我國曆史上曾經出現三次城市化高潮，第一次是旨在軍(jun) 事防禦的春秋戰國時代;第二次是旨在繁榮經濟的兩(liang) 宋時代;第三次就是改革開放以來的當今時代。今天的城鄉(xiang) 二元戶籍製度早在一千多年前的宋代就已誕生。

　　強盛的唐帝國雖然發達，但人口十萬(wan) 以上的城市隻有十多個(ge) ， 城市管理開始按城鄉(xiang) 分設基層組織，在邑居者為(wei) 坊，在田野者為(wei) 村，各設坊正、村正，尚無明確的戶籍分野。但唐代戶籍分編戶(良民)和非編戶(賤民)，賤民附籍主家，可以像貨物一樣市場交易。五代亂(luan) 局使門閥製度土崩瓦解，宋代則開始在戶籍製度上一律取消良民賤民之分。為(wei) 適應急劇膨脹的城市化需要，宋代打破自古以來的城坊製，按需擴張城市空間;取消宵禁，大開夜市;發展廣告業(ye) ，擴大商品宣傳(chuan) 。同時放開戶籍，取消市民按戶籍分高低貴賤的等級製，並細化管理，人分城鄉(xiang) ，戶籍製度開始正式分為(wei) 坊郭戶戶籍和鄉(xiang) 村戶戶籍，城鄉(xiang) 二元戶籍製度由此正式拉開序幕，也標誌著市民階層正式形成。且當時還把戶籍按常產(chan) 占有分為(wei) 主戶和客戶兩(liang) 種，有常產(chan) 者稱主戶，無常產(chan) 者稱客戶。宋代人口即破億(yi) ，占世界人口30%，10萬(wan) 人以上的城市達46個(ge) ，首都人口過百萬(wan) ，當時世界最大的城市威尼斯人口也隻有十萬(wan) ，今天史書(shu) 可見名字的宋代城鎮多達4600多個(ge) 。城市管理上，在十萬(wan) 人以上的城市主幹道都設有時針專(zhuan) 人值守報時;為(wei) 防止汙染空氣，超百萬(wan) 人口的首都汴京隻準燒煤不準燒柴。1077年，北宋工商稅收入占70%，農(nong) 業(ye) 稅僅(jin) 占30%。發達的城市需要與(yu) 之相適應的戶籍管理製度。宋代百姓移居到一個(ge) 地方生活一年以上，即可獲得當地戶籍，京城也同樣如此。曾參與(yu) 王安石變法的曾布對此感歎：“古者鄉(xiang) 田同井，人皆安土重遷，…… 近世之民，輕去鄉(xiang) 土，轉徙四方， 固不為(wei) 患，而居作一年，即聽附籍，比於(yu) 古亦輕矣。”城鄉(xiang) 分治從(cong) 景德四年(1007年)自首都開封首先實施。

　　1958年全國人大頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，標誌著中國當代的城鄉(xiang) 二元戶籍管理製度正式問世。當時出台的法理解釋是：憲法所指居住和遷徙自由， 是指不違背國家人民利益下的自由，而不是不顧國家利益和集體(ti) 利益的個(ge) 人決(jue) 定自由，所以不準隨便遷移戶口，不違背憲法規定。改革開放後，農(nong) 民在土地上的空閑時間有了大把剩餘(yu) ，悄悄進城幹零活增加收入，成了一些頭腦靈活農(nong) 民的追求。在此背景下，1984年中央一號文件規定：允許農(nong) 民自帶口糧進城務工經商。這是上世紀八十年代，中央連續五個(ge) 一號文件中30多個(ge) “允許、允許、也允許”，“可以、可以、也可以”中的一個(ge) “允許”。以此為(wei) 分界，農(nong) 民進城經曆了從(cong) 禁止到限製，再到逐步走向全麵放開的曆程。有了這個(ge) 尚方寶劍，1984年，深圳開始實行暫住證製度，辦理暫住證的條件是提交身份證、暫住地合法居住場所證明、照片兩(liang) 張，符合領證者還需交納流動人員治安管理費，滿足上述條件後7日內(nei) 發證。暫住證最長時效一年，期滿前十日內(nei) 要到暫住地派出所重辦。2003年《行政許可法》頒布後，暫住證製度的強製性與(yu) 法律規定相抵觸，一直受到法律專(zhuan) 家和社會(hui) 學家的“聲討”，當年少數城市開始取消暫住證製度。2005年部分取消暫住證的城市因外來人口犯罪率反彈而恢複該製度，有的則將暫住證換個(ge) 名字，由此“居住證” 應運而生。從(cong) 1007年的城鄉(xiang) 分治到2007年的居住證出現，整整長達一千年的歲月磨洗、一千年的曆史推演。2008年8月1日，深圳居住證製度正式實施。與(yu) 從(cong) 土地所有權中分離出承包權、經營權相似， 暫住證、居住證都是從(cong) 戶籍中分離出的一種身份證明。2014年7月31 日，國務院《關(guan) 於(yu) 進一步推進戶籍製度改革的意見》規定建立統一的城鄉(xiang) 戶口登記製度，取消農(nong) 業(ye) 戶口與(yu) 非農(nong) 業(ye) 戶口的區分和由此衍生的藍印戶口和戶口類型，統一登記為(wei) 居民戶口。2015年2月25日，國家《關(guan) 於(yu) 全麵深化公安改革若幹問重大問題的框架意見》及相關(guan) 改革方案提出取消暫住證製度，全麵實施居住證製度。暫住證作為(wei) 計劃經濟的產(chan) 物，明顯帶有歧視性，使農(nong) 民在就業(ye) 、醫療、教育、社保等方麵的權利受到限製。不久，國務院公布《居住證暫行條例》，要求自2016年1月1日起開始全麵實施。至此，暫住證壽終正寢，全麵退出曆史舞台。

