鄉(xiang) 村衰敗是世界各國現代化進程中麵臨(lin) 的共同挑戰，振興(xing) 鄉(xiang) 村也各國實現永續發展的一致選擇。從(cong) 發展經驗看，無論是人多地少的日韓等東(dong) 亞(ya) 國家，還是人少地多的美加地區，在促進城市發展的同時也都不約而同選擇振興(xing) 鄉(xiang) 村，並通過法律形式保障鄉(xiang) 村發展目標的順利實現。實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略是黨(dang) 的十九大作出的重大決(jue) 策，並作為(wei) 七大戰略之一寫(xie) 入黨(dang) 章。2018年中央一號文件提出，“強化鄉(xiang) 村振興(xing) 的法治保障，充分發揮立法在鄉(xiang) 村振興(xing) 中的推動作用。”目前，全國人大有關(guan) 部門正在積極推進相關(guan) 準備工作，並已經就鄉(xiang) 村振興(xing) 開展立法調研。農(nong) 業(ye) 農(nong) 村部門也組織召開一係列專(zhuan) 題會(hui) 議，討論有關(guan) 法律起草工作。在這一個(ge) 時期，借鑒有關(guan) 國家在鄉(xiang) 村振興(xing) 立法方麵的做法經驗，加快推進鄉(xiang) 村振興(xing) 立法進程，不僅(jin) 對於(yu) 加快推動鄉(xiang) 村全麵振興(xing) ，還對於(yu) 健全農(nong) 業(ye) 農(nong) 村法律體(ti) 係，都具有重要意義(yi) 。

　　一、引論：鄉(xiang) 村衰敗的共同應對

　　在全球農(nong) 業(ye) 與(yu) 農(nong) 村現代化過程中，無論是“農(nong) 民的終結”，還是“村落的終結”，都曾引發了理論界和實踐界巨大的反思。1隨著工業(ye) 化城鎮化問題不斷暴露，各國開始對鄉(xiang) 村文明與(yu) 農(nong) 業(ye) 多重價(jia) 值進行重新定位，並不斷調整以工業(ye) 和城市為(wei) 單一目標指向的政策體(ti) 係，逐步加大對農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展的支持力度。由於(yu) 全球農(nong) 業(ye) 農(nong) 村資源在數量和質量上呈現出不均衡分布等特征，各國經濟與(yu) 社會(hui) 發展的形勢任務與(yu) 政策重點又各不相同，振興(xing) 鄉(xiang) 村的路徑選擇也表現出階段性、多樣化等特點。

　　學術界從(cong) 不同視角出發，對國外鄉(xiang) 村振興(xing) 的主要政策與(yu) 應對措施進行了歸納與(yu) 總結。第一，從(cong) 縱向曆程看，有研究將主要發達國家鄉(xiang) 村振興(xing) 曆程劃分為(wei) ：鄉(xiang) 村基礎設施建設提升、鄉(xiang) 村發展模式轉變、鄉(xiang) 村價(jia) 值重估等三個(ge) 主要階段。[1]比如，有研究指出，美國的農(nong) 業(ye) 農(nong) 村政策經曆了20世紀30年代的農(nong) 村電氣化、70年代的農(nong) 村綜合發展、90年代的多元融合三個(ge) 不同時期。[2]在這個(ge) 過程中，主要發達國家通過一係列體(ti) 製改革和政策調整，重塑了“工業(ye) 與(yu) 農(nong) 業(ye) ”“城市與(yu) 鄉(xiang) 村”的關(guan) 係，推進城鄉(xiang) 經濟社會(hui) 全麵、協調、可持續發展。第二，從(cong) 橫向對比看，許多研究對發達國家在農(nong) 技推廣、綠色發展與(yu) 生態補償(chang) 、精確農(nong) 業(ye) 等方麵的轉型政策進行了介紹，[3]也有的學者重點關(guan) 注國外農(nong) 地製度、農(nong) 業(ye) 補貼、農(nong) 業(ye) 組織化等體(ti) 製機製性改革措施。[4]第三，從(cong) 國別研究看，有學者重點考察了德國鄉(xiang) 村更新、日本造村運動、韓國新村建設等方麵的法律政策，也有學者側(ce) 重分析美國農(nong) 業(ye) 資源與(yu) 保護、法國領土整治、歐洲區域整體(ti) 發展等方麵的內(nei) 容。這些研究對於(yu) 我國正確把握農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展規律，提高法律和政策製定的科學性、有效性，具有重要參考價(jia) 值。

