中國“放管服”改革作為(wei) 行政體(ti) 製改革的核心，其實質是國家治理現代化在政府層麵的貫徹與(yu) 實施，是政府以“放”為(wei) 核心，以“管”為(wei) 抓手，以“服”為(wei) 支撐的係統化、協同化的行政體(ti) 製改革。黨(dang) 的十八大以來，新一屆領導集體(ti) 高度重視政府職能轉變，深入推進“簡政放權、放管結合、優(you) 化服務”改革，取得了曆史性成就。既豐(feng) 富和發展了中國行政改革理論體(ti) 係和深刻內(nei) 涵，又凸顯了偉(wei) 大的實踐價(jia) 值。但是，在大家津津樂(le) 道於(yu) 中國經濟改革的偉(wei) 大成就時，卻沒有人關(guan) 注到行政改革在這一偉(wei) 大轉型過程中做出的決(jue) 定性貢獻。[1]站在改革開放40年的新起點，有必要對中國“放管服”改革的理論邏輯和實踐探索進行深入研究分析，把握規律、提煉經驗，在彰顯kaiyun官方地址中的製度自信、理論自信、道路自信和文化自信的同時，進一步引領新時代“放管服”改革的實踐。

　　一、中國推進“放管服”改革的邏輯動因

　　中國“放管服”改革是由行政管理逐步向公共治理績效化導向改革的有效實踐。從(cong) 其內(nei) 涵看，“放”就是重構政府與(yu) 市場關(guan) 係前提下政府職能的再定位，凸顯市場配置資源的決(jue) 定性作用，糾正政府職能的缺位、錯位、越位，目的是激發市場活力和社會(hui) 創造力;“管”是政府職能由單向度低效率的管理向多元共治轉型。社會(hui) 步入新時代，客觀上要求建構政府新的治理模式和提高行政效能;“服”的核心是在放和管的基礎上政府治理理念的升華，是國家治理能力現代化的體(ti) 現形式。可以說，中國推進“放管服”改革是時代之需、人民之需、曆史之需。

　　(一)“放管服”改革的演進邏輯：契合了經濟發展新常態

　　當前，中國經濟發展進入新常態體(ti) 現在以下三個(ge) 層麵：一是中國增長階段轉換導致經濟增速、發展方式、經濟結構和增長動力等基本特征發生重大轉變。即增速由高速增長轉向中高速增長，經濟下行壓力較大，對微觀經濟主體(ti) 的負麵衝(chong) 擊超出預期，結構性失衡矛盾比較突出。這就客觀上要求政府治理必須適應新常態的變化，而“放管服”改革是新時代政府治理模式的重構，旨在推動政府職能轉變，打開創新創業(ye) 的源頭活水，加快經濟新動能的成長，頂住經濟下行壓力。同時，振興(xing) 實體(ti) 經濟需要深化“放管服”改革，為(wei) 市場鬆綁、為(wei) 企業(ye) 鬆綁，不斷降低運營的製度性交易成本，使社會(hui) 投資和創新創業(ye) 激情迸發。二是中美貿易摩擦成為(wei) 外部經濟發展的新常態。在經濟全球化的時代，中國作為(wei) 後發國家要盡快發展自己，當然需要進一步深化“放管服”改革來優(you) 化國內(nei) 製度環境，吸引國外的資金、技術、市場、人才等重要生產(chan) 要素，尤其是在當前中美貿易摩擦持續升級的大背景下，更需要優(you) 化營商環境、擴大內(nei) 需來弱化貿易摩擦的負麵衝(chong) 擊力。毋庸諱言，推行“放管服”改革，清除一切體(ti) 製機製障礙，加快構建開放型經濟新體(ti) 製，優(you) 化營商環境，重塑中國的市場優(you) 勢、製度優(you) 勢，積極釋放經濟發展的內(nei) 生動力，是培育國際競爭(zheng) 新優(you) 勢的關(guan) 鍵之舉(ju) 。“放管服”改革的核心是行政審批製度改革，是處理好政府與(yu) 市場的關(guan) 係、發揮市場決(jue) 定性作用的關(guan) 鍵，是中國取得長期高速增長奇跡的重要依靠，也是新常態下調結構、穩增長的持續動力。[2]三是加快發展以內(nei) 需為(wei) 導向的消費需求升級成為(wei) 新常態。當前，中國消費支出占比特別是居民消費支出占比仍然偏低，世界上許多國家消費支出占GDP比重都在70%以上。而中國居民消費占GDP的比重從(cong) 2008年的36.1%提高到2016年為(wei) 39.2%。[3]隨著我國社會(hui) 主要矛盾的變化，社會(hui) 對公共服務的需求日趨多元化，社會(hui) 需求和發展潛力巨大，也是創業(ye) 就業(ye) 的增長點，民間資本參與(yu) 投資興(xing) 辦的積極性很大。而“放管服”改革旨在破解準入門檻高、審批限製多、可操作辦法少等體(ti) 製機製難題，放寬行業(ye) 準入，引入社會(hui) 力量和民間資本參與(yu) 投資興(xing) 辦，通過有效競爭(zheng) 增加優(you) 質供給，讓中高端消費成為(wei) 著力培育的經濟新增長點。據此看來，“放管服”改革的紮實推進契合了中國經濟發展新常態。

