核心提示： 中華人民共和國成立70年來，基層民主政治建設經曆了不平凡的曆史進程，展現了獨有的特色。我國基層民主建設的曆史與(yu) 邏輯是統一的。在中國共產(chan) 黨(dang) 的領導下，基層民主建設始終堅持以人民為(wei) 中心、以發展為(wei) 導向，在廣泛的領域內(nei) 吸引了眾(zhong) 多公民的參與(yu) ，成為(wei) 人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，成為(wei) 維護人民根本利益的最真實、最管用的民主。

　　70年來我國基層民主建設的發展曆程

　　早在新民主主義(yi) 革命時期，中國共產(chan) 黨(dang) 就特別重視基層民主政治建設。在土地革命時期，基層民主政治就得到了製度的保障。抗日戰爭(zheng) 時期，我們(men) 黨(dang) 在抗日根據地實行“三三製”更是基層民主建設的成功案例。徐勇教授曾指出，“翻閱我們(men) 黨(dang) 創建以來的綱領性文件，實行民主是最著名的也是最得民心的主張之一”①。

　　新中國成立之初，中國共產(chan) 黨(dang) 依靠人民進行了政權建設。在農(nong) 村進行土地改革的同時，在鄉(xiang) 鎮一級設立政權，並將黨(dang) 支部下沉到村一級，基本建立了農(nong) 村的基層民主。在城市建立居民委員會(hui) ，普遍建立起人民代表會(hui) 議製度，並定期召開人民代表大會(hui) 。在工廠，工人也建立了管理委員會(hui) 和職工代表會(hui) 議。民主辦社、鞍鋼經驗都是這一時期的成功案例。不幸的是，受“文化大革命”的影響，基層民主演變為(wei) 群眾(zhong) 運動式的“大民主”，不僅(jin) 嚴(yan) 重影響了基層民主建設，還引起了社會(hui) 動亂(luan) 。

　　改革開放後，中國迎來了基層民主政治的春天。基層民主得以廣泛開展，成為(wei) 中國特色社會(hui) 主義(yi) 民主的“實驗田”。鄧小平同誌明確指出，“把權力下放給基層和人民，在農(nong) 村就是下放給農(nong) 民，這就是最大的民主”②。雖然改革開放40多年來中國的基層民主很難作出明確的曆史分期，但是各地的基層民主大多經曆了製度化發展時期、創新性發展和複合化發展三大曆史進程。

　　改革開放初期主要是製度化發展時期。一方麵，“文化大革命”時期被破壞的基層民主製度得以恢複，另一方麵，基層民主的發展也逐漸實現了製度化、法律化。先是各地陸續開展的基層民主實踐，而後這些實踐經驗很快形成法律條文並寫(xie) 入憲法，確認了城鄉(xiang) 基層群眾(zhong) 性自治組織的地位，要求企業(ye) 單位建立民主管理機製，並規定縣鄉(xiang) 基層人大代表直接選舉(ju) ，使得基層民主政治建設有了明確的憲法依據。

　　1979年，從(cong) 廣西壯族自治區開始，全國各地陸續建立了村委會(hui) 之類的村民自治組織。1982年憲法確認了村委會(hui) 作為(wei) 基層群眾(zhong) 自治組織的法律地位。1987年《中華人民共和國村民委員會(hui) 組織法(試行)》、1988年《中華人民共和國全民所有製工業(ye) 企業(ye) 法》、1989年《中華人民共和國城市居民委員會(hui) 組織法》先後得以通過，為(wei) 基層民主奠定了法律基礎。與(yu) 之相應，各種地方法規、政策也逐步健全。基層自治組織發展的同時，基層政權的民主化建設也逐漸得到恢複，並實現了製度化。改革開放以來，縣鄉(xiang) 人大代表選舉(ju) 得以恢複。1979年的選舉(ju) 法為(wei) 縣鄉(xiang) 人大代表直選提供了法律依據，1982年憲法修訂後，縣鄉(xiang) 人大代表的選舉(ju) 不斷擴大，程序也不斷完善。

　　建立製度、法律依據後，基層民主很快表現出生機勃勃的活力，進入創新性發展的時期。在這一時期，基層民主成為(wei) 中國最富有創新活力的民主形式，尤其是在改革開放的大背景下，越來越成為(wei) 中國民主政治建設的重要抓手。在前期製度化的基礎上，基層群眾(zhong) 作出了豐(feng) 富多彩的民主探索，發展出各種各樣的民主形式。這些創新在選舉(ju) 形式上表現得最為(wei) 明顯。例如，在村級政權中有吉林省梨樹縣的“海選”、山西河曲的“兩(liang) 票製”、安徽嶽西的“聯選製”、河南駐馬店的“三上三下三公布”等方法。在逐漸開展的社區自治過程中，比較典型的是北京居民社區的“代議自治”、湖北的“院落自治”等形式。鄉(xiang) 鎮基層政權的民主選舉(ju) 也開始出現，先後有過“直選”“三輪兩(liang) 票製”“海推直選”“自薦海選”等方式。在社會(hui) 主義(yi) 建設的新時代，在中國城鄉(xiang) 基層更是出現了民情懇談會(hui) 、民主懇談會(hui) 、民主理財會(hui) 、民情直通車、便民服務窗、居民論壇、鄉(xiang) 村論壇和民主聽證會(hui) 、議證會(hui) 等，使得中國的基層民主形式表現出多樣性特征。

