實現京津冀協同發展，是一個(ge) 重大國家戰略。推動京津冀協同發展，繞不開北京城市發展和未來人口空間布局的問題。近二十年來北京人口不斷膨脹，屢屢突破設定的調控目標，北京人口調控的難點在哪裏？北京的資源環境能夠承載多少人口？北京的人口調控該怎樣進行？這些問題備受社會(hui) 各界關(guan) 注，本篇調研報告對北京人口調控的相關(guan) 問題作了較深入的分析和回答。

　　編者按：

　　推進城鎮化是解決(jue) 農(nong) 業(ye) 、農(nong) 村、農(nong) 民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內(nei) 需和促進產(chan) 業(ye) 升級的重要抓手，對全麵建成小康社會(hui) 、加大推進現代化具有重大現實意義(yi) 和深遠曆史意義(yi) 。2013年底召開的中央城鎮化工作會(hui) 議、今年3月公布的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》對推進新型城鎮化做出了戰略部署。從(cong) 本期起，《光明調查》將陸續刊發係列調研報告，聚焦新型城鎮化建設中的重要問題，敬請關(guan) 注。

　　北京人口的持續快速增長引人矚目。2013年北京人口總量達到2115萬(wan) 。從(cong) 2000年到2013年，北京常住人口年均增長接近60萬(wan) ，總人口增加了752萬(wan) 。

　　國家發改委城市和小城鎮改革發展中心長期關(guan) 注中國城鎮化和城市發展，最近圍繞京津冀協同發展，與(yu) 北京市相關(guan) 部門聯合開展北京城市發展研究，通過實地調研、專(zhuan) 家座談訪談等形式獲取了大量資料，同時結合北京及國際典型國家特大城市發展數據資料，完成了專(zhuan) 題研究報告。本文擬在此研究的基礎上對北京的人口調控問題做一分析。

　　分析北京人口持續增長的各種因素，可以發現，人口向北京集中的直接原因有兩(liang) 個(ge) 方麵：一是北京通過強大的行政優(you) 勢集中了大量的優(you) 質資源，由此吸引了大量市場資源的進入，帶來了較多的就業(ye) 機會(hui) 。二是北京可以通過行政力量來保持基本公共服務品的低價(jia) 格，與(yu) 周邊城市相比，北京的公共服務資源更為(wei) 優(you) 質，生活成本並不高。隻要繼續保持這種行政對資源集聚的優(you) 越性，北京市人口增長的勢頭就不會(hui) 減弱。未來北京市人口調控政策，應當充分尊重城市發展規律，通過行政和市場的方式在地理空間中加以疏導。

　　北京人口增長的特點和麵臨(lin) 的難題

　　對北京人口發展數據進行分析，可以發現北京人口發展呈現以下主要特點：

　　1.人口呈加速增長態勢。1995-2000年、2001-2005年、2006-2013年，北京人口分別增長了112.5萬(wan) 人、152.9萬(wan) 人和513.8萬(wan) 人，年均增速分別達1.74%、2.65%和4.06%，北京人口加速增長態勢明顯。

　　2.近郊區人口快速上升。2012年北京主城區、近郊區、遠郊區人口分別為(wei) 1227.7萬(wan) 人、554.4萬(wan) 人和287.2萬(wan) 人，分別較2005年增加了274.5萬(wan) 人、229.8萬(wan) 人和27萬(wan) 人。主城區和遠郊區的人口比重在下降，而近郊區的人口比重上升了5.7個(ge) 百分點。

　　3.職住分離現象加劇。在人口開始向近郊區遷徙的同時，就業(ye) 仍在向主城區集中。經濟普查數據顯示，2008年北京主城區集中了73.74%的就業(ye) 崗位，比2004年第一次經濟普查時提高了1.27個(ge) 百分點。就業(ye) 和人口居住在空間分離狀況進一步加劇。

　　4.戶籍居民和外來人口間存在公共服務不均等的現象。2013年，北京外來人口總量已達802萬(wan) 人，占人口總量的37.9%。外來人口在子女教育、住房保障等方麵在與(yu) 戶籍居民享受公共服務方麵有較大差異，公共服務的不均等需要引起足夠重視。