　　(二)“放管服”改革的邏輯重心：深化製度供給側(ce) 結構性改革

　　2016年年底的中央經濟工作會(hui) 議指出，供給側(ce) 結構性改革的最終目的是滿足需求，主攻方向是提高質量，根本途徑是深化改革。事實上，“放管服”改革就是製度供給側(ce) 結構性改革。李克強強調，“放管服”改革是全麵深化改革特別是供給側(ce) 結構性改革的重要內(nei) 容，是轉變政府職能的重要抓手，是促進雙創的重要舉(ju) 措，也是推進經濟體(ti) 製改革、處理好政府和市場關(guan) 係的關(guan) 鍵所在。從(cong) 近年來我國的改革重點來看，主要是通過行政體(ti) 製改革帶動經濟體(ti) 製改革，真正建立起市場在資源配置中起決(jue) 定性作用和更好發揮政府作用的體(ti) 製機製，也即構建高效供給側(ce) 結構性改革的製度環境。毋庸置疑，深化“放管服”改革旨在提升製度供給質量，優(you) 化製度供給體(ti) 係，打造世界一流的營商環境，其重點是消除供給側(ce) 調整的體(ti) 製性機製性障礙。可以說，實現供求在總量和結構上的再平衡，必須通過深度的行政體(ti) 製改革優(you) 化製度供給結構來實現改革目標。近年來，我國經濟麵臨(lin) 持續下行壓力，支撐經濟發展的傳(chuan) 統動能相繼弱化，新動能還不能完全彌補傳(chuan) 統動能下降的缺口，如果僅(jin) 僅(jin) 依靠“強刺激”——搞投資拉動，容易產(chan) 生結構性產(chan) 能過剩，蓄積結構性矛盾，難以維持經濟的健康持續發展。但是把推進“放管服”改革作為(wei) 宏觀調控的關(guan) 鍵性工具，有利於(yu) 推動結構性改革，能有效破解長期以來積累的體(ti) 製機製弊端，充分調動市場主體(ti) 的積極性。推動“放管服”改革，有利於(yu) 提高製度適應性效率①，降低製度性交易成本，形成經濟發展持續的製度性內(nei) 生動力，為(wei) 生產(chan) 增活力、為(wei) 發展添動力，為(wei) 群眾(zhong) 排憂解難。本質上看，“放管服”改革是放權與(yu) 市場與(yu) 社會(hui) ，讓利於(yu) 企業(ye) 和群眾(zhong) ，用政府的放權減權來激活市場的活力和社會(hui) 的創造力。企業(ye) 和市場的體(ti) 製改革越深入，多政府職能轉變和政府體(ti) 製改革的要求便越迫切越深刻，這是製度變遷的內(nei) 在要求，也是我國社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製轉軌的曆史邏輯。[4](①“ 適應性效率”是諾斯在他理論研究的後期，在探究長期經濟增長的績效時，為(wei) 了反映與(yu) 時間進程中的經濟變化相適應的製度變遷效率，所提出的重要概念。)

　　(三)“放管服”改革的邏輯目標：推動高質量發展

　　新時代發展麵臨(lin) 新形勢、新任務，其中一項最重要最關(guan) 鍵的任務是推動經濟高質量發展。從(cong) “放管服”改革驅動經濟高質量發展的內(nei) 在邏輯看：一是“放管服”改革可以重塑政府、市場與(yu) 社會(hui) 的關(guan) 係，提升政府的治理效能。市場經濟體(ti) 製奉行的是效益原則、競爭(zheng) 原則、價(jia) 值原則等，實行市場經濟體(ti) 製會(hui) 提高經濟運行效率。但是市場經濟也有其不可避免的局限性，也會(hui) 因壟斷、外部性、信息不對稱和公共物品等因素導致市場失靈，如果市場經濟加以泛化可能導致市場競爭(zheng) 的無序性、低效率等災難性後果。而高質量發展是靠公平競爭(zheng) 來實現的，通過“放管服”改革可以充分發揮政府的作用，彌補調整市場的失靈，保護產(chan) 權、規範競爭(zheng) 行為(wei) 、充分發揮市場配置資源的決(jue) 定性作用。二是“放管服”改革推動創新創業(ye) 和結構優(you) 化升級，進而提高經濟發展質量和效益。要實現經濟高質量發展，從(cong) 根本上還是要在改革上下功夫、在體(ti) 製創新上下功夫，切實把市場活力最大限度的激發出來，把人民群眾(zhong) 創造力最大限度的調動起來。“放管服”改革可以有效破除各種束縛創新發展活力的桎梏，讓億(yi) 萬(wan) 群眾(zhong) 的“碎片化知識”得到有效整合、聰明才智得到充分發揮，使我國經濟走上依靠創新提質增效的發展路徑。三是深化“放管服”改革中可以構建高質量發展的製度體(ti) 係。2017年中央經濟工作會(hui) 議提出，必須加快形成推動高質量發展的指標體(ti) 係、政策體(ti) 係、標準體(ti) 係、統計體(ti) 係、績效評價(jia) 、政績考核，創建和完善製度環境，推動我國經濟在實現高質量發展上不斷取得新進展。毋庸置疑，“放管服”改革是高質量發展的有力組織保障和製度保障，有利於(yu) 構建係統完備、科學規範、運行高效的黨(dang) 和國家機構職能體(ti) 係，形成縱覽全局、協調各方的黨(dang) 的領導體(ti) 係，建構職責明確、依法行政的政府治理體(ti) 係，切實破除製約高質量發展的體(ti) 製機製弊端。轉向高質量發展階段，政府的作用，要更多轉向功能型社會(hui) 性支持政策，切實完善社會(hui) 保障製度，防範和化解財政金融風險，為(wei) 市場作用的發揮創造更好的社會(hui) 環境。[5]

