地方行政製度的研究應由兩(liang) 方麵的內(nei) 容所組成：一為(wei) 行政區劃，二為(wei) 地方政府，亦即地方行政組織。中國自古以來就是行政製度發展十分完善的國家，《周禮》一書(shu) 就是理想與(yu) 現實行政製度的反映，該書(shu) 在每篇的開頭都有這樣的話：“惟王建國，辨方正位，體(ti) 國經野，分官設職，以為(wei) 民極。”在這裏，“體(ti) 國經野”與(yu) “分官設職”正是劃分行政區域與(yu) 建立地方政府最簡捷的說法。

　　研究行政製度不宜重中央輕地方

　　中央政府必須通過各級地方政府才能管理國家，因此國家的發展與(yu) 社會(hui) 的進步無不賴於(yu) 中央與(yu) 地方行政製度的協調與(yu) 完善，尤其地方政府是聯係中央與(yu) 民眾(zhong) 的中介機構，基層地方政府更是直接管理的行政機構，因此，在某種意義(yi) 上來說，研究地方行政組織的重要性有時還超過中央政府。但曆來研究行政製度，都是重中央而輕地方，至今專(zhuan) 門研究地方行政製度的著作還很少見。而在少數研究地方行政製度的著述中，又是隻偏向於(yu) 地方職官製度的探討，極少將行政區劃也作為(wei) 研究對象，對於(yu) 政府運轉機製的研究也同樣不引人注目。另一方麵，對於(yu) 行政製度的研究曆來又較偏重於(yu) 一般和正常的製度，於(yu) 特殊製度則寓目較少。而在曆史上的任何時期，都有特殊地方行政製度的存在，而且隻有在特殊製度與(yu) 一般常規製度並行的情況下，才得以使國家管理正常化。

　　近年來，地方行政製度的改革備受關(guan) 注，以古為(wei) 鑒是必要的

　　中國政區的現狀並非憑空而來，是曆史上長期發展演變的結果。例如省的創置自元代以來已有七百年，而某些政區邊界的劃定至今已有上千年，個(ge) 別縣的幅員甚至長達兩(liang) 千年沒有大的變化。地方政府組織表麵上可變性較強，但實質上與(yu) 曆史上的製度也有承繼性的關(guan) 係，無論是層級的劃分或機構的設置都不能與(yu) 前代無關(guan) 。

　　鑒往知來，為(wei) 了理解現在，規劃未來，我們(men) 必須了解過去，分析曆史時期地方行政製度的演變過程。新中國成立以來，僅(jin) 在設置新省方麵，就有三個(ge) 不同的結果，平原省的教訓，三峽省的謹慎(即將建立，而終於(yu) 撤銷)以及海南省的水到渠成，都與(yu) 曆史背景與(yu) 地理基礎有關(guan) 。目前的中國正處於(yu) 地方行政製度變革時期，新型政區以及相應行政組織的出現正在迫使人們(men) 去思考其合理性，試圖從(cong) 曆史的啟示中尋找更加合適的行政改革途徑，以適應經濟製度大變革的越來越迫切的要求。從(cong) 二十世紀八十年代以來，整縣改市和市管縣體(ti) 製的推行十分迅猛，這一改革利弊如何還處於(yu) 實踐的檢驗之中，在這方麵，以古為(wei) 鑒與(yu) 以洋為(wei) 鑒都是必要的。近年來，對於(yu) 地方行政製度的改革引起越來越多的關(guan) 注，例如通過縮小省區幅員以簡化政區及地方政府層級的建議已見諸有關(guan) 著作，在這樣的形勢下，更多的人想了解曆史上行政製度的變遷過程，以加深對現狀的了解和對未來的規劃，就是很自然的事了。《中國地方行政製度史》的寫(xie) 作正希圖能對關(guan) 心過去的讀者提供必要的基礎知識。

　　中國古代留下了豐(feng) 富的有關(guan) 地方行政製度的史料

　　中國曆來重視行政管理工作，因此留下豐(feng) 富的有關(guan) 地方行政製度的史料。在正史中有職官誌(百官誌)記述官員的名稱與(yu) 職掌，有地理誌(郡國誌、州郡誌)記載某一斷代行政區劃的實況。正史中的記載多是本朝之事，合而讀之，就大略顯出曆代的官製和政區的沿革，從(cong) 中可以透視行政製度的變遷過程。但在職官誌中，中央官製是重點所在，地方官製則往往語焉不詳，隻占很小的篇幅;同時在地理誌中能直觀看到的隻是各級政區地名的變化，對於(yu) 政區的層級、幅員、邊界和地理分布情況的變化是不加說明的，而這些變化卻是研究地方行政製度變遷的關(guan) 鍵。

　　除了正史以外，傳(chuan) 世的史籍還有政書(shu) 一類的文獻，如《通典》《通誌》與(yu) 《文獻通考》(合稱三通)及其延伸性的同類著作十通中，也有職官典、州郡典等篇章可資參考。此外，還有大量的筆記、文集、奏議、檔案也都包含有官製、政區、行政管理、運轉機製方麵的史料。除了傳(chuan) 世的文獻外，中國曆史上，尤其是近代以來，還有大量出土文物，或以文獻麵目出現，或以器物形式問世，也都有第一手史料或佐證材料的價(jia) 值。

　　從(cong) 新的角度來理解地方行政製度的曆史沿革

　　在史料齊備的情況下還有研究方法的問題。是就史料平鋪直敘複原史實了事，還是以發現製度的內(nei) 在機理為(wei) 目的，而采用新的研究方法，例如不但要總體(ti) 認識政區變遷過程，而且還應從(cong) 其層次、幅員、邊界、地理分布、等第高下來分析其變遷的本質。從(cong) 秦到清，地方行政製度的形態有過紛紜繁複的變化，這些變化不但是中央集權與(yu) 地方分權互為(wei) 消長的表征，也是經濟開發程度的標誌，文化地域差異的體(ti) 現，有時甚至是軍(jun) 事行動的結果。除了可變性的一麵，行政製度還有穩定性的一麵，任何朝代的製度都是由前朝承襲而來再加以改造，而不可能無中生有。承襲的部分叫“沿”，改造的部分叫“革”，本書(shu) 就試圖從(cong) 新的角度來理解地方行政製度的曆史沿革過程，因此，書(shu) 中不少內(nei) 容都是個(ge) 人研究的心得，而非學術界已有成果的總結。當然，要完全做全新的研究並不容易，必須靠政治學、曆史學、地理學和其他學科的共同努力。筆者不敏，隻是做了初步的嚐試，效果如何，敬待指正。■