財政體(ti) 製變革的回顧

　　從(cong) 傳(chuan) 統體(ti) 製到市場經濟新體(ti) 製，財政管理體(ti) 製到底怎麽(me) 樣能夠合意地發揮“多個(ge) 積極性”，一直就是探索的主線。從(cong) 20世紀50年代初一直到現在，我國財政體(ti) 製始終在尋求變革與(yu) 改進。簡要地說，在傳(chuan) 統體(ti) 製下，就提出了怎麽(me) 分權的問題，20世紀50年代，從(cong) 毛澤東(dong) 研討“十大關(guan) 係”、尋求以“多個(ge) 積極性”釋放活力的眼界看，實際上就包括尋求財政怎樣服務全局來合理而充分地發揮“以政控財、以財行政”的作用。以政控財，首先就是國家運用自己的政治權力、社會(hui) 管理者的公共權力，怎麽(me) 樣籌集收入，自然而然，財政稅收就是密不可分的一個(ge) 體(ti) 係，並順理成章要落實於(yu) 收支統籌作通盤考慮的預算，以財行政，去履行政府應盡的各項職能。

　　從(cong) 最主要的節點來追溯，1954年初，時任財政部長鄧小平提出“財政6條”，其核心理念是要把財政放在一種“經常的、穩固的、可靠的基礎上”，具體(ti) 提出了歸口、包幹、預備、監察等關(guan) 鍵詞，探索的就是在適當分權的導向下怎麽(me) 樣搞製度建設的問題。這是財政改革在共和國站穩腳跟以後的開山之作。

　　再以後，1958年和1970年有兩(liang) 次大的分權，卻很快弄得局麵不可收拾，又不得不重新集權，都沒能找到一種穩定的製度框架。改革開放以後，1980年開始“分灶吃飯”，是前所未有地展開了十幾年的按照中央地方劃分權限而向地方分權，繼而又向企業(ye) 放權這樣一個(ge) 思路的改革。在這十幾年間，“分灶吃飯”帶來的正麵效應越來越減弱，問題越來越暴露，終於(yu) 在1994年政府又以極大魄力成功地實行了分稅製這樣一個(ge) 裏程碑式的改革，這種以分稅製為(wei) 基礎的分級財政框架一直延續至今。我認為(wei) 對它的基本評價(jia) ，可說是終於(yu) 從(cong) 前麵的“行政性分權”走向了“經濟性分權”，改變了條塊分割、按照行政隸屬關(guan) 係組織財政收入而企業(ye) 不可能真正活起來的狀況，同時也終於(yu) 解決(jue) 了中央地方之間想尋求穩定、但怎樣努力也沒有真正形成中央和地方穩定的財力分配關(guan) 係的這樣一種矛盾。1994年以後，企業(ye) 不論大小，不問行政級別，不看經濟性質，不講隸屬關(guan) 係，在稅法麵前一律平等，公平競爭(zheng) ;中央和地方是在桌麵上陽光化地討論稅種和財力怎麽(me) 劃分，沒有必要再靠處關(guan) 係“跑部錢進”和“討價(jia) 還價(jia) ”去處理財力分配問題了。這樣就終於(yu) 形成了為(wei) 社會(hui) 主義(yi) 市場經濟和現代化全局服務的一個(ge) 中國財政製度的“分稅製”基本框架。