　　在形成民主政治建設合力的旨歸下，中國的基層民主越來越呈現出複合化的趨向。在農(nong) 村村民自治之後，城市的社區自治再一次讓人們(men) 看到了基層民主的生命力。這一時期的基層民主政治建設呈現縱橫交織的局麵。農(nong) 村村民自治帶來了農(nong) 村基層黨(dang) 內(nei) 民主的發展，繼村民自治直選村長之後，直選鄉(xiang) 鎮一級領導幹部的呼聲也越來越高，並且開始在一些地方進行試點。在有些地方出現了“兩(liang) 票製”“公推直選”“兩(liang) 推一選”等實踐，形成了村民自治與(yu) 黨(dang) 內(nei) 民主相互促進、相得益彰的局麵。

　　黨(dang) 的十八大以來，習(xi) 近平總書(shu) 記就推進社會(hui) 主義(yi) 民主政治建設作出一係列重要論述，多次強調要堅持和完善基層群眾(zhong) 自治製度，發展基層民主，保障人民依法直接行使民主權利，為(wei) 基層民主建設提供了有力指引和重要理論支撐。民主協商與(yu) 民主選舉(ju) 、民主管理、民主決(jue) 策、民主監督四大民主形式並列，使社會(hui) 主義(yi) 民主發展為(wei) 五大民主形式。這是中國共產(chan) 黨(dang) 的理論創新，這種理論創新之所以會(hui) 發生，就是因為(wei) 中國共產(chan) 黨(dang) 能夠尊重人民的主體(ti) 地位，發揮了人民的首創精神。

　　70年來基層民主建設以人民為(wei) 中心、以發展為(wei) 導向的邏輯

　　中國特色社會(hui) 主義(yi) 基層民主是以人民為(wei) 中心的民主。在中國特色社會(hui) 主義(yi) 基層民主建設過程中，充分發揮人民的首創精神，尊重人民的主體(ti) 地位，逐漸形成了以人民為(wei) 中心的人民民主理念。以人民為(wei) 中心的社會(hui) 主義(yi) 民主就是要體(ti) 現人民意誌、保障人民權益、激發人民創造力，用製度體(ti) 係保證人民當家作主。以人民為(wei) 中心的民主理念有力地支撐了基層民主的建設，鋪平了全麵實現人民當家作主的政治發展道路，激發了基層民主在實踐當中前所未有的活力。基層民主的不斷發展，既得益於(yu) 中國共產(chan) 黨(dang) 人民民主理論與(yu) 實踐的發展，也與(yu) 發揮人民首創精神，尊重人民主體(ti) 地位密切聯係在一起，使基層民主成為(wei) “人民當家作主最有效、最廣泛的途徑”。

　　中國特色社會(hui) 主義(yi) 基層民主是以發展為(wei) 導向的民主。早期農(nong) 村的村民自治，是伴隨著農(nong) 村聯產(chan) 承包責任製推行的，具有明顯的經濟導向。基層民主的直接推動者鄧小平同誌就曾經明確地主張經濟民主，希望通過民主的方式調動人民的積極性。他明確指出，“我們(men) 要創造民主的條件，下放基層經濟自主權，發揚經濟民主”③。同時，基層民主也是發展的結果。比如，隨著城市經濟與(yu) 社會(hui) 的發展，社區、物業(ye) 、居民、業(ye) 主形成了新的關(guan) 係，將社區治理提上了日程，在客觀上為(wei) 城市社區的居民自治提供了條件。

　　正是因為(wei) 在黨(dang) 的領導下，以人民為(wei) 中心和以發展為(wei) 導向兩(liang) 個(ge) 邏輯相輔相成，尊重了人民主體(ti) 地位，發揮了人民首創精神，中國特色社會(hui) 主義(yi) 基層民主才得以不斷發展，豐(feng) 富了我國社會(hui) 主義(yi) 民主政治的基本內(nei) 容，拓寬了認識我國社會(hui) 主義(yi) 民主政治建設的理論視野，有利於(yu) 更好地從(cong) 整體(ti) 上堅持和發揮我國社會(hui) 主義(yi) 政治製度的特點與(yu) 優(you) 勢，使中國特色社會(hui) 主義(yi) 道路越走越寬，中華民族偉(wei) 大複興(xing) 的前景更加光明。

