592個(ge) ，占20%，其餘(yu) 為(wei) 現代化農(nong) 業(ye) 縣，占80%;相比之下，我國地級及以上城市隻有338個(ge) (僅(jin) 占10%)，其餘(yu) 均為(wei) 農(nong) 業(ye) 縣，其中部分有可能成為(wei) 未來以製造業(ye) 或服務業(ye) 為(wei) 主的都市縣，而大部分將發展為(wei) 現代農(nong) 業(ye) 縣。

　　當前我國城鄉(xiang) 區域經濟發展麵臨(lin) 的主要問題

　　新中國成立70年和改革開放40多年來，我國經濟社會(hui) 發展取得巨大成就，同時也麵臨(lin) 發展“不平衡、不充分”的問題，突出地表現在區域經濟和國土空間開發上。從(cong) 經濟體(ti) 係供給側(ce) 、需求側(ce) 、市場失靈和運行機製等方麵具體(ti) 分析，當前我國城鄉(xiang) 區域經濟發展麵臨(lin) 的主要問題如下：

　　一是從(cong) 供給側(ce) 看，城鄉(xiang) 區域分工協作關(guan) 係不清。城鄉(xiang) 區域分工協作關(guan) 係尚未有效建立，區域點線麵結構還不清;由點線麵形成的基礎區域經濟單元也不明，都市縣與(yu) 農(nong) 業(ye) 縣的分工協作，以及各自發展方向有待進一步明確;在此基礎上，形成的城鄉(xiang) 區域經濟分層體(ti) 係也還很不完善。

　　二是從(cong) 需求側(ce) 看，空間市場互聯互通依然不夠，包括硬件條件和軟件環境。硬件條件指交通通信等基礎設施;軟件環境指貿易規則、貿易標準和相關(guan) 社會(hui) 環保政策等。

　　三是從(cong) 市場失靈看，城鄉(xiang) 區域差距還很大，生態環境問題很多。從(cong) 城鄉(xiang) 區域差距看，城鄉(xiang) 區域差距是矢量，包括城鄉(xiang) 差距、東(dong) 中西、北中南差距等，處於(yu) 相對差距有所縮小，但絕對差距依然在擴大的狀態。從(cong) 生態環境看，包括生態破壞、環境汙染、以及自然生態脆弱和災害問題，仍然很嚴(yan) 峻。

　　四是運行機製看，麵臨(lin) 不完善的區域經濟運行機製。包括市場主體(ti) 有待明確、市場資源配置機製尚不健全(地方政策對市場要素資源的配置作用還比較明顯)、政府幹預責任和範圍有待進一步規範等。

　　需要指出的是，這些問題是所有城鄉(xiang) 區域經濟發展麵臨(lin) 的共同問題，解決(jue) 這些問題也需要遵循共同的規律，實施共同的戰略，完成共同的任務。

　　現代化城鄉(xiang) 區域經濟新體(ti) 係的基本構想

　　根據全麵建成小康社會(hui) 和全麵現代化的總體(ti) 要求，針對“兩(liang) 不”問題，按照區域經濟全麵、創新、協調和可持續高質量一體(ti) 化發展的新思路，以供給側(ce) 結構改革為(wei) 主線，遵循市場在資源配置中起決(jue) 定性作用的客觀規律，以“點線麵”三種空間形態、縣域基本區域單元和多層次區域空間係統為(wei) 對象，按照供給側(ce) 、需求側(ce) 、市場失靈和運行機製等四個(ge) 方麵的理論分析框架，構想出如下現代化城鄉(xiang) 區域經濟新體(ti) 係(同時，也形成“十四五”城鄉(xiang) 區域高質量一體(ti) 化協調發展的總體(ti) 戰略框架)。

　　(一)在供給側(ce) 方麵，要構建國土空間上的城鄉(xiang) 區域分工協作的新體(ti) 係

　　基本思路是，在明確經濟活動的“點線麵”三種基本空間形態和縣域最小區域單元的基礎上，以城鄉(xiang) 分工合作為(wei) 起點，以都市縣和農(nong) 業(ye) 縣分工合作為(wei) 主線，以都市圈和城鎮群為(wei) 依托，按照城鄉(xiang) 區域分工與(yu) 協作的基本原則，在國土空間上構建多層次城鄉(xiang) 區域分工合作新體(ti) 係：