　　如果與(yu) 歐美等發達國家的特大城市人口發展情況進行對比，可以發現，北京人口快速增長符合城市化和城市發展的規律，但北京人口快速增長，麵臨(lin) 著一係列的客觀難題：

　　一是麵臨(lin) “速度快、時間短、規模大”的難題。紐約、倫(lun) 敦、東(dong) 京等城市人口規模都經曆過快速增長時期，三個(ge) 城市人口規模的快速增長分別持續了50年、50年和20年，人口增量分別為(wei) 502萬(wan) 、390萬(wan) 和513萬(wan) ，而北京在2000-2013年的13年間，人口增長了752萬(wan) 。短期內(nei) 人口總量快速膨脹，使發展中的一些矛盾更加顯性化。相對來說，紐約、倫(lun) 敦等城市人口雖然也經曆了快速增長時期，但是其持續時間更長，人口增長所帶來的一係列矛盾，可以用較長時間來緩解。北京城市人口在一個(ge) 較短的時間內(nei) 出現了總量的快速膨脹，留給北京解決(jue) 人口增長所帶來問題的時間太短，這在很大程度上使一些發展中的矛盾更加突出。

　　二是麵臨(lin) 人口基數大的問題。當前中國人口已經達到13.5億(yi) ，中國每年城市人口的增長近2000萬(wan) 。作為(wei) 首都，人口眾(zhong) 多是北京發展所必須麵臨(lin) 的基本市情。紐約、倫(lun) 敦和東(dong) 京在快速增長時期，所在國的人口僅(jin) 為(wei) 5016萬(wan) 、2226萬(wan) 和8411萬(wan) 。北京的發展，麵臨(lin) 中國城鎮化的快速增長，以及中國人口總量龐大這一客觀事實。

　　三是北京還將長期麵臨(lin) 多元人口進入的現實。由於(yu) 優(you) 質公共服務資源集中，具有吸納高學曆人口的基礎條件，未來高素質人口將會(hui) 繼續在北京集聚。但值得注意的是，北京發展還要麵臨(lin) 中國整體(ti) 經濟發展水平與(yu) 發達國家還有較大差距的現實，特別是在城鎮化高速發展時期，還麵臨(lin) 著周邊大量農(nong) 村人口進入城市的現實。北京城市規模的擴張，城市基礎設施建設投資力度加大，北京龐大的人口對不同類型服務業(ye) 的強勁需求，客觀上也需要大量外來人員進行補充。因此可以預料，北京將長期麵臨(lin) 多元人口的進入、現代產(chan) 業(ye) 與(yu) 傳(chuan) 統產(chan) 業(ye) 並存的局麵。

　　北京人口為(wei) 什麽(me) 會(hui) 不斷膨脹

　　人口流入北京，與(yu) 北京擁有較多的就業(ye) 機會(hui) 、優(you) 質的公共服務和較低的生活成本息息相關(guan) ：

　　1.北京的收入水平遠遠高於(yu) 周邊地區。河北、河南、山東(dong) 等省是北京的主要人口輸出地，來自這三個(ge) 省人口占北京外來人口總量的40%以上。北京與(yu) 這些主要人口輸出地區的收入差距在擴大，1996年北京城鎮單位就業(ye) 人員平均工資分別是河北、山東(dong) 、河南的1.8倍、1.6倍和1.9倍，到2012年已經擴大到2.2倍、2倍和2.3倍；在人均財政收入方麵，北京與(yu) 這三個(ge) 省的差距從(cong) 1996年的5.1倍、4.3倍和6.8倍，變化為(wei) 2012年的5.6倍、3.8倍和7.4倍，除山東(dong) 的相對差距略有縮小外，河北與(yu) 河南的差距進一步在擴大。