　　(四)“放管服”改革的邏輯條件：適應現代信息技術快速變革與(yu) 普及的大勢

　　進入21世紀以來，現代信息技術對政府治理方式、治理結構、組織變革等帶來了深刻影響，技術變革的壓力傳(chuan) 導驅動著行政體(ti) 製改革的深入推進。一是現代信息技術提高了政府治理的技術含量，為(wei) 改善管理水平提供了可能。現代信息技術為(wei) 公民提供便利提供了條件、為(wei) 政府電子政務提供了平台，使政府壓縮管理層級、擴大管理幅度、放鬆規製成為(wei) 可能。具體(ti) 來說，組織結構的優(you) 化是行政體(ti) 製改革的必由之路，信息技術為(wei) 政府組織結構優(you) 化提供了技術支持和物質支撐。同時，隨著現代信息技術在政府治理中的逐步滲透和應用，客觀上要求政府改變對公務員的管理辦法和管理技能，隻有放鬆對公務員的過度規製，才能使公務員創造性地設計多種供給公共服務的規則，來滿足公民的需求。[6]二是信息技術變革為(wei) 政府與(yu) 社會(hui) 協同共治提供了技術支撐。目前，政府治理可以借助於(yu) 統一開放的信息平台，與(yu) 基層民眾(zhong) 直接互動溝通，有效降低了多元主體(ti) 間的溝通成本，將政府的行政過程轉變為(wei) 以社會(hui) 公眾(zhong) 為(wei) 主體(ti) ，政府和社會(hui) 兩(liang) 方協同互動的公共價(jia) 值塑造過程。合力培養(yang) 引導各類社會(hui) 中介組織，鼓勵良性競爭(zheng) ，提高服務水平，從(cong) 而使之具備有效承接一部分政府職能的資質，這是信息時代的社會(hui) 結構、經濟治理結構對上層建築提出了具體(ti) 要求。三是政府治理模式的數字化轉型對“放管服”改革形成一種倒逼機製。信息技術革命的加速，客觀上需要政府部門迅速變革傳(chuan) 統治理結構、方式和方法，驅動組織結構、業(ye) 務流程、行為(wei) 關(guan) 係的優(you) 化再造，實現政府治理的數字化轉型。數字化政府是針對於(yu) 各部門各自為(wei) 戰的“碎片化”治理而發展起來的，核心在於(yu) 強調服務、組織、流程的重新整合。新的技術滲透和應用對政府管理模式的變革提出了新要求，可以說技術發展和變革是以行政體(ti) 製改革為(wei) 核心的“放管服”改革深層次的動力支持係統，也形成一種倒逼機製。

　　(五)“放管服”改革的價(jia) 值取向：堅持以人民為(wei) 中心發展思想，增進人民福祉。

　　以人民為(wei) 中心的發展思想彰顯了馬克思主義(yi) 立場、觀點、方法，充分體(ti) 現了中國共產(chan) 黨(dang) 人的不懈追求。[7]其也是習(xi) 近平新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 思想的重要組成部分，把堅持增進人民福祉、促進人的全麵發展、朝著共同富裕方向穩步推進作為(wei) 經濟發展工作的出發點和落腳點，更是以“放管服”改革為(wei) 核心的中國行政體(ti) 製改革的價(jia) 值取向。黨(dang) 中央強調“簡政放權”體(ti) 現了以人民為(wei) 中心的執政理念，核心目的就是要重新定位政府角色，重新界定政府、市場、社會(hui) 的邊界和相互關(guan) 係，讓政府重新歸位，能夠在提供宏觀調控服務、有效維護市場秩序、充分調動市場主體(ti) 積極性等方麵發揮積極作用的監管，使其在服務市場、服務社會(hui) 、服務大眾(zhong) 方麵更好發揮作用。從(cong) 改革實踐看，“放管服”改革的價(jia) 值取向和邏輯中心彰顯了以人民為(wei) 中心的發展思想，主要體(ti) 現在：近幾年黨(dang) 中央聚焦解決(jue) 企業(ye) 和群眾(zhong) 反映突出的“辦事難慢”、“多頭空跑”、“奇葩證明”、“新官不理舊賬”等問題，力除煩苛之弊，大興(xing) 便民之舉(ju) ，營造權利公平、機會(hui) 公平、規則公平的環境。通過“放管服”改革增加公共產(chan) 品和公共服務供給，既能夠讓廣大群眾(zhong) 放心消費，也能滿足廣大群眾(zhong) 日益增長的多樣化、個(ge) 性化的消費需求。

　　二、中國“放管服”改革的基本經驗

　　改革開放40年來，中國行政體(ti) 製改革取得重大進展和顯著成就。梳理“放管服”改革的演進邏輯，提煉基本經驗，可以不斷增強中國特色社會(hui) 主義(yi) 道路自信、理論自信、製度自信。