　　城鄉(xiang) 縣域經濟。作為(wei) 最小區域經濟單元，縣域分工合作的依據是城鄉(xiang) 分工合作，可分為(wei) 現代化都市縣和現代化農(nong) 業(ye) 縣。其中，現代化都市縣是指以現代化服務業(ye) 和以非農(nong) 產(chan) 品原材料製造業(ye) 為(wei) 主的地級以上城市所在的縣域，包括首都都市縣(北京中心6城區)、直轄市都市縣、省會(hui) 都市縣、地級市都市縣等;現代化農(nong) 業(ye) 縣，指以規模化家庭農(nong) 場為(wei) 主的集約高效農(nong) 業(ye) 縣域， 其縣城和建製鎮主要從(cong) 事以農(nong) 產(chan) 品加工和製造業(ye) 、以及涉農(nong) 輔助性服務業(ye) 為(wei) 主。全國各縣域都按照其區位和比較優(you) 勢，成功地發展成為(wei) 最終的現代化服務業(ye) 製造業(ye) 都市縣或現代農(nong) 業(ye) 縣，整個(ge) 國家的區域經濟也就實現了高質量協調發展的宏偉(wei) 目標。

　　都市圈和城鎮群。都市圈指一個(ge) 地級及以上都市縣，與(yu) 其周邊若幹產(chan) 業(ye) 關(guan) 係密切農(nong) 業(ye) 縣構成的城鄉(xiang) 分工合作體(ti) 係，相當於(yu) 我國的地級市行政區。2017年，中國共有338 個(ge) 地級及以上城市。相比美國擁有近600多個(ge) 都市統計區，我國地級都市圈數量還嚴(yan) 重不足，需要增加一倍的數量，才能確保我國區域經濟一體(ti) 化均衡協調發展。近期，國家出台都市圈發展政策， 為(wei) 其發展提供了更好的條件。城鎮群則指三個(ge) 或以上都市圈構成的都市分工協作體(ti) 係，主要是城市與(yu) 城市之間的分工合作。國家“十三五”規劃綱要提出了未來建設21個(ge) 城市群的設想，其中真正意義(yi) 上的城鎮群大約12個(ge) 。近期，國家也出台了促進城市群發展的有關(guan) 政策(是新型城市化推進的主要形式，已出台四大城鎮群地區規劃)，如果能按計劃順利實現，將極大地促進我國城鄉(xiang) 區域協調發展的進程。

　　城鎮群綿延帶和跨省區綜合經濟區。指三個(ge) 或以上城鎮群構成的都市分工協作體(ti) 係，與(yu) 我國跨省區綜合經濟區相當。正在規劃中的城鎮群綿延帶，有沿海的以“長三角”為(wei) 核心的滬蘇浙(皖)地區、以“珠三角”為(wei) 核心的粵閩瓊地區、環渤海地區、以及中西部的以武漢為(wei) 中心的長江中遊平原地區和以成渝為(wei) 中心的四川盆地地區等。跨省區綜合經濟區(方案眾(zhong) 多)： 新東(dong) 部，包括東(dong) 北三省區、華北京津冀魯四省區、華東(dong) 滬蘇浙三省區、東(dong) 南粵閩瓊三省區;大中部， 包括黃河中遊晉豫兩(liang) 省區、長江中遊鄂湘皖贛成渝六省區、珠江中上遊雲(yun) 貴桂三省區;遠西部，包括西北蒙新地區、西南青藏地區等。

　　四大板塊和三大地帶宏觀經濟區。四大板塊指東(dong) 北、東(dong) 部、中部和西部，三大地帶指東(dong) 中西三大地帶，構建全國宏觀區域經濟“一盤棋”總體(ti) 格局。

　　(二)在需求側(ce) 方麵，要構建空間市場一體(ti) 化新框架

　　構建空間市場一體(ti) 化新框架， 在宏觀區域上，需要落實“四沿” 戰略，構建“四縱四橫”的大體(ti) 按照經緯度走向延伸的經濟軸帶， 實現全國“一日經濟圈”的宏偉(wei) 目標，做到各大綜合經濟區之間的互聯互通。具體(ti) 思路如下：

　　——“四縱”指：沿海縱線， 大連、威海、青島、連雲(yun) 港、上海、福州、汕頭、廣州、北海等; 京哈—京九線;二三線，二連浩特— 包西線—西安重慶線—重慶貴陽南寧線—南寧湛江海口線—海口三亞(ya) 或三沙線;西部沿邊線，阿爾泰—伊犁— 喀什—阿裏—拉薩線。

　　——“四橫”指：北方捷道， 大連、京津、包頭、臨(lin) 河、哈密、烏(wu) 魯木齊、阿拉山口口岸(霍爾果斯)等;隴海線—蘭(lan) 西線—西格—格喀線;沿江線，滬漢蓉—成都拉薩線;台灣福州—福州南昌長沙線—長沙貴陽昆明瑞麗(li) 線。

