應急管理是國家治理體(ti) 係和治理能力的重要組成部分。新中國成立70年來，隨著經濟社會(hui) 不斷發展和國家治理體(ti) 係不斷完善，我國應急管理工作在管理理念、管理方式、管理主體(ti) 、管理過程、管理製度、管理保障等方麵都發生了重大變化，朝著應急管理體(ti) 係和應急管理能力現代化的目標不斷邁進。

　　管理理念從(cong) 人財兼顧到生命至上

　　新中國成立初期，我國經濟發展水平比較低、物質比較匱乏，財產(chan) 特別是公共財產(chan) 具有特殊重要意義(yi) 。保護國家財產(chan) 、集體(ti) 財產(chan) ，成為(wei) 那個(ge) 年代的社會(hui) 價(jia) 值觀。

　　按照馬斯洛的需求層次理論，在生理需求基本得到滿足之後，人類會(hui) 追求安全等更高層次的需求。改革開放後，隨著生活水平不斷提高和全社會(hui) 物質財富大大增加，生命的價(jia) 值日益受到重視，安全第一、生命至上成為(wei) 全社會(hui) 新的價(jia) 值認同，以人為(wei) 本、安全發展成為(wei) 指導中國經濟社會(hui) 發展新的理念。

　　2003年10月召開的黨(dang) 的十六屆三中全會(hui) ，首次提出了“以人為(wei) 本”的發展理念，強調要以實現人的全麵發展為(wei) 目標，從(cong) 人民群眾(zhong) 的根本利益出發謀發展、促發展。2005年修訂出台的新《安全生產(chan) 法》，首次提出了“安全發展”的理念，規定“安全生產(chan) 工作應當以人為(wei) 本，堅持安全發展”。2013年6月，習(xi) 近平總書(shu) 記在指示中首次提出了安全發展的紅線意識：“人命關(guan) 天，發展決(jue) 不能以犧牲人的生命為(wei) 代價(jia) 。這必須作為(wei) 一條不可逾越的紅線。”黨(dang) 的十九大報告再次對牢固樹立安全發展理念提出明確要求，強調“統籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們(men) 黨(dang) 治國理政的一個(ge) 重大原則”，要“弘揚生命至上、安全第一的思想”。2016年12月印發的《中共中央國務院關(guan) 於(yu) 推進防災減災救災體(ti) 製機製改革的意見》，把“堅持以人為(wei) 本，切實保障人民群眾(zhong) 生命財產(chan) 安全”列為(wei) 基本原則之一，強調“把確保人民群眾(zhong) 生命安全放在首位”。

　　管理方式從(cong) 分類管理到統籌協調

　　新中國成立後至改革開放前，社會(hui) 相對封閉，各種突發事件在起因、過程、後果等方麵都比較單一。為(wei) 此，我國實行以單災種管理為(wei) 主的分類管理模式，成立不同的專(zhuan) 職部門來應對不同類型的突發事件，各個(ge) “條”自上而下具有很強的組織動員能力，能夠協同一致、迅速行動。同時，針對需要進行跨部門協調的個(ge) 別事項，成立中央防疫委員會(hui) 、中央救災委員會(hui) 、中央防汛總指揮部、中央地震工作小組等臨(lin) 時性非常設機構。

　　隨著整個(ge) 社會(hui) 係統變得日益開放，各種要素的流動性日漸增強，各類突發事件越來越具有“跨界”的屬性，在事件起因、發展過程、影響後果等方麵表現出越來越強的連鎖聯動特點，相互之間容易耦合、演化、疊加，要求采取係統性手段予以綜合應對。

　　在2003年以前，我國主要依托安全生產(chan) 委員會(hui) 、森林防火指揮部、減災委員會(hui) 、抗震救災指揮部等議事協調機構進行跨部門協調。據統計，截至2003年底，我國與(yu) 應急管理相關(guan) 的國務院議事協調機構共有16個(ge) (指揮部7個(ge) 、領導小組5個(ge) 、委員會(hui) 4個(ge) )。2004年至2017年，在加強部際聯席會(hui) 議機製建設的同時，我國重點依托各級政府應急管理辦公室進行綜合協調，發揮其運轉樞紐作用。統計表明，截至2007年底，我國所有的省級政府和96%的市級政府、81%的縣級政府，都成立或明確了應急管理辦事機構。2018年黨(dang) 和國家機構改革，我國將應急管理相關(guan) 職能部門和議事協調機構的職責進行整合，組建應急管理部。這標誌著我國開始探索建立一個(ge) 由強力核心部門牽頭進行協調的模式。