　　戶籍製度是我國古代“登人” 和“編戶齊民”實施社會(hui) 管理的基本手段。《尚書(shu) ·多士》即有“惟殷先人，有冊(ce) 有典”的記錄，可見殷商時代就有人口統計。到了周代還有管理戶籍人口的官職，三年進行一次人口調查。春秋戰國又有“書(shu) 社製度”“上計製度”。《秦律》規定不僅(jin) 要詳細登記戶籍，還製定了什伍編製法。漢承秦製，且建立起比較完備的全國人口調查管理製度，不僅(jin) 包括個(ge) 人、家庭成員，還包括各類資產(chan) 占有及價(jia) 值。至隋朝戶籍製度與(yu) 科舉(ju) 製度結合，實行“本貫應舉(ju) 之製”。按地域分配考試名額，首次把國家福利與(yu) 人口戶籍捆綁，但無城鄉(xiang) 之別。

　　戶籍管理也是世界各國最基本的社會(hui) 管理製度，國外多叫“民事登記”“生命登記”“人事登記” 等，美國實行的是“出生死亡登記大綱”，沒有戶口登記，公民可以自由遷徙，但公民移居某地必須有符合要求的住房麵積和穩定的收入。美國人的駕照、信用卡、社會(hui) 安全號大體(ti) 相當於(yu) 中國人身份證的角色。日本實行的是“住民票” 製度，它以家庭為(wei) 單位標明每個(ge) 人的身份、夫妻關(guan) 係、父子關(guan) 係，戶口隨身走，遷徙自由，住民票完全隨住址移動。孩子在20歲法定成人之前，無權獨立設立自己戶籍，一旦成人完全自由。法國的戶籍管理則比較詳盡，連父母的職業(ye) 、經濟收入、國籍、宗教信仰等信息都收入法國人的戶籍信息，與(yu) 就醫、存款等日常生活緊密相關(guan) ，但遷徙自由，願到哪兒(er) 到哪兒(er) 。

　　市場經濟的基本規律是價(jia) 值規律、競爭(zheng) 規律、利潤規律、供求規律，要求市場參與(yu) 者以最小的代價(jia) 獲取最大的利益和最佳的效益。城鄉(xiang) 二元製度不平等的身份限製了契約的自由簽訂，製約了各種社會(hui) 資源合理配置，遷徙不自由，身份難轉移，地位不平等。特殊曆史時期還形成了“重義(yi) 務，輕權利”的觀念。戶籍的二元製度應回歸為(wei) 國家提供統計資料，為(wei) 公民提供相關(guan) 信息的初始功能，不分城鄉(xiang) 、不分職業(ye) 、不分地域，與(yu) 各種戶籍“附著物”脫鉤， 全國統一，可以自由遷徙。

　　實施半個(ge) 多世紀的城鄉(xiang) 二元戶籍製度已經生成了二元社會(hui) 結構， 同時孕育出深刻影響人們(men) 思想觀念和思維方式的城鄉(xiang) 二元文化，要從(cong) 根本上消除城鄉(xiang) 的二元性，不是靠發幾個(ge) 文件，用一紙政令就能解決(jue) 的， 其背後隱藏的是公共產(chan) 品的公平配置，城鄉(xiang) 差距的合理縮小，社會(hui) 利益的公平維護，牽一發而動全身。當下還有諸多待解的矛盾和難題。