　　(一)圍繞更好發揮政府作用，形成了以轉變政府職能為(wei) 核心的“放管服”改革邏輯主線

　　中國行政體(ti) 製改革以轉變政府職能為(wei) 邏輯主線，經過改革開放40年的實踐探索，取得了積極進展和寶貴經驗，初步建立了與(yu) 社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製相適應的行政管理體(ti) 製。自20世紀70年代末起，為(wei) 適應社會(hui) 主義(yi) 市場化改革需要，中國先後進行八次大的行政體(ti) 製改革。具體(ti) 來說，1988年第一次明確提出轉變政府職能的觀點，從(cong) 單一注重組織機構數量增減，開始向行政管理改革的核心因素—政府職能的重新選擇、定位延伸;1993年機構改革的重點確定為(wei) 轉變政府職能，進而適應計劃經濟向市場經濟逐步轉型的需求;1998年國務院改革對政府職能——宏觀調控、社會(hui) 管理和公共服務進行科學定位;且在精簡職能部門、推動政企分開等方麵取得實質性進展;2003年行政體(ti) 製改革在堅持政企分開的前提下，加快完善政府的經濟調節、市場監管、社會(hui) 管理、公共服務的職能。2008年行政體(ti) 製改革仍然聚焦政府職能轉變和完善上，在合理配置宏觀部門調控職能、強化社會(hui) 管理和公共服務職能、完善細化市場監管職能的基礎上，拓展了能源環境管理和行業(ye) 管理職能。[8]2013年行政體(ti) 製改革把簡政放權、放管結合作為(wei) “當頭炮”和“先手棋”，在政府職能轉變方麵邁出了重大步伐。2018年行政體(ti) 製改革重點是圍繞市場決(jue) 定性作用發揮和高質量發展，全麵提高政府效能，建設人民滿意的服務型政府。總體(ti) 看來，經過40年的理論和實踐探索，逐步厘清了行政體(ti) 製改革的基本邏輯關(guan) 係，在堅持黨(dang) 的全麵領導大前提下，各級政府緊緊扭住職能轉變的“牛鼻子”，統籌推進、重點突破，持續將“放管服”改革推向深入，各方麵機構職能不斷優(you) 化、逐步規範，實現了從(cong) 計劃經濟條件下的機構職能體(ti) 係向社會(hui) 主義(yi) 市場經濟條件下的機構職能體(ti) 係的重大轉變，有力推進了國家治理體(ti) 係和治理能力現代化。

　　(二)圍繞發揮市場決(jue) 定性作用，形成了以市場化為(wei) 主導的“放管服”改革的邏輯指向

　　從(cong) 改革實踐看，中國“放管服”改革推動政府職能轉變，在破解長期存在的一些深層次體(ti) 製機製問題上探索出了一條新路，與(yu) 黨(dang) 的十一屆三中全會(hui) 以來市場化取向改革的大思路、大邏輯是一脈相承的。從(cong) 1992年黨(dang) 的十四大明確中國經濟體(ti) 製改革的目標是建立社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製，到2003年黨(dang) 的十六大報告提出在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用，再到2013年黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 強調使市場在資源配置中起決(jue) 定性作用和更好發揮政府作用。可見，中國始終堅持市場化的改革方向不動搖，深化行政體(ti) 製改革，進一步簡政放權，放權給市場、給社會(hui) 、給地方政府，更好的激發市場內(nei) 生活力，市場經濟主體(ti) 地位逐步形成。黨(dang) 的十八大以來，中央政府不斷完善簡政放權，創新理念、強化監管、優(you) 化政府服務與(yu) 公共服務供給的各項政策措施，以全麵實現“五為(wei) ”①和“六個(ge) 一”②為(wei) 改革新要求，持續將“放管服”改革推向縱深，改革的綜合效應不斷顯現。近五年，國務院部門行政審批事項削減44%，非行政許可審批徹底終結，中央政府層麵核準的企業(ye) 投資項目減少90%，中央政府定價(jia) 項目縮減80%，地方政府定價(jia) 項目縮減50%以上。[9]整體(ti) 看來，改革開放40年來，中國緊緊圍繞充分發揮“市場決(jue) 定性作用”的改革重心，沿著市場化、效率化和法治化的改革路徑，不斷完善簡政放權、強化監管和優(you) 化服務，有效破解主宰市場助推良性發展的體(ti) 製機製弊端，持續推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。

　　(① 2017 年全國深化“放管服”改革電視電話會(hui) 議上李克強總理強調“五個(ge) 為(wei) ”，即為(wei) 促進就業(ye) 創業(ye) 降門檻、為(wei) 各類市場主體(ti) 減負擔、為(wei) 激發有效投資拓空間、為(wei) 公平營商創條件、為(wei) 群眾(zhong) 辦事生活增便利。② 在2018 年全國“兩(liang) 會(hui) ”上又提出“六個(ge) 一”，即企業(ye) 開辦時間再減一半，項目審批時間再砍一半，政務服務一網通辦，企業(ye) 和群眾(zhong) 辦事力爭(zheng) 隻進一扇門、最多跑一次，凡是沒有法律法規依據的證明一律取消等等。)

　　(三)始終堅持改革的係統性整體(ti) 性協同性，形成了全麵推進“放管服”改革的科學方法論

　　習(xi) 近平總書(shu) 記強調，注重改革的係統性、整體(ti) 性、協同性是全麵深化改革的內(nei) 在要求，也是推進改革的重要方法。這就為(wei) 新時代推進全麵深化改革指明了科學方法和努力方向。從(cong) 國際國內(nei) 改革實踐來看，增加改革的係統性、整體(ti) 性、協同性，既是遵循改革的理論邏輯和方法論，更是全麵深化改革的必然選擇和內(nei) 在要求。毋庸諱言，中國“放管服”改革是一個(ge) 係統的有機整體(ti) ，改革推進麵臨(lin) 諸多“啃硬骨頭”的難題，破解每一個(ge) 難題都必須處理好與(yu) 其他問題之間邏輯關(guan) 係，統籌設計、係統考量、整體(ti) 部署、重點突破和協同推進。同時，“放管服”改革涉及到行政審批製度改革、商事製度改革等簡政放權領域的改革，涉及到加強監管、公正監管的體(ti) 製改革，涉及到政務服務製度與(yu) 公共服務體(ti) 係的改革等等。因而，推進“放管服”改革必須打好“組合拳”，真正做到“放”“管”“服”的有力推進，統籌考慮與(yu) 取消下放的行政審批項目相關(guan) 的前置審批、後續監管規範問題等，應保證相關(guan) 領域的行政審批製度整體(ti) 推進、協調一致。黨(dang) 的十八大以來，中央更加注重改革的係統性、整體(ti) 性、協同性，堅持用係統思維謀劃全局，準確把握改革的規律、方向、主線和重點，處理好整體(ti) 推進和重點突破的關(guan) 係、頂層設計和摸著石頭過河的關(guan) 係等，加強“放管服”改革的協同配套和係統集成。黨(dang) 的十九大報告再次強調“堅持全麵深化改革”，並把“著力增強改革係統性、整體(ti) 性、協同性”作為(wei) 改革取得重大突破的寶貴經驗。[10]從(cong) 這一方法論實施層麵看，自2015年將優(you) 化服務納入其中，形成了“放管服”三管齊下、全麵推進的格局以來，強化國務院有關(guan) 部門間的統籌協調，防止改革措施部門化、碎片化、孤島化，避免因改革措施不銜接甚至有矛盾，給市場主體(ti) 和公眾(zhong) 造成新的負擔。各級政府行政改革的統籌謀劃、整體(ti) 推進，機構科學設置，職能合理配置，對改革中出現的不協同、不配套、不銜接問題及時應對解決(jue) 。近五年，1500多項改革舉(ju) 措有序有力有效落實，重要領域和關(guan) 鍵環節改革取得突破性進展。取消、停征、減免1100多項中央和省級政府行政事業(ye) 性收費，推動降低用能、物流、電信等成本，累計減輕市場主體(ti) 負擔超過3萬(wan) 億(yi) 元。[11]