　　基層民主的廣泛性、真實性，使得中國特色社會(hui) 主義(yi) 基層民主成為(wei) 管用的民主

　　中國特色社會(hui) 主義(yi) 基層民主表現出廣泛性的特征。作為(wei) 中國“最大的民主”，基層民主不僅(jin) 具有主體(ti) 、地域、單位的廣泛性，還具有程序、方式等廣泛性。從(cong) 新中國成立70年來的發展看，人民的首創精神正是中國基層民主創新的根本動力。我們(men) 看到，也正是因為(wei) 發揮了人民的首創精神，社會(hui) 主義(yi) 民主才從(cong) 最初選舉(ju) 的單一內(nei) 涵發展成為(wei) 民主選舉(ju) 、民主管理和民主監督，再逐漸發展為(wei) 民主選舉(ju) 、民主決(jue) 策、民主管理和民主監督，最終發展到民主選舉(ju) 、民主協商、民主決(jue) 策、民主管理、民主監督。以農(nong) 村的村民自治為(wei) 例，截至2017年，全國農(nong) 村普遍開展了9輪以上村委會(hui) 換屆選舉(ju) ，98%以上的村委會(hui) 依法實行直接選舉(ju) ，村民參選率達95%;居民委員會(hui) 換屆選舉(ju) 參選率達90%以上。截至2017年9月，全國已建立工會(hui) 的企事業(ye) 單位單獨建立職工代表大會(hui) 製度的有500.9萬(wan) 家，區域(行業(ye) )職工代表大會(hui) 製度覆蓋企業(ye) 138.7萬(wan) 家，已建立工會(hui) 的企事業(ye) 單位單獨建立廠務公開製度的有487.1萬(wan) 家。④

　　黨(dang) 的十八大以來，基層民主在越來越廣泛的事務上發揮了重要作用，基層民主監督穩步推進。農(nong) 村實現村務監督委員會(hui) 全覆蓋，城市社區居務監督形式日漸豐(feng) 富，普遍實行村(居)務公開。述職、問責等機製逐步健全，全國每年約有170萬(wan) 名村幹部進行述職述廉，23萬(wan) 餘(yu) 名村幹部接受了經濟責任審計，民主評議村幹部近210萬(wan) 人次。農(nong) 村基層組織建設不斷加強，對“村霸”和宗族惡勢力的整治力度不斷加大，各種違法違紀行為(wei) 受到嚴(yan) 懲。基層民主監督的實施效果得到了人民群眾(zhong) 的廣泛認同，人民的滿意度很高。這驗證了“用民主方法解決(jue) 人民內(nei) 部矛盾”這一重要論斷的正確性，也驗證了“基層矛盾要用基層民主的辦法來解決(jue) ”這一根本原則。

　　中國特色社會(hui) 主義(yi) 基層民主表現出真實性的特征。正是因為(wei) 發揮了人民的首創精神，將黨(dang) 的領導與(yu) 人民首創精神相結合，充分調動了廣大人民群眾(zhong) 的積極性，中國的基層民主才成為(wei) 真實的民主、接地氣的民主。改革開放之初，農(nong) 村的改革之所以能夠取得巨大成就，就是因為(wei) “給農(nong) 民更多的自主權，調動了農(nong) 民的積極性”，而“調動積極性是最大的民主”。以中國農(nong) 村的基層民主為(wei) 例，我們(men) 看到，這一民主模式不是坐在研討室裏論證出來的，也不是從(cong) 其他國家照搬照抄過來的，而是人民發揮了首創精神，在黨(dang) 的領導下實踐出來的。1979年，有“中國村民自治第一村”美稱的合寨村在分田到戶後，為(wei) 了解決(jue) 社會(hui) 矛盾，原支書(shu) 蒙寶亮主持召開了全屯戶主會(hui) 議，選舉(ju) 新的村民委員會(hui) 主任，同時製定了“村規民約”，從(cong) 而開始了村民自治的治理實踐。

　　不僅(jin) 如此，中國特色社會(hui) 主義(yi) 基層民主的真實性還在於(yu) 貼近老百姓，他們(men) 不僅(jin) 擁有知情權，而且積極參與(yu) 。截至2017年，全國95%的村實現村務公開，94%以上的縣製訂村務公開目錄，91%的村設立村務公開欄，定期、及時公布村莊事務，公民享有越來越廣泛的知情權。2018年，一份對全國3000多份中國城鄉(xiang) 基層協商民主案例的內(nei) 容編碼分析結果顯示，超過九成協商案例中，協商的參與(yu) 者都對協商事務有深入的了解。正是這種協商民主的形式，保證了公民對民主事務最真實的知情權，保證了中國特色社會(hui) 主義(yi) 基層民主的真實性。■