　　但是深化改革的任務仍然還非常艱巨。我們(men) 深化改革重任在肩的突出表現，就是現在省以下的體(ti) 製遲遲沒有真正進入分稅製狀態，對於(yu) 財政分配，人們(men) 感到仍存在一係列問題，從(cong) 仍然沒有完全解決(jue) 的基層財政困難，到這些年不斷被人們(men) 所討論的地方隱性負債(zhai) ，以及短期行為(wei) 特征非常明顯的土地財政的偏頗等，如果說要“打板子”，打在分稅製的身上是打錯了地方——我們(men) 已有全套的調研分析，說明這些恰恰是1994年以後至今，省級以下沒有進入分稅製所帶來的必須克服的問題。這些弊病的根源，是我們(men) 實際上在省級以下延續了過去就知道一定會(hui) 毛病百出的分成製、包幹製，仍然沒有能夠真正把省級以下改造到也進入分稅製的狀態上來。當然，我國中央和以省為(wei) 代表的地方之間，是延續了分稅製框架的，但是如果處理不好的話，這個(ge) 框架是不是有可能受到顛覆性的挑戰?這也是值得我們(men) 警惕的。現在，在中央和地方之間，最主要的財力分配是靠共享稅，而共享稅的安排中現在維持了不論是上海、北京，還是西藏、青海，財力切分必須是按照規定比例“一刀切”的，不允許“跑部錢進”、討價(jia) 還價(jia) ，其他所需則按照區別對待的原則，靠後麵的轉移支付和其他一些規範的手段去處理，這就維係了1994年的基本製度成果。因此，深化改革，使分稅製進一步貫通、落實、穩定、完善，是勢在必行的。

　　我於(yu) 20世紀80年代中期較早地明確提出，建立以分稅製為(wei) 基礎的分級財政是中國財政體(ti) 製改革的大方向，並對此種“經濟性分權”的體(ti) 製作出理論上的深入分析和理論密切聯係實際的改革基本思路與(yu) 要領的研討，形成了係統化、條理化的認識與(yu) 對策主張。其後多年，我持之以恒地進行關(guan) 於(yu) 財政體(ti) 製改革的深入研究，始終堅定地站在主張和促進深化分稅製改革的最前沿，基於(yu) 學理和實證分析，批駁了把基層財政困難、隱性負債(zhai) 和土地財政短期行為(wei) 等矛盾問題歸咎於(yu) 分稅製的觀點，清楚剖析了似是而非的分稅製應“縱向分兩(liang) 段，橫向分兩(liang) 塊”(即中央和省級之間搞分稅製，省級以下不搞分稅製;非農(nong) 業(ye) 區域搞分稅製，農(nong) 業(ye) 區域不搞分稅製)的主張的謬誤性質，針對1994年分稅製改革後的現實情況，係統性地提出了深化財政分稅製改革的務實思路與(yu) 相關(guan) 要領。我與(yu) 白景明研究員合作發表於(yu) 《經濟研究》2002年第2期的論文《縣鄉(xiang) 財政解困與(yu) 財政體(ti) 製創新》，成為(wei) 中國財政體(ti) 製改革研究成果的代表作，獲得了孫冶方經濟學獎。

　　稅收製改革的回顧

　　在新中國成立之初，曾經有過現在在史學領域內(nei) 討論仍然很不充分、曾受到黨(dang) 中央主要領導同誌嚴(yan) 厲批評的“公私一律平等納稅”這樣一個(ge) 稅改，在社會(hui) 主義(yi) 工商業(ye) 改造之後，稅製就很快走向了過度簡化。“文革”結束時，所有的國營企業(ye) 隻需要交一種工商統一稅，所有的集體(ti) 企業(ye) 隻需再加上一種集體(ti) 企業(ye) 所得稅，此外基本不存在其他類型的市場主體(ti) ，遑論其他有影響力的稅種。

　　改革開放之後，稅製的作用重新受到重視，比較快地進入搭建製度性複合稅製的過程。到1993年，中國已經有了43種稅。1994年，配合分稅製的改革，把43種工商稅收簡化為(wei) 28種，後來又陸續減並到現在的18種。現實生活中，中國已經形成了多種稅、多環節、多次征的複合稅製，而且在這些年，在一般的理念認識上，也已經形成了稅製改革還要進一步向“中性”去靠攏的基本共識，實際上就是走了一個(ge) “之“字形——我國以差不多70年時間，又回到“公私一律平等納稅”的原則上了。