　　(四)尊重基層首創精神，形成了創新驅動“放管服”改革的邏輯動力

　　習(xi) 近平總書(shu) 記強調改革開放是億(yi) 萬(wan) 人民自己的事業(ye) ，必須堅持人民的首創精神，堅持在黨(dang) 的領導下推進。改革開放在認識和實踐上的每一次突破和發展，改革開放中每一個(ge) 新生事物的產(chan) 生和發展，改革開放每一個(ge) 方麵經驗的創造和積累，無不來自億(yi) 萬(wan) 人的實踐和智慧。[12]不言而喻，創新是牽引和推進改革的動力所在，也是協同配套和係統集成的重要途徑。從(cong) 改革實踐看，深化“放管服”改革就是行政管理體(ti) 製改革理論的重大創新。黨(dang) 的十八以來，黨(dang) 中央堅持實施創新驅動發展戰略，充分尊重基層的首創精神，以製度創新驅動“放管服”改革。既注重整體(ti) 性、全局性改革的創新推進，也重視發揮基層群眾(zhong) 的首創精神。在改革邏輯和方法論上：一方麵用新理念基礎上的“立”替代原有盤根錯節的舊規章體(ti) 係，使原有的製度和思維不破而出，先立後破，以立促破，形成推動改革向縱深邁進的邏輯動力。另一方麵注重把“放管服”改革的頂層設計與(yu) 基層的創新探索有機結合起來，充分調動基層創新創業(ye) 的積極性，形成推動“放管服”改革的內(nei) 生性動力。從(cong) 改革成效看，近幾年製度創新在行政審批製度改革、商事製度改革、社會(hui) 管理體(ti) 製改革、第三方評估製度改革、權責清單製度改革等關(guan) 鍵領域取得了突破性進展，市場營商環境得到了顯著改善。中國營商環境在全球的排名已從(cong) 去年的第78位躍升至2018年的第46位。從(cong) 地方創新亮點看：基層結合本地實際，大膽探索，勇於(yu) 創新，破解了許多改革難題，形成了許多深受群眾(zhong) 歡迎的好做法。如“一窗受理，並聯審批，全程通辦”，審批辦證“讓群眾(zhong) 最多跑一次”，“不見麵”審批，“涉企收費進清單，清單之外無收費”等等。各地在基層實踐中相互借鑒，不斷創新，好做法好經驗全國推廣，形成了深化改革的重要推動力。[13]另外，李克強總理曾強調：“放管服”改革之所以取得這樣的成效，關(guan) 鍵是順應了群眾(zhong) 期待、遵循經濟規律、尊重基層首創精神。

　　三、新時代中國“放管服”改革麵臨(lin) 的現實挑戰

　　以問題為(wei) 導向，一切從(cong) 實際出發，實事求是，是馬克思主義(yi) 極為(wei) 鮮明的理論品格。堅持問題導向是習(xi) 近平新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 思想極為(wei) 鮮明的特征。誠然，改革是由“問題”倒逼出來的，問題意識是改革方法論的邏輯起點。

　　(一)“放管服”改革政策落實不到位，社會(hui) 參與(yu) 度不夠

　　當前，我國的“放管服”改革在政策落實、政策評估、製度化建設和社會(hui) 參與(yu) 度方麵還存在一些短板和不足：一是“放管服”改革政策落實不到位。這幾年國家層麵推出的1500多項改革舉(ju) 措，數量太多、內(nei) 容太細，政策落實最後“一公裏”問題依然沒有破解。[14]具體(ti) 來說，監管不到位和監管亂(luan) 作為(wei) 並存，假冒偽(wei) 劣、坑蒙拐騙、侵犯知識產(chan) 權等問題還比較多，公平競爭(zheng) 、優(you) 勝劣汰的市場環境尚未形成。盡管我國營商環境在全球排名中有大幅度提高，但是在辦理施工許可、獲得電力、跨境貿易等指標排名依然比較靠後，轉變政府職能任務依然任重道遠。二是政府改革從(cong) 行政體(ti) 製改革向製度性建設轉變滯後。從(cong) 改革實踐看，當前政府在推進“放管服”改革中沒有及時把一係列好的改革經驗和做法總結提煉出來，通過製度建設來鞏固完善改革成果。另外，在重大事項集體(ti) 決(jue) 策製度、公眾(zhong) 參與(yu) 製度和數據透明共享製度建設、政策評估等方麵依然建設滯後，切實影響了行政改革決(jue) 策的科學化、民主化和法治化進程。盡管我國已形成了一些有中國特色的公共政策評估方式，但存在的問題還比較多，如沒有成文的法律法規支持，尚未形成係統化、規範化、製度化的體(ti) 係，評估方法較落後、評估人才有缺口。[15]三是改革方案製定和效果評價(jia) 缺乏社會(hui) 公眾(zhong) 參與(yu) 。公共政策不僅(jin) 由政府主體(ti) 來實施，還應包括社會(hui) 公眾(zhong) 的廣泛參與(yu) 。[16]當前，“放管服”改革方案製定的主體(ti) 單一，缺乏改革利益相關(guan) 者的共同參與(yu) ，下級不能對上級製定的改革方案進行及時有效的調整和完善，導致改革方案出現片麵性和斷裂性，不能客觀反映改革的社會(hui) 需求。