　　2.相對周邊城市，北京外來人口生活成本較低。將北京與(yu) 外來人口輸出省及其省會(hui) 城市作對比發現，北京各項生活成本水平相對較低。北京的一檔電價(jia) ，分別比石家莊、濟南和鄭州低8%、14%和13%，而天然氣價(jia) 格分別低15%、15%和9%（由於(yu) 濟南天然氣價(jia) 格數據缺失，我們(men) 使用青島價(jia) 格進行替代）。從(cong) 物價(jia) 上漲看，北京1995-2012年的食品平均物價(jia) 指數為(wei) 104.96，分別比河北、山東(dong) 和河南低0.14、0.25和0.65。從(cong) 物價(jia) 數據來看，北京相關(guan) 物價(jia) 水平並不高，部分物價(jia) 甚至要低於(yu) 周邊。從(cong) 物價(jia) 指數變動來看，相比河北、山東(dong) 與(yu) 河南，北京物價(jia) 指數最低，這意味著北京物價(jia) 漲得慢。而從(cong) 居住來看，根據我們(men) 的調研，城市地下室和城鄉(xiang) 結合部農(nong) 民出租屋為(wei) 外來人口提供了廉價(jia) 的住房，租住農(nong) 民出租屋的支出大約占農(nong) 民工收入的15%-25%，居住成本並不高。

　　3.北京的公共服務水平全國最好。北京的人均財政支出分別是河北、山東(dong) 和河南的3.3倍、3.1倍和3.6倍，這使得北京的公共服務水平遠高於(yu) 這些地區。北京集中了全國最好的大學、最好的醫院等優(you) 質資源。全國排名前50位的大學中，有9所在北京；按綜合實力排名的前20所重點中學中，北京占6所；北京有51所三級醫院，約占華北地區三級醫院總數的24%。優(you) 質公共資源的集中分布和較高的公共服務水準，直接影響外地高收入群體(ti) 到北京集中，也間接帶動了就業(ye) 機會(hui) 的增多。

　　從(cong) 經濟社會(hui) 發展趨勢來看，北京仍將持續吸引人口的聚集：

　　1.北京經濟遠高於(yu) 全國平均水平的態勢將繼續保持。從(cong) 國際經驗看，發達國家首都區（或發展水平最高的地區）人均GDP水平大致為(wei) 全國水平的2倍（2000年前後數據）以內(nei) ，比如東(dong) 京為(wei) 1.82倍，倫(lun) 敦（包括內(nei) 倫(lun) 敦和外倫(lun) 敦）為(wei) 1.5倍，巴黎約為(wei) 1.5倍，德國人均GDP水平最高的漢堡地區為(wei) 全國平均水平的1.6倍。巴西裏約熱內(nei) 盧和印度新德裏情況有所不同，分別為(wei) 全國平均水平的1.38倍和2.5倍。2000年北京人均GDP是全國平均水平2.62倍，到2010年降低為(wei) 2.5倍。隨著經濟發展水平提高，區域均衡發展是總體(ti) 趨勢，最發達地區人均GDP水平與(yu) 全國平均水平差距一般會(hui) 不斷縮小。發達國家最發達地區人均GDP基本不超過全國平均水平的２倍，而北京與(yu) 全國平均水平仍有2.5倍的差距，區域差距是客觀存在的，北京對外來人口的吸引力仍然是巨大的。

　　2.就業(ye) 、收入的吸引力繼續存在。2007年以來，北京固定資產(chan) 投資對就業(ye) 的帶動均高於(yu) 全國水平，這也是北京吸引人口快速膨脹的重要原因。2007年，北京萬(wan) 元固定資產(chan) 投資創造的新增就業(ye) 僅(jin) 略高於(yu) 全國水平，但到2011年，這一數據已是全國的2倍。未來，隨著北京產(chan) 業(ye) 結構的進一步調整，以三產(chan) 為(wei) 主的產(chan) 業(ye) 結構，其就業(ye) 帶動能力更強。北京城鎮居民可支配收入與(yu) 全國平均水平的絕對差在擴大。2005年北京城鎮居民比全國平均水平高7160元，到2013年已擴大為(wei) 13366元。期間，雖然相對差在縮小，但絕對數持續擴大。