　　在這樣一個(ge) 框架下，目前仍需解決(jue) 幾個(ge) 突出的稅製問題。第一，中國的直接稅太薄弱了，跟現代經濟體(ti) 普遍實行的“以直接稅為(wei) 主”恰恰相反，我們(men) 是種種原因造成的以間接稅為(wei) 主(占全部稅收收入近70%)的格局。第二，我國的地方稅體(ti) 係很不成形，可以說，目前沒有像樣的地方稅體(ti) 係。第三，我國的稅收和非稅收入的係統工程，仍然有許多“硬骨頭”要啃，僅(jin) 僅(jin) 講稅收負擔，是遠遠不能覆蓋各方熱議的中國企業(ye) 和納稅人的負擔問題的(正稅隻有18種，而稅外的“五險一金”、幾百種行政性收費和各種隱性的製度成本負擔)，這也是中國配套改革中要把握的“全景圖”和必須一並解決(jue) 的機製優(you) 化問題。

　　深化中國財稅改革的展望

　　第一項任務，通盤的財政體(ti) 製要理順。應該按照政府扁平化為(wei) 三級的框架(就是精簡為(wei) 中央、省和市縣這三級)，明確由各級最高權力機構——人民代表大會(hui) 賦予政府合理而清晰的事權，然後按照“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，再跟上一級產(chan) 權，一級舉(ju) 債(zhai) 權”原則，形成“財權與(yu) 事權相順應，財力與(yu) 事權相匹配”這樣一種穩定的製度框架，再加上中央和省兩(liang) 級自上而下的轉移支付和必要的輔助性的橫向轉移支付(比如對口支援、生態補償(chang) )。這樣的製度安排，應該努力在配套改革、攻堅克難中去實現。理順財政體(ti) 製方麵在近兩(liang) 年的主要進展是，按照三級框架，已經在編製中央和地方共享事權(共同履行職責)具體(ti) 清單和對應於(yu) 支出責任的明細單，這是可對接操作的一個(ge) 實質性的進步，要把它做到最後對所有的政府事權全覆蓋。

　　第二項任務，要深化稅製改革。在進一步減稅降費的過程中，我國實際上不可避免地要完成在稅製改革中間如何提高直接稅比重，以及成功打造地方稅體(ti) 係的艱巨任務。

　　第三項任務，就是推進“最小一攬子”的配套改革。其中第一個(ge) 重點是，現在價(jia) 格體(ti) 製在我國麵臨(lin) 的主要改革任務是在資源能源、資產(chan) 和不動產(chan) 方麵，如果讓它們(men) 的比價(jia) 關(guan) 係和價(jia) 格形成機製真正適應市場經濟，以及有利於(yu) 綠色發展、可持續發展，那麽(me) 環境稅收體(ti) 係(涉及環境稅、資源稅、消費稅、房地產(chan) 稅等)和整體(ti) 的稅收和財政分配，必須納入整個(ge) 資源配置的優(you) 化工程，再落實到對於(yu) 預算收支的全麵績效考評與(yu) 問責約束，這是新一輪必須要推進的以經濟層麵實際拉動社會(hui) 層麵達到可持續發展的改革。第二個(ge) 重點是，應該把“五險一金”等等這些實際上跟財政分配有千絲(si) 萬(wan) 縷聯係的機製盡快優(you) 化理順。第三個(ge) 重點，現在對於(yu) 企業(ye) 多達370種以上的行政性收費都有紅頭文件依據，一定要下決(jue) 心按照李克強總理所說的“拆香火”的改革來配套地把它們(men) 盡可能減少，削減林立的局委辦機構，減少審批權、收費權、設租權，從(cong) 而減輕企業(ye) 和納稅人的負擔，理清我們(men) 的事權和吏治。第四個(ge) 重點，在這個(ge) 過程中，我國整個(ge) 經濟社會(hui) 和政治建設的配套，是顯而易見、不可回避的：公眾(zhong) 的“參與(yu) 式預算”，所有相關(guan) 信息的充分陽光化公開披露，稅收的法定，在一些直接稅形成以後公民納稅人更迫切地需要知情——政府把錢拿去以後怎麽(me) 用，進而加以監督，等等，這些機製的建設都是不能回避的配套改革任務。