　　管理主體(ti) 從(cong) 政府管控到多元共治

　　在新中國成立後至改革開放前的“總體(ti) 性”結構中，政府扮演“獨奏”的角色，掌控了絕大部分稀缺資源，具有很強的組織動員能力，是應急管理的絕對主體(ti) ;重特大突發事件發生後，全國總動員、全民齊發動，各種資源在短時間內(nei) 迅速集中，救災快速高效。發生在20世紀60年代的“為(wei) 了六十一個(ge) 階級兄弟”故事，是當時這種舉(ju) 國動員體(ti) 製強力運作的真實寫(xie) 照。

　　改革開放後，伴隨市場經濟的引入和發展，多元異質社會(hui) 個(ge) 體(ti) 不斷湧現，城市單位製和農(nong) 村人民公社製逐步解體(ti) ，我國傳(chuan) 統的“大政府—小社會(hui) ”格局開始向“大政府—大社會(hui) ”轉變，社會(hui) 力量、市場力量以及國際合作在應急管理中發揮著越來越重要的作用。為(wei) 此，政府開始探索建立一種多元主體(ti) 合作共治的模式，搭建應對突發事件的協同網絡，變政府“獨奏”為(wei) 全社會(hui) “合唱”。

　　在社會(hui) 力量參與(yu) 方麵，以“5· 12”汶川特大地震抗爭(zheng) 救災活動為(wei) 標誌，2008年被稱為(wei) 中國的“誌願者元年”。從(cong) 這一年開始，參與(yu) 災難救援的社會(hui) 力量開始蓬勃發展起來。2015年10月，民政部印發《關(guan) 於(yu) 支持引導社會(hui) 力量參與(yu) 救災工作的指導意見》，強調“統籌協調社會(hui) 力量高效有序參與(yu) 救災工作”。2016年12月印發的《中共中央 國務院關(guan) 於(yu) 推進防災減災救災體(ti) 製機製改革的意見》，把“堅持黨(dang) 委領導、政府主導、社會(hui) 力量和市場機製廣泛參與(yu) ”列為(wei) 推進防災減災救災體(ti) 製機製改革的基本原則之一。在市場力量參與(yu) 方麵，自2007年開始，我國在農(nong) 業(ye) 生產(chan) 領域推行政策性保險試點;2008年汶川特大地震發生後，國家開始高度重視巨災保險製度建設;2013年11月，黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 明確提出“完善保險補償(chang) 機製，建立巨災保險製度”。在國際合作方麵，隨著我國對外開放事業(ye) 不斷發展，特別是黨(dang) 的十八大以來全球治理中國方案的提出，應急管理成為(wei) 構建普遍安全的人類命運共同體(ti) 的重要組成部分，中國參與(yu) 國際救災合作的廣度和深度不斷拓展。

　　管理過程從(cong) 事中救援到事前預防

　　新中國成立後，我國充分發揮社會(hui) 主義(yi) 製度集中力量辦大事的政治優(you) 勢和組織優(you) 勢，建立了一種以重特大突發事件發生後短時間內(nei) 集中資源、全力開展搶險救援為(wei) 基本特點的舉(ju) 國救災應急管理模式，其突出的優(you) 勢是救援迅速高效。以1976年唐山大地震為(wei) 例，震後一天之內(nei) ，從(cong) 中央、地方到基層，都建立了抗震救災指揮機構;震後短短4天之內(nei) ，共調集10萬(wan) 解放軍(jun) 指戰員到達唐山開展救援。

　　舉(ju) 國救災是一種被動型應急管理模式，成本較高，也難以持續。在取得抗擊“非典”疫情勝利後，隨著經濟社會(hui) 發展和思想觀念變化，預防為(wei) 主、關(guan) 口前移、標本兼治的理念在全社會(hui) 得到前所未有的重視。我國開始探索建立一種以防為(wei) 主、防抗救相結合的主動型應急管理模式，“舉(ju) 國救災”逐漸轉向“全民防災”。

　　2005年10月，黨(dang) 的十六屆五中全會(hui) 通過的“十一五”規劃《建議》，提出了“堅持安全第一、預防為(wei) 主、綜合治理”的安全生產(chan) 方針。2007年施行的我國《突發事件應對法》規定：“突發事件應對工作實行預防為(wei) 主、預防與(yu) 應急相結合的原則。”2016年12月印發的《中共中央 國務院關(guan) 於(yu) 推進防災減災救災體(ti) 製機製改革的意見》，把“堅持以防為(wei) 主、防抗救相結合”作為(wei) 基本原則之一，並明確提出“兩(liang) 個(ge) 堅持、三個(ge) 轉變”的災害管理新理念，“堅持以防為(wei) 主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從(cong) 注重災後救助向注重災前預防轉變，從(cong) 應對單一災種向綜合減災轉變，從(cong) 減少災害損失向減輕災害風險轉變。”黨(dang) 的十九大報告，把“防範化解重大風險”擺在必須打好的三大攻堅戰首位，強調要增強駕馭風險本領，健全各方麵風險防控機製。