　　3.行政調配資源的能力依然強大。北京作為(wei) 首都，具有無與(yu) 倫(lun) 比的行政調動資源的能力，在農(nong) 產(chan) 品、水、能源等方麵，北京都在全國範圍內(nei) 優(you) 先予以保障，保水、保電、保氣、保農(nong) 副產(chan) 品等應急措施趨於(yu) 常態。例如，近幾年每年從(cong) 周邊區域調入2億(yi) 立方米的應急用水，每年用電高峰期對北京周邊限電等。在行政調動各類資源能力的背後，也包含了對北京的價(jia) 格補貼，在以國家財政投入為(wei) 主實施的調水工程中，作為(wei) 受益者之一，北京仍能享受較低水價(jia) 。

　　4.高房價(jia) 和交通擁堵不會(hui) 成為(wei) 阻礙北京人口增長的因素。北京高房價(jia) 是北京優(you) 質公共服務資源高度集中以及主城區土地資源稀缺性等因素的體(ti) 現。優(you) 質資源吸引了高收入人口進入，進一步抬高了北京的房價(jia) 。外來人口的住房問題主要通過各類出租屋來解決(jue) 。戶籍人口中的中低收入人口的住房主要依賴於(yu) 保障房和出租房，高房價(jia) 對他們(men) 影響有限。

　　濃縮式的人口膨脹和汽車增長，加大了快速城市化進程中北京交通問題解決(jue) 的難度。認為(wei) 交通擁堵是屬於(yu) 嚴(yan) 重“城市病”，實際上隻是從(cong) 相對富裕階層的角度來理解和認識“城市病”。很多人對高房價(jia) 和交通擁堵的不滿，是因為(wei) 他們(men) 作為(wei) 後發城鎮化國家，卻向發達國家攀比並以其作參照係，要求北京在十幾年內(nei) 解決(jue) 發達國家城市上百年才能解決(jue) 的“城市病”問題。

　　北京人口增長的上限在哪

　　從(cong) 自然資源承載力來看，北京人口的增長仍有空間，預計北京人口總量將繼續增長。

　　1.從(cong) 水和土地資源判斷人口總量

　　在水資源的總供給量方麵，北京的本地水資源、再生水利用、外地調入水資源合計為(wei) 55.4億(yi) 立方米。而在用水量方麵，未來工業(ye) 、農(nong) 業(ye) 和生態這三類用水量合計為(wei) 25億(yi) 立方米，剩餘(yu) 可供生活用水的量為(wei) 30.4億(yi) 立方米。按照每人年均85立方米的標準，樂(le) 觀估計北京水資源的理論承載能力可達3500萬(wan) 人。

　　在土地資源方麵，北京實際可用建設用地總麵積大約為(wei) 9400平方公裏，平原、淺山等都有進一步增加人口的潛力。結合北京建設用地利用效率，並借鑒國際經驗，6400多平方公裏的平原區土地利用仍有較大潛力。北京的淺山區在保護環境的前提下，可以進行適度開發；海拔較高的山間穀地地區不宜大規模開發，需要進行適度控製。在現行用地規劃控製下，如果城鄉(xiang) 建設用地能達到現有城鎮的水平，即1.2萬(wan) 人/平方公裏，也就是人均85平方米，理論上北京的土地資源承載力為(wei) 3000－3200萬(wan) 人。

　　2.從(cong) 現有人口發展趨勢變化和經濟發展判斷人口總量

　　按照常規人口增長預測，如果分別按照過去十幾年北京較低和較高的增長速度，預計到2020年，北京市總人口分別可達到2474萬(wan) 人和2770.3萬(wan) 人。

　　按照投資、就業(ye) 情況預測人口增長，在其他條件不變的情況下，如果以固定資產(chan) 投資年均增長10%、8%和6%進行預測，到2020年，北京市總人口分別為(wei) 2653萬(wan) 、2517萬(wan) 和2387萬(wan) 。

　　3.對未來北京人口變化的總體(ti) 判斷

　　未來主城區吸納人口的比重將會(hui) 下降，近郊區將是承載人口增長的主要區域。如果主城區的職能得到有效疏解，主城區的人口規模也會(hui) 下降，近郊區未來吸納人口的總量和比重都將有較大增長。

　　預計到2020年北京市總人口大致在2500萬(wan) 左右。如果北京市控製人口政策措施使得年均投資在8%以內(nei) ，北京市人口總量限製在2500萬(wan) 人內(nei) 有可能實現；預計到2020年北京外來人口總量將接近1200萬(wan) 人，外來人口占城市人口的比重將會(hui) 逐年提高，到2020年將達到45%左右。

