從(cong) 1979年至今，我國地方立法事業(ye) 走過了不平凡的40年。1979年，第五屆全國人民代表大會(hui) 第二次會(hui) 議通過《地方各級人民代表大會(hui) 和地方各級人民政府組織法》，依法賦予省、自治區、直轄市人大及其常委會(hui) 以地方立法權;1986年，通過修法賦予較大的市人大常委會(hui) 製定地方性法規的權力;2000年通過的《立法法》進一步賦予經濟特區所在地的市地方立法權;2015年，第十二屆全國人民代表大會(hui) 第三次會(hui) 議通過《關(guan) 於(yu) 修改〈中華人民共和國立法法〉的決(jue) 定》，賦予所有設區的市以地方立法權。

　　在此過程中，人大對立法工作的主導作用不斷得到認可與(yu) 強化。《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵推進依法治國若幹重大問題的決(jue) 定》強調，“健全有立法權的人大主導立法工作的體(ti) 製機製，發揮人大及其常委會(hui) 在立法工作中的主導作用”。《立法法》第51條規定：“全國人民代表大會(hui) 及其常務委員會(hui) 加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用。”黨(dang) 的十九大報告指出，發揮人大及其常委會(hui) 在立法工作中的主導作用。在地方立法權進一步擴容的階段，如何通過完善機製，強化人大立法主導作用的發揮?著眼點在於(yu) 處理好人大立法主導的外部關(guan) 係和內(nei) 部關(guan) 係。

　　理順人大主導立法的外部關(guan) 係。在人大主導立法過程中，離不開黨(dang) 對立法工作的領導、政府部門對立法工作的參與(yu) 。

　　首先，黨(dang) 對立法工作的領導，是我國立法體(ti) 製的內(nei) 在要求，是形成完備的法律規範體(ti) 係的必然要求，是我國立法工作的根本保證。立法是將黨(dang) 和人民的意誌通過民主程序上升為(wei) 國家意誌的過程，以利於(yu) 實現黨(dang) 和人民對國家的領導。彭真指出，黨(dang) 的政策要經過國家的形式而成為(wei) 國家的政策，並且要把實踐中證明是正確的政策用法律的形式固定下來。在此意義(yi) 上，黨(dang) 對立法工作的領導要為(wei) 立法指明政治方向，推動黨(dang) 的路線、方針、政策在立法中得到體(ti) 現。2016年出台的《中共中央關(guan) 於(yu) 加強黨(dang) 領導立法工作的意見》指出：黨(dang) 對立法工作的領導，包括黨(dang) 中央領導全國立法工作、研究決(jue) 定國家立法工作中的重大問題，以及有立法權地方的黨(dang) 委按照中央大政方針領導本地區立法工作;要不斷完善黨(dang) 對立法的領導方式，為(wei) 良法善治提供體(ti) 製機製保障。由此，黨(dang) 對立法工作的領導，不是弱化人大立法主導作用，而是政治上的支持、保障與(yu) 強化。

　　其次，長期以來，我國各級政府在立法起草環節中扮演重要角色。但也存在一些問題，比如立法工作中部門化傾(qing) 向、爭(zheng) 權諉責現象依然存在，一定程度上幹擾了立法的科學性和民主性。強調人大在立法中的主導作用，指向的正是“國家權力的部門化、部門權力的利益化、部門利益的法製化”等問題。然而，同時也應當看到，政府部門與(yu) 老百姓打交道最多，也最熟悉社會(hui) 治理，由政府部門承擔一些立法任務能夠更加貼近社會(hui) 實際。與(yu) 政府參與(yu) 立法比較中，人大立法主導作用應當體(ti) 現在法案立項、起草把關(guan) 、審議把關(guan) 、決(jue) 定通過等關(guan) 鍵環節，充分發揮政府在行政管理方麵的專(zhuan) 業(ye) 特長和實際經驗。

　　厘清人大主導立法的內(nei) 部關(guan) 係。一是人大與(yu) 人大常委會(hui) 。人大主導立法，到底應該是人民代表大會(hui) 主導還是人大常委會(hui) 主導，這是認識這一問題的關(guan) 鍵。全國人大常委會(hui) 在工作時間、會(hui) 議規模、智力資源和立法人員的素質方麵，有著全國人大所不可比擬的優(you) 勢。因此，目前，全國人大常委會(hui) 立法是緩解最高立法機關(guan) 立法效率與(yu) 立法民主矛盾的一種必然。但人大與(yu) 人大常委會(hui) 畢竟是兩(liang) 個(ge) 不同的機關(guan) ，二者在存在形態、開會(hui) 方式、法律地位、民意基礎方麵都不同，常委會(hui) 隻是大會(hui) 的常設機關(guan) ，常委會(hui) 要向大會(hui) 負責，二者在立法過程中的地位與(yu) 職能不能簡單並列起來。

　　二是人大與(yu) 相關(guan) 的立法工作部門。在地方立法實際過程中，地方人大的法製委員會(hui) 和常委會(hui) 法工委承擔大量的立法工作，比如立法調研、立法起草、立法協調、草案修改等。人大立法主導的內(nei) 部關(guan) 係，需要聚焦這些工作部門在立法中的地位。《地方各級人民代表大會(hui) 和地方各級人民政府組織法》規定：“自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會(hui) 根據需要，可以設法製(政法)委員會(hui) 、財政經濟委員會(hui) 、教育科學文化衛生委員會(hui) 等專(zhuan) 門委員會(hui) 。”“各專(zhuan) 門委員會(hui) 受本級人民代表大會(hui) 領導;在大會(hui) 閉會(hui) 期間，受本級人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 領導。”也就是說，專(zhuan) 門委員會(hui) 作為(wei) 地方人大的常設工作機構，是為(wei) 人大代表和人大常委會(hui) 組成人員履行職責提供保障和便利，不具有立法職能。各專(zhuan) 門委員會(hui) 在本級人民代表大會(hui) 及其常務委員會(hui) 領導下，研究、審議和擬訂有關(guan) 議案;對屬於(yu) 本級人民代表大會(hui) 及其常務委員會(hui) 職權範圍內(nei) 同本委員會(hui) 有關(guan) 的問題，進行調查研究，提出建議。在此意義(yi) 上，專(zhuan) 委會(hui) 也隻有研究、審議和擬訂的職權，起到立法輔助作用，而非立法主導作用。

　　需要指出的是，人大主導立法並不意味著人大在立法過程中“唱獨角戲”。立法是一項複雜的係統性和綜合性工程，必然會(hui) 受到黨(dang) 委、政府、政協等多個(ge) 重要主體(ti) 的直接或間接影響，隻有形成黨(dang) 委領導、人大主導、政府配合、政協參與(yu) 的立法關(guan) 係，形成各個(ge) 立法主體(ti) 之間相互支撐、相互促進的立法協同局麵，才能最大限度地提高立法質量。