　　(二)法律法規“立改廢釋”工作滯後 依法改革保障不足

　　當前，隨著我國“放管服”改革向縱深推進，法治建設還存在許多協調性配套性差、“立改廢釋”工作滯後等問題。一是後續法律製度建設不到位，部分領域監管甚至無法可依。當前，簡政放權後續監管工作涉及多個(ge) 領域，後續法製法規建設任務繁重而複雜，一定程度上法律法規的“立”滯後於(yu) 改革的“進”，導致部分行業(ye) 監管缺少必要的法律法規依據。改革中碰到法律法規“天花板”的情況越來越多，比如一些地方推行電子證照、電子印章、電子簽名、電子檔案，由於(yu) 法規不健全，造成認證使用難、跨地區辦理難，這些過時的規定成為(wei) 改革中的“絆馬索”。二是法律法規“改廢釋”工作不到位，後續保障能力較低。當前，簡政放權文件精神與(yu) 諸多法律法規存在衝(chong) 突，在取消和下放的行政審批事項中，大部分是通過國務院或國務院辦公廳發文取消下放的，但與(yu) 之配套的法律法規建設和“改廢釋”工作存在一定滯後性，導致很多法律法規與(yu) 簡政放權文件精神存在的衝(chong) 突難以有效解決(jue) 。如大部門在機構設置、行政主體(ti) 、審批權限等方麵都遭遇不少法律法規障礙。三是綜合執法聯動體(ti) 製機製尚未理順。從(cong) 改革推進實踐看，當前依然存在執法機製、聯動機製、對接機製不及時不健全不暢通等一係列深層次的問題。如改革整合後的執法機關(guan) 與(yu) 相關(guan) 行業(ye) 管理部門存在職責交叉、銜接不暢、推諉扯皮、磨合期較長等低效率環節依然存在，沒有形成大監管的合力。從(cong) 改革和法治的運行特征看，改革更強調創新性和突破性，要求善於(yu) 冒險敢闖敢幹;法治則更強調確定性和規範性，強調依法行政、依法決(jue) 策和依法辦事，但是二者的良性互動關(guan) 係還遠未形成。

　　(三)“放管服”改革動力不足，尚未形成良性的自我運行機製

　　一個(ge) 社會(hui) 不能發展出有效的、低成本的契約實施機製，乃是導致曆史上的停滯以及第三世界不發達的重要原因。[17]從(cong) 改革進程看，當前我國的“放管服”改革動力不足，良性的自我運行機製尚未形成：一是改革是改革者刀刃向內(nei) 的自我革命。從(cong) 其本質上看，改革是涉及社會(hui) 結構重組、社會(hui) 利益調整和社會(hui) 運行機製再造的一項宏大的社會(hui) 工程。簡單來說，“放管服”改革就是對部門手中權力和相關(guan) 利益“割肉”，就是把“尋租權”即生產(chan) 經營和投資自主權還給企業(ye) 。本質上，隻要是由行政部門自己主導的改革，其結果幾乎必然是更傾(qing) 向於(yu) 維護和擴大本部門控製資源的職權，至少是要讓自己管得更方便，而將麻煩留給別人，極少有例外。[18]這就陷入權力集中與(yu) 改革推進的“悖論”，如果沒有一定的權力集中，很難克服龐大的既得利益的阻力，如果權力過於(yu) 集中很難規避改革者自身的“機會(hui) 主義(yi) ”和“道德風險”，進而形成新的改革阻力。二是“放管服”改革的激勵試錯機製還不健全。當前各級政府大刀闊斧的創新改革意味著冒險、意味著大膽嚐試，沒有對闖、冒精神的有效激發和保護，也就不能有改革的深入、持續進行。改革本身就是一個(ge) 不斷試錯的過程，人的有限理性以及改革的複雜性、不確定性決(jue) 定了相關(guan) 決(jue) 策和工作很難不出現失誤。但是，現今改革麵臨(lin) 著激勵容錯機製建設滯後和中央反腐的高壓態勢，導致一些幹部采取“靜觀其變”的消極態度，直接導致改革動力不足。三是“放管服”改革的推動主體(ti) 不明確。改革的頂層設計由中央來做，但在大部分領域，尤其是地方、企業(ye) 和社會(hui) 層麵的改革，中央並不是改革的主體(ti) 。改革的主體(ti) 是地方、企業(ye) 和社會(hui) 。因此，如何發揮地方、企業(ye) 和社會(hui) 的積極性是改革實施的關(guan) 鍵。但是，目前應該在“放管服”改革中扮演更為(wei) 積極活躍的角色——社會(hui) 組織的重要力量尚未形成，社會(hui) 組織數量少、規模小、布局分散和影響力弱。從(cong) 國際行政改革曆程看，隻有改革的主導者、受影響者都能夠作為(wei) 具有獨立意誌的社會(hui) 主體(ti) 平等地參與(yu) 改革的各個(ge) 方麵和全部過程，改革才能夠照顧和體(ti) 現各個(ge) 方麵的利益、願望和要求，才能達成共識，凝聚成力量。可見，成功的改革需要中央的規劃和引導，也需要社會(hui) 力量的積極參與(yu) 和推動。