　　一是如北上廣深等一些超大城市戶口在短期內(nei) 還無法全麵放開。中國和其他中小國家不同，一個(ge) 有著14億(yi) 人口，且大多生活在鄉(xiang) 村的人口大國，一旦把為(wei) 數不多的幾個(ge) 超大城市戶口放開，會(hui) 帶來人口爆炸，這些城市將無力承受。超大城市是農(nong) 民工市民化的夢想地，經濟發達，就業(ye) 機會(hui) 多，收入高，生活環境好，公共服務水平高，尤其年輕一代農(nong) 民工，最理想的落戶地就是這些超大城市。

　　二是建立城鄉(xiang) 統一的社會(hui) 保障體(ti) 係，還需要一個(ge) 較長時間的探索。要建立一個(ge) 公平與(yu) 效率相結合，權利與(yu) 義(yi) 務相對應，適合基本國情，既盡力而為(wei) ，又量力而行，城鄉(xiang) 統籌，整體(ti) 設計，以繳費型社會(hui) 保險製度為(wei) 主體(ti) ，以非繳費型福利項目為(wei) 補充的社會(hui) 保障新體(ti) 係，絕非易事，需要試點試驗，探索經驗，分步實施， 穩步推進，才能達到維護穩定，促進公平，滿足需求，降低城鄉(xiang) 居民生存風險的目的。這是城鄉(xiang) 一元、融合發展、互促共進的基礎。

　　三是農(nong) 民不願意丟(diu) 掉“ 三權”。雖然中央明確進城落戶的農(nong) 民集體(ti) 經濟組織成員權、土地承包權、宅基地使用權不得收回，但農(nong) 民仍擔心二輪或三輪土地承包期滿後政策會(hui) 變，進城居住但不轉戶口是大多數農(nong) 民的現實選擇，隻願做“一腳城裏一腳鄉(xiang) ”的兩(liang) 棲人。

　　四是公有製背景下，農(nong) 民與(yu) 土地的關(guan) 係很難割斷。在私有製國家，農(nong) 民想進城當市民，把土地一賣了之，與(yu) 土地的關(guan) 係就此割斷， 而我國是公有製，土地所有權是集體(ti) 經濟組織，農(nong) 民無權買(mai) 賣，隻能對承包經營權進行出租、合作、入股、轉讓、抵押等。也可以放棄，交回集體(ti) ，但集體(ti) 經濟組織要給予合理的補償(chang) ，而有能力補償(chang) 的地方，農(nong) 民不願放棄，還想從(cong) 集體(ti) 獲取更多的收益;沒能力補償(chang) 的地方，農(nong) 民願意放棄，但卻得不到補償(chang) 。農(nong) 民與(yu) 土地的關(guan) 係陷入悖論， 難以了斷。

　　五是一些集體(ti) 經濟發達的地方又出現新的“逆城市化”現象。尤其農(nong) 村集體(ti) 產(chan) 權製度改革推行以來，確權到戶到人，麵對幾千萬(wan) 甚至幾個(ge) 億(yi) 數十億(yi) 的集體(ti) 資產(chan) 分配， 一些原先轉出戶口的農(nong) 民又要求轉回本村。遇到此類問題的地方，正在探索轉回戶口的補償(chang) 辦法和補償(chang) 標準。在經濟高度發達的鄉(xiang) 村，還出現另外一種現象，如陝西寶雞市有一個(ge) 年收入超千億(yi) 的村，出台一條激勵政策，凡為(wei) 本村集體(ti) 經濟年創收超三千萬(wan) 元的，獎勵一個(ge) 本村戶口，曾有一個(ge) 年創收超15億(yi) 元的經營者獲獎50多個(ge) 該村戶口，這些現象可能是古今中外戶籍製度史上特有的。

　　六是二元思維轉化成一元思維需要一個(ge) 過程。長期形成的城鄉(xiang) 二元化思想觀念、思維方式已經固化，對於(yu) 許多製度設計者和資源掌握者而言，要轉化成一元化思想觀念和思維方式，這是一種“習(xi) 慣” 的改變，需要一個(ge) 長期的艱難的過程。隻有用城鄉(xiang) 一元化的思維，才能解決(jue) 城鄉(xiang) 二元化的問題。

　　當我們(men) 站在人類社會(hui) 發展的製高點俯瞰城鄉(xiang) 二元製度時，既要看到這一曆史現象的存在具有一定的合理性，又要看到曆史發展的必然性。堅定不移推進改革， 大膽開拓探索新路，是方向，是目標。這是一場接力賽，相信後人比我們(men) 更聰明。