　　在微觀區域上，需要構建有效連接所有建製鎮以上居民點的“直線三角形”交通網絡體(ti) 係，努力做到“逢山開路、遇水架橋”。同時，要盡量消除各類居民點之間的“斷頭路”和“直線三角形” 交通網絡體(ti) 係中的缺邊路(或繞彎路)，實現建製鎮以上居民點之間交通網絡體(ti) 係的頂層設計。

　　(三)在治理市場失靈方麵，要實施區域協調和可持續發展新政策

　　——在有效調控區域發展差距方麵。一是促進各區域農(nong) 業(ye) 現代化的發展。事實證明，區域差距更多地體(ti) 現在各地區的農(nong) 業(ye) 和農(nong) 村發展上。二是促進各地區城鄉(xiang) 區域基礎設施建設的均衡發展。公共基礎設施的差距直接影響著各地區居民收入的差距。三是促進各地區社會(hui) 公共服務水平的均等化。

　　—— 在區域生態環境可持續發展方麵。一是強化資源綜合利用(源頭治理之一)。使資源的開采和利用“吃幹榨淨” ， 將人類活動對生態環境的破壞和衝(chong) 擊降到最低。二是優(you) 化產(chan) 業(ye) 布局和結構，大力發展生態環保產(chan) 業(ye) (源頭治理之二)。布局上，要充分利用自然生態環境容量，發揮自然淨化功能。結構上，不僅(jin) 要做“減法”和“除法”，還可以也應該做一些“加法”和“乘法”。減法和除法是指限製生態破壞和環境汙染企業(ye) 的發展。加法是指在不實施“ 關(guan) 停並轉” 的情況下，通過生態修複和汙染治理實現可持續發展;乘法是指大力發展各種廢物循環利用的“靜脈產(chan) 業(ye) ”。三是政府還負有推銷良好生態環境的責任。不僅(jin) 要讓生態環境保護得到轉移支付的支持， 還要讓這些地區發展起能夠增加收入的生態環境友好型產(chan) 業(ye) (旅遊觀光、農(nong) 家樂(le) 等)。

　　(四)在運行機製方麵，需要構建市場經濟條件下國土空間運行與(yu) 治理新機製

　　一是明確市場主體(ti) 。建立以企業(ye) 為(wei) 主體(ti) ( 政府有效引導) 的區域經濟運行市場機製。從(cong) “ 行政性放權” 轉向“ 市場性放權”，讓企業(ye) 成為(wei) 地方市場經濟的主體(ti) ，也成為(wei) 國土空間資源使用權的主體(ti) 。二是構建國土空間市場化配置新機製。建立市場化配置國土空間資源的新體(ti) 製機製。要按照所有權和使用權“兩(liang) 權分離”原則，使空間資源使用權公開向社會(hui) 開放，形成市場化配置的新體(ti) 製機製。三是確定政府管控的職責和範圍。優(you) 化國土空間資源分區行政管理和用途管製的新體(ti) 係。包括行政區劃和土地用途管製(政府征地和使用等)。要完善治理體(ti) 係，提高治理能力。

　　構建現代化城鄉(xiang) 區域經濟新體(ti) 係的基本路徑—— “抓兩(liang) 頭、促中間”

　　作為(wei) 發展中國家，構建現代化城鄉(xiang) 區域經濟新體(ti) 係，實現城鄉(xiang) 區域經濟高質量一體(ti) 化協調發展， 既要做到穩增長，又要兼顧促協調(這與(yu) 西方發達國家區域政策隻關(guan) 注落後地區的做法有極大的不同)，為(wei) 此，構建現代化城鄉(xiang) 區域經濟新體(ti) 係的基本路徑和策略應該是“抓兩(liang) 頭、促中間”。

　　(一)“抓兩(liang) 頭”，指抓重點發展區域和特殊發展區域

　　——重點發展區域，指重點抓好對國家發展起主要推動作用的區域，包括發展條件優(you) 越和國家重點支持的地區。

　　發展條件優(you) 越的地區，如沿海三大核心地區的一體(ti) 化和高質量發展(農(nong) 業(ye) 現代化、增加地級城市、直線三角型一體(ti) 化網絡、都市圈和城市群結構、工業(ye) 化城鎮化兩(liang) 個(ge) “ 7 0 % ” 等) 。另外， 從(cong) 國家層麵看，可以考慮將“七大平原” 地區和若幹“ 小平原地區”，作為(wei) 未來我國國土規劃和區域經濟的重點地區。“七大平原”地區指東(dong) 北平原、華北平原、長江中下遊平原、珠江三角洲平原、成渝盆地地區、關(guan) 中平原和河套平原等;若幹“小平原地區”包括汾河河穀平原、北部灣沿海平原、昆明貴陽盆地、鄂爾多斯盆地、天山南北坡地區、“一江兩(liang) 河”流域等。