　　(四)監管服務效能依然不高，圍繞適應社會(hui) 主要矛盾變化的政府職能轉變麵臨(lin) 諸多挑戰

　　當前圍繞適應社會(hui) 主要矛盾變化的政府職能轉變還麵臨(lin) 著諸多挑戰。一是政府的監管理念和方式跟不上形勢所需。當前以審代管、重審批輕監管等問題還未根本扭轉，無利不管、放而脫管等現象依然不同程度的存在，有些已取消的審批事項事中事後監管措施還沒跟上。一些主要職能部門阻力導致“信息孤島”還沒有打破，不僅(jin) 各部門分別建有信息係統，即使同一個(ge) 部門內(nei) 部也存在多個(ge) 信息係統，互相不連通不兼容，給企業(ye) 和群眾(zhong) 辦事帶來極大不方便。二是變相收費和變相審批問題依然比較突出。當前涉企收費仍有較大的清理空間。一些事業(ye) 單位、中介結構、行業(ye) 協會(hui) 等仍自立名目，變相收費包括企業(ye) 繳納的年檢年審、檢驗檢測混合各種名目的“苛捐雜費”等令企業(ye) 不堪重負，一些地方的調查摸底顯示涉企收費項目仍有400餘(yu) 項。除了行政審批、行政許可外，政府手中還有行政強製、行政征收、行政確認、行政備案、行政檢查等不少“其他權力事項”，這些事項極易演化為(wei) 變相審批，增加市場主體(ti) 負擔。三是投資審批效率仍需進一步提高。當前民間資本投資增長偏慢，與(yu) 投資審批效率繁瑣、周期長也有一定關(guan) 係。比如目前項目報建、竣工驗收階段審批事項仍分別多達42項，壓縮空間依然較大。同時項目審批中“審圖”、“評估”環節也存在內(nei) 容重複、中介費高、審批慢等一係列問題。

　　四、進一步深化“放管服”改革的戰略思考與(yu) 路徑選擇

　　2019年6月25日，李克強總理在全國“放管服”改革優(you) 化營商環境電視電話會(hui) 議上強調：當前國際環境深刻變化，要辦好自己的事情，有效應對風險挑戰，必須以習(xi) 近平新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 思想為(wei) 指導，認真貫徹黨(dang) 中央、國務院決(jue) 策部署，把“放管服”改革，優(you) 化營商環境作為(wei) 促進六穩的重要舉(ju) 措，頂住下行壓力，保持經濟平穩運行，促進高質量發展。[19]也有學者指出：即使到2020年實現建立起較為(wei) 完備的社會(hui) 主義(yi) 行政管理體(ti) 製的目標，也還是改革偉(wei) 大實踐的初級階段，行政改革仍需不斷深化，改革永遠在路上。[20]據此可見，當前和“十四五”時期，“放管服”改革仍是中國行政體(ti) 製改革的“主旋律”，必須抓緊、抓實、抓深。

　　(一)重視自上而下頂層設計和自下而上基層聲音的有機結合，強化政府的執行力和改革政策的落實

　　改革本身實質上也是一種決(jue) 策或選擇，也需要有效的機製程序。一是持續完善改革運行機製。改革機製本身的製度安排和程序設計定位，要理順中央與(yu) 地方的分權關(guan) 係，正確處理政治分權與(yu) 行政分權、經濟分權的關(guan) 係，需要科學的頂層設計來支撐。從(cong) 公共政策製定和執行的優(you) 化為(wei) 切入點，聚焦公共政策執行的過程優(you) 化，實現公共政策設計的優(you) 化，主張把漸進主義(yi) 決(jue) 策模型嵌入到政策設計的優(you) 化過程中，以提高公共政策解決(jue) 實際問題的能力。[21]二是要完善行政執行體(ti) 製、機製和製度建設。完善政治問責製和行政問責製，國家權力機關(guan) 對行政機關(guan) 的政策、工作不滿意，可以采取質詢、罷免等各種責任方式追究行政主要負責人的責任。完善行政執行機製，關(guan) 鍵是要解決(jue) 決(jue) 策職能與(yu) 執行職能適度分離的問題。借鑒國外決(jue) 策與(yu) 執行分開的經驗，解決(jue) 長期以來決(jue) 策與(yu) 執行不分、監督不力的問題。三是完善社會(hui) 公眾(zhong) 參與(yu) 機製，重視社會(hui) 組織對改革的推動力量。要建立政策評估信息係統，完善政府信息公開製度。在評估過程中，要擴大公眾(zhong) 參與(yu) 麵，保證評估結論客觀公正，提高評估的質量。應加快培育作為(wei) 改革推動者中堅力量的社會(hui) 組織。在製度建設方麵，著力將改革社會(hui) 組織管理製度作為(wei) 突破口，從(cong) 對社會(hui) 組織發展規律的認知中探尋社會(hui) 前進的動力機製。[22]從(cong) 強化社會(hui) 公益意識、加強社會(hui) 組織能力建設、優(you) 化社會(hui) 組織發展環境和完善社會(hui) 組織監督機製等方麵規範和引導社會(hui) 組織的發展，壯大社會(hui) 組織規模，形成“放管服”改革的重要推動力量。