　　北京人口調控的思路和政策手段

　　目前，大量外來低收入人口在短期內(nei) 進入北京，尋求就業(ye) 和提高收入水平的機會(hui) ，導致基礎設施供給嚴(yan) 重不足。城市精英階層在趕超戰略的思維下，要求北京的基礎設施和公共服務水平提升到發達國家水平，由此而形成的社會(hui) 輿論壓力，則放大了基礎設施供給不足的矛盾。

　　從(cong) 發達國家特大城市的發展進程來看，人口規模高速增長一般都會(hui) 持續幾十年的時間，甚至上百年，這些城市的人口總規模也遠小於(yu) 北京。而僅(jin) 僅(jin) 十幾年時間，北京人口在原來的基數上增加了800多萬(wan) 。北京人口的快速增長，使本來應該在長時間內(nei) 解決(jue) 的矛盾，被濃縮、集中並放大。由於(yu) 我國城鎮化的後發劣勢，在城鎮化過程中，公眾(zhong) 往往以發達國家作為(wei) 參照係，這使得在矛盾集中出現的時候，我們(men) 還麵臨(lin) 著趕超心理形成的社會(hui) 輿論壓力。

　　值得注意的是，北京市的人口調控思路是針對所謂“城市病”提出的。其他國家的“城市病”針對的基本上是如何解決(jue) 集聚在城市的貧困人口的就業(ye) 和生活條件改善問題。在市場經濟國家，一般都是政府通過加大公共投入來逐步解決(jue) “城市貧困”問題。可是我們(men) 的政策出發點，始終停留在如何減少人口和控製人口進入。在行政資源和市場資源同時高度集中於(yu) 北京市的情況下，人口要素流向北京，應該說是符合經濟規律的。

　　我們(men) 建議，北京市人口的調控應該堅持以下基本思路：充分尊重市場規律，處理好“政府引導”和“市場決(jue) 定”的關(guan) 係，堅定不移地以改善公共服務為(wei) 導向，逐步縮小外來人口和本地人口的公共服務差別；充分利用北京市行政轄區的空間，合理配置人口和資源；通過經濟手段和市場機製，引導人口流向的分布趨勢。具體(ti) 政策手段上，可考慮從(cong) 以下幾方麵著手：

　　1、加快戶籍管理製度改革。一是嚴(yan) 格按照人口居住年限設定落戶條件，避免設置年齡、學曆學位、技術職稱等條件抬高落戶門檻；二是弱化落戶人口戶籍上附帶的福利因素。戶改要以促進人口長期有序流動為(wei) 重要目標，應弱化落戶人口戶籍上的福利，實行“老人老辦法、新人新辦法”，新增辦戶口減少政策性住房等福利供給；三是優(you) 先解決(jue) 長期舉(ju) 家遷徙人口落戶。要盡快製定有關(guan) 政策，一次或分數次解決(jue) 長期舉(ju) 家遷徙在北京務工經商的外來人落戶。對於(yu) 非舉(ju) 家遷徙的外來人口，要通過就業(ye) 年限等條件的累積，逐步實現落戶；四是鼓勵新增人口在遠郊區縣落戶。

　　2、推進常住人口基本公共服務均等化。要根據常住人口規模，編製部門和地方預算，把外來人口的公共服務納入預算範疇。承認外來人口對公共服務的差別化需求，充分利用北京市行政管轄區空間，在遠郊區選擇部分建製鎮，為(wei) 外來人口和中低收入人口建設集中居住區，滿足一般性的基礎設施供給和適應他們(men) 收入水平的公共服務體(ti) 係。允許民辦學校、民辦醫院等在此集中建設，政府給予財政補貼，並製定相應政策鼓勵城區教師、醫生等相關(guan) 從(cong) 業(ye) 人員，通過輪崗等方式加大對外來人口的公共服務。