　　管理製度從(cong) 依靠經驗到依靠科學

　　在傳(chuan) 統的舉(ju) 國救災體(ti) 製下，我國的突發事件應對主要通過上級號召、政治動員、行政強製等手段，采取自上而下的行政命令式的執行模式，應急管理的效果在很大程度上取決(jue) 於(yu) 管理者的個(ge) 人素質和能力。

　　改革開放以來，隨著我國法治進程不斷加快，依法治國逐步成為(wei) 我們(men) 黨(dang) 領導人民治理國家的基本方略。在應急管理領域，應對各類突發事件的單行法律和行政法規陸續出台，相關(guan) 應急預案也陸續編製。2003年“非典”疫情的發生，集中暴露出我國應急管理法律法規和應急預案不健全的問題。當年5月，在全國抗擊“非典”的關(guan) 鍵時刻，國務院公布和實施《突發公共衛生事件應急條例》，與(yu) 《傳(chuan) 染病防治法》一起為(wei) 抗擊“非典”提供了強有力的法律武器。

　　在取得抗擊“非典”疫情勝利後，我國開始以應急預案為(wei) 抓手，以應急管理法律法規為(wei) 基礎，構建應急管理法製體(ti) 係，加快應急管理工作的法治化、規範化、製度化，推進突發事件應對工作從(cong) 經驗式、粗放式模式向科學化、精細化模式轉變。截至2005年底，中央和地方應急預案編製工作陸續完成，全國“縱向到底、橫向到邊”的預案體(ti) 係基本形成。截至2010年，全國各級各類預案達240餘(yu) 萬(wan) 件。2007年11月，我國《突發事件應對法》頒布施行。經過努力，我國基本建立了以憲法為(wei) 依據、以《突發事件應對法》為(wei) 核心、以相關(guan) 單項法律法規為(wei) 配套的應急管理法律體(ti) 係，應急管理逐漸進入了法製化的軌道。特別是黨(dang) 的十八大以來，隨著全麵推進依法治國的穩步推進，各種應急管理製度更加成熟、更加定型，應急管理的製度化、規範化水平不斷提高。

　　管理保障從(cong) 人海戰術到科技賦能

　　在新中國成立後的舉(ju) 國體(ti) 製下，由於(yu) 當時技術條件比較落後，我國主要依托“人海戰術”開展救援。重特大突發事件發生後，中央統籌協調，黨(dang) 政軍(jun) 民緊急動員，全力以赴開展搶險救援，通過密集式的人力物力財力投入贏得搶險救援的階段性勝利。這種大規模投入、大兵團作戰的“人海戰術”應急救援模式，資源投入大，動員成本高，而且難於(yu) 長期持續。

　　改革開放以來，特別是2003年取得抗擊“非典”疫情勝利以來，隨著科技進步和創新，我國全麵加強應急隊伍、物資、經費、交通、通信建設，開始逐步改變傳(chuan) 統的“人海戰術”，轉而探索建立一套以科學管理、專(zhuan) 業(ye) 處置、技術支撐為(wei) 基本特點的現代應急管理模式，通過提高人員綜合素質能力、設施設備保障能力、關(guan) 鍵技術應用水平，大大提升應急管理的科技含量。

　　在應急力量方麵，我國逐漸形成了以國家綜合性消防救援隊伍、森林消防隊伍、軍(jun) 隊非戰爭(zheng) 軍(jun) 事行動力量為(wei) 骨幹力量，以抗洪搶險、道路搶通等專(zhuan) 業(ye) 應急隊伍為(wei) 基礎力量，以企事業(ye) 單位專(zhuan) 兼職隊伍、誌願者隊伍為(wei) 基礎力量的立體(ti) 化應急救援隊伍格局。在應急技術方麵，我國加強應急信息、指揮、通信、隊伍、物資、運輸等關(guan) 鍵技術研發以及成套裝備研製和重點項目建設，救援隊伍的專(zhuan) 業(ye) 化技術裝備水平大大提高。在指揮管理方麵，通過推動建設上下貫通、左右聯動的應急管理綜合應用平台和應急指揮一張圖，應急指揮調度能力得到很大提高。在現場處置方麵，堅持科學施救、專(zhuan) 業(ye) 施救，科學災情評估，實事求是地調遣救援力量和救災物資，實施精確定點、精準救援，救援的專(zhuan) 業(ye) 化、科技化程度大大提高。■