　　(二)進一步完善相關(guan) 法律法規的“立改廢釋”工作，推進依法行政、依法改革和法治政府建設

　　“在法治下推進改革，在改革中完善法治”，這是習(xi) 近平總書(shu) 記對如何辯證認識和處理當前我國改革與(yu) 法治的關(guan) 係作出的深刻論斷，也是新時代下推進改革和法治互動的正確路徑。加快完善法律法規;一是要完善國家機構組織法等建設，依法優(you) 化配置政府職能。與(yu) 改革實踐相比，我國機構法製建設滯後，需要適應依法治國、依法行政的進程，進一步完善國家組織法律體(ti) 係，推進機構組織的科學化、規範化、法製化，通過立法鞏固改革成果。抓緊清理修改一切不符合新發展理念、不利於(yu) 高質量發展、不適應社會(hui) 主義(yi) 市場經濟和人民群眾(zhong) 期盼的法律法規，及時把改革中形成的成熟經驗製度化。二是要重視運用法治思維和法治方式推進“放管服”改革，注重改革進程與(yu) 法製建設相協同，堅持穩中求進總基調，注重為(wei) 改革試點提供及時的法律支撐，從(cong) 法律製度層麵徹底清除被取消和下放的行政審批項目的設定依據，固化“放管服”改革的成果。三是要依法保障“放管服”改革的係統性、整體(ti) 性和協同性，要統籌考慮與(yu) 取消下放的行政審批項目相關(guan) 的前置審批、後續監管規範問題等，盡可能保證相關(guan) 領域的行政審批製度改革整體(ti) 推進、協調一致。[23]當前重點是全麵推進依法行政，完善行政執行體(ti) 製、機製與(yu) 製度，充分發揮法治對改革的引導、規範、促進和保障作用。

　　(三)加快形成強勁的改革動力機製，引領處於(yu) 深水區和攻堅期的“放管服”改革

　　從(cong) 現階段來看，中國形成強勁的改革動力機製要重視以下幾個(ge) 方麵：一是注重用政治權威掃除改革阻力，政治本質是一種利益關(guan) 係的調整和權力配置的活動，利益集團是一種獨立於(yu) 政府之外，但又企圖影響政府公共政策的較為(wei) 穩定的組織和組織聯合體(ti) 。要注重運用我國的政治體(ti) 製製度優(you) 勢掃清行政體(ti) 製改革的阻力和障礙。二是完善監督機製，注重利用行政規製來糾正政府失靈、社會(hui) 規製機構效率。在改革進程中，政府規製政策製定和運用不恰當，會(hui) 帶來行政性壟斷、尋租行為(wei) 、規製機構被俘獲等問題。據此，也要求政府機構設立相應部門對規製機構進行必要的監督，防止規製機構與(yu) 企業(ye) 合謀、設租和尋租、犧牲公共利益為(wei) 私人謀利。[24]這就客觀上要求改革績效考核體(ti) 係走上規範化、製度化和法治化的軌道，形成一種倒逼機製，進而有效規避改革中“道德風險”、“機會(hui) 主義(yi) ”行為(wei) 等問題。三是重視技術變革和製度創新驅動“放管服”改革的動力機製建設。通過新一代信息技術的快速滲透和普及，搭建政府、市場、社會(hui) 信息資源共享新平台，創新政府治理模式，形成改革新動力。同時，要強化製度創新破除製約改革的體(ti) 製機製弊端，提升製度適應性效率，降低改革向縱深推進的製度性交易成本。在行政體(ti) 製改革領域要有“先立後破”“以立促破”的戰略思維，加快以新除舊的現代治理體(ti) 係和能力建設步伐。

　　(四)優(you) 化改革職能，注重改革政策效果提升，有效化解社會(hui) 矛盾的製度風險

　　在實踐中應當將社會(hui) 矛盾視為(wei) 發展進程中的“常態”現象，把維護和促進社會(hui) 公正作為(wei) 解決(jue) 社會(hui) 矛盾的關(guan) 鍵，積極推動法製建設，有效化解社會(hui) 矛盾的製度風險。[25]提升政府治理效能要把握以下三個(ge) 方麵：一是持續優(you) 化政府改革職能。從(cong) 某種意義(yi) 講，政府職能應該與(yu) 時俱進，吐故納新。[26]深入推進“放管服”改革，持續優(you) 化政府職能，應著力破解部分領域市場準入門檻依然偏高、變相審批和變向收費治理不到位、投資審批效率較為(wei) 低下、政府服務的回應性和主動性不高、適應社會(hui) 主要矛盾變化的監管轉型滯後等五個(ge) 方麵問題。創新和完善事中事後監管，提高政府服務效能，打造國際一流、公平競爭(zheng) 的營商環境。二是要建設開放型和透明型政府，開放的關(guan) 鍵是將原先由政府部門把控的數據、政府壟斷的數據變成整個(ge) 國家、整個(ge) 社會(hui) 所有的新型生產(chan) 資料，由社會(hui) 進行創造性的應用，創造更多財富、創造更多社會(hui) 價(jia) 值。開放數據的主張，政府隻是他們(men) 所采集數據的托管人，私營部門和社會(hui) 對數據的利用比政府更有創新性。[27]三是改革方麵注重提升公共政策的活力。公共政策意味著通過政治的和集體(ti) 的手段係統地追求某些目標。因此要注重簡政放權與(yu) 有效監管的平衡推進，對下放的權力要及時監管起來，防止權力的自由落體(ti) 。注重對行政審批製度改革與(yu) 投資體(ti) 製、財稅金融體(ti) 製、社會(hui) 治理體(ti) 製和行政管理體(ti) 製很好的結合。同時，要完善公眾(zhong) 監督參與(yu) 機製，充分調動第三方力量對公共政策的監督和評價(jia) ，主要包括公眾(zhong) 、非政府組織和媒體(ti) 等社會(hui) 力量。

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