　　3、促進環北京經濟圈建設。北京作為(wei) 特大城市，在未來的城鎮化進程中仍將繼續吸引人口的聚集。要緩解北京市民對人口日益增長的不滿情緒，北京市應與(yu) 河北省密切合作，加快環北京經濟圈發展。一是實行稅收共享政策。凡是要在北京投資或者已經在北京投資、需要向周邊城市轉移的企業(ye) ，實行稅收共享，明確共享比例；二是共建產(chan) 業(ye) 園區。可由北京市下轄各級政府，分別與(yu) 周邊城市簽訂協議，共同建立產(chan) 業(ye) 園區，也可由北京市政府規劃下轄區縣和周邊城市結對子；三是扶持周邊城市發展。北京市可以先行確定一部分試點城市，通過幫助其建設基礎設施，實現醫院和學校等優(you) 質公共服務資源共建共享。四是加強軌道交通建設。為(wei) 促進北京市人口和產(chan) 業(ye) 向周邊城市外移，可將延伸至郊區縣的軌道交通建設，進一步延伸到環北京經濟圈的周邊城鎮。

　　4.推動北京產(chan) 業(ye) 結構優(you) 化，限製低端工業(ye) 發展。應該限製投資的增長，特別是低端工業(ye) 進入轄區。取消對下轄區縣的GDP考核指標。鼓勵相關(guan) 區縣和環北京經濟圈周邊城市合作建立產(chan) 業(ye) 園區。製定產(chan) 業(ye) 發展的空間規劃，規劃中要提出工業(ye) 企業(ye) 進入近遠郊區縣的限製條件，鼓勵轄區內(nei) 區縣以及建製鎮服務業(ye) 的發展。針對北京市龐大的消費人群，可製定下轄區縣的服務業(ye) 發展規劃，如會(hui) 議經濟、老齡經濟、教育經濟和醫療服務以及農(nong) 家樂(le) 等。

　　5.保障農(nong) 民土地權益，提高土地利用效率。一是促進城鄉(xiang) 建設用地同地同權。在符合規劃和用途管製前提下，允許農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與(yu) 國有土地同等入市、同權同價(jia) ，所形成收益應繳納相關(guan) 稅費。二是賦予農(nong) 民更多財產(chan) 權利。保障農(nong) 戶宅基地用益物權，進行若幹試點，慎重穩妥推進農(nong) 民住房財產(chan) 權抵押、擔保、轉讓，允許農(nong) 民利用自有宅基地建設租賃性經營房屋。三是改革土地征收製度。完善征地補償(chang) 機製，因地製宜采取留地、留房、留物業(ye) 、留股份等多種安置方式，保障被征地農(nong) 民長遠生計發展。四是合理調控城市用地規模。強化城鎮建設用地擴展邊界控製，提高建成區人口密度。城鎮建設用地增加規模要與(yu) 吸納外來人口落戶規模相掛鉤。五是健全集約節約用地製度。擴大國有土地有償(chang) 使用範圍，減少非公益性用地劃撥，逐步對經營性基礎設施和各類社會(hui) 事業(ye) 用地實行有償(chang) 使用。探索建立政府引導、規劃管控、多元參與(yu) 、利益共享的城鎮低效用地再開發政策體(ti) 係。

　　6.合理利用價(jia) 格手段調控人口生活成本。加快北京市政公用事業(ye) 價(jia) 格形成機製改革，盡快形成市政公用產(chan) 品的價(jia) 格形成機製，通過價(jia) 格手段調控人口規模。要進一步完善研究提高公交地鐵票價(jia) 並對低收入人口進行補貼的政策措施。

　　7.選擇有利時機，取消住房限購和限貸政策。通過土地出讓金和房地產(chan) 稅，調節開發商收入，獲得最大土地收益，解決(jue) 城鎮基礎設施建設資金和對農(nong) 民的補償(chang) 問題。

　　8.需要中央解決(jue) 的配套政策。一是在中央政府層麵建立協調機製，由中央政府統籌京津冀區域經濟社會(hui) 發展問題（包括北京人口調控），並製訂相應的規劃，統籌規劃安排中央政府部門的資源。二是與(yu) 中央政府建立合理的成本分擔機製。爭(zheng) 取中央財政對戶改成本、區域間基礎設施建設等方麵的支持。