　　國家重點支持發展的地區，指經國家及各地區有關(guan) 部門批準成立的各級各類產(chan) 業(ye) 園區和其他政策性區域，如特區、開發區、高新區、新區、自貿區、邊貿區和海南自由貿易港等等。

　　—— 特殊發展區域， 指麵臨(lin) 發展困難的所謂問題地區， 包括“ 老少邊窮衰” 地區， 其中“ 衰” 是指老工業(ye) 基礎振興(xing) 地區。其中，革命老區，包括17塊革命根據地和18塊抗日根據地; 少數民族地區， 包括5 個(ge) 民族自治區、30個(ge) 民族自治州、117個(ge) 民族自治縣(包括自治旗和自治城區) 和自治鄉(xiang) 鎮;邊疆地區， 包括黑龍江、吉林、遼寧，內(nei) 蒙古、甘肅、新疆、西藏、廣西和雲(yun) 南等9個(ge) 省區;貧困地區(消除絕對貧困是建成全麵小康社會(hui) 的三大攻堅戰之一)，重點解決(jue) “三區三州”深度貧困地區問題(“三區” 指西藏、新疆南疆四地州和四省藏區;“三州”指甘肅臨(lin) 夏州、四川涼山州和雲(yun) 南怒江州);結構衰退地區，主要指東(dong) 北地區，也包括其他內(nei) 地“三線”建設的老工業(ye) 基地等。

　　(二)“促中間”，指帶動中間地帶的區域

　　包括發展水平處於(yu) 中間水平的國土空間地區，以及海洋開發、 “一帶一路”建設中對外開放新格局地區和主體(ti) 功能區等特殊地區和目的，而製定的專(zhuan) 業(ye) 性國土空間體(ti) 係，在“推和拉”的作用下，促其穩定健康發展。

　　—— 處於(yu) 中等收入水平的地區。包括中部地區和大中部地區(指包括現有中部6省和陝甘寧、川渝、雲(yun) 貴桂組成的地區，下同)。中部崛起事關(guan) 協調發展的全局，是最終解決(jue) 我國區域發展“不平衡不充分”問題的關(guan) 鍵地區。中部地區，特別是大中部地區，是我國人口和城鎮最多、人均收入最低、發展潛力最大的地區，構成了我國區域經濟空間布局的所謂大“V”形或“大中部塌陷”的不均衡分布狀態。隻有解決(jue) 了這個(ge) 我國區域經濟空間布局的大“V”形或“新東(dong) 部(包括東(dong) 北)和遠西部(蒙新地區和青藏高原)高，大中部塌陷”的整體(ti) 態勢，我國國土空間開發和區域經濟協調發展的目的才能達到。換句話說，隻有我國中部崛起了， 大中部地區崛起了，我國區域均衡協調發展的問題才能最終解決(jue) ，總之，中部崛起是實現我國區域經濟高質量均衡協調發展的關(guan) 鍵所在。

　　—— 海洋國土開發。堅持協調發展理念，拓展藍色經濟空間，堅持陸海統籌，發展海洋經濟，科學開發海洋資源，保護海洋生態環境，維護海洋權益，建設海洋強國。

　　—— “ 一帶一路” 建設中對外開放新格局地區。對策包括：加強內(nei) 陸沿邊地區口岸和基礎設施建設，提高邊境經濟合作區、跨境經濟合作區發展水平;建設內(nei) 陸開放戰略支撐帶;支持沿海地區全麵參與(yu) 全球經濟合作和競爭(zheng) ;等等。

　　——主體(ti) 功能區。要強化主體(ti) 功能區作為(wei) 國土空間開發保護基礎製度的作用，加快完善主體(ti) 功能區政策體(ti) 係，推動各地區依據主體(ti) 功能定位發展;要以縣域為(wei) 基本區域單元，按照都市縣、未來都市縣和現代化農(nong) 業(ye) 縣的空間布局，明確各縣域未來發展方向和主體(ti) 功能，做到因地製宜、發揮比較優(you) 勢，實現國土空間優(you) 化的最終格局;國土空間規劃和區域經濟開發布局要突出生態化，不斷優(you) 化“三生”空間結構，實現國土空間的可持續發展和美麗(li) 國土的宏偉(wei) 目標。