　　一些發達國家在製定支持性政策的同時，也同步推動法律製度完善。比如，美國、日本和歐盟等國家堅持將立法許可作為(wei) 政策製定的依據，及時調整完善相關(guan) 法律。經過多年發展，這些發達國家的農(nong) 業(ye) 法律具有起點高、體(ti) 係全、層次廣並動態調整等特點。[5]與(yu) 發達國家相比，我國的農(nong) 業(ye) 農(nong) 村政策在連續性與(yu) 靈活性方麵具有明顯優(you) 勢，資源動員能力及執行力也較強，但涉農(nong) 法律體(ti) 係建設起步相對較晚、差距比較大。在改革開放前的計劃經濟時期，我國甚至主要依靠政策和行政手段進行宏觀管理，僅(jin) 輔以法律對農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展進行規製，法律建設嚴(yan) 重滯後。農(nong) 業(ye) 法律製度是做好“三農(nong) ”工作的基礎性製度保障，是國家意誌在“三農(nong) ”領域的集中體(ti) 現。[6]中共十八屆四中全會(hui) 以後，我國進入了全麵依法治國的新階段，農(nong) 業(ye) 立法也迎來了前所未有的良好契機。有關(guan) 部門必須圍繞中央決(jue) 策部署，加快推進立法工作，實現立法、改革與(yu) 決(jue) 策相銜接，將中央根本性、全局性戰略部署通過法律形式予以規範和保障。

　　二、主要發達國家鄉(xiang) 村振興(xing) 的立法選擇

　　鄉(xiang) 村承載多元化價(jia) 值，可以衍生出多種業(ye) 態，農(nong) 業(ye) 也具有多種功能。無論是對於(yu) 促進農(nong) 民就業(ye) 、延續鄉(xiang) 村文明，亦或者維護社會(hui) 穩定，促進鄉(xiang) 村長期繁榮都是必由之路。盡管一些發達國家振興(xing) 鄉(xiang) 村的目標各異，但無一例外都通過立法手段將鄉(xiang) 村發展政策法製化、規範化，並強化法律執行力度與(yu) 執法監督，為(wei) 農(nong) 業(ye) 農(nong) 村可持續發展提供了持久支撐。

　　1.錨定基本，統攝引領涉農(nong) 法律體(ti) 係

　　農(nong) 業(ye) 基本法在農(nong) 業(ye) 法律體(ti) 係中居於(yu) “軸心”地位，對其他涉農(nong) 法律起到統攝引領作用。從(cong) 上世紀50年代末，日本逐漸重視並通過立法手段把農(nong) 村發展納入法治軌道。1961年，日本製定並施行《農(nong) 業(ye) 基本法》，將其作為(wei) 緩解城鄉(xiang) 發展不均衡問題的基礎性法律。以這部法律為(wei) 基準，日本政府修訂或頒布了《離島振興(xing) 法》、《山村振興(xing) 法》等一係列專(zhuan) 門性法律，推動鄉(xiang) 村發展與(yu) 振興(xing) 。[7]1999年，日本又進一步將《農(nong) 業(ye) 基本法》調整為(wei) 《食物、農(nong) 業(ye) 、農(nong) 村基本法》(簡稱新農(nong) 業(ye) 基本法)。新農(nong) 業(ye) 基本法將農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展提升到新的國家戰略高度，也標誌著日本農(nong) 業(ye) 法律體(ti) 係建設進入了一個(ge) 新的時代。與(yu) 日本相似，韓國的《農(nong) 業(ye) 基本法》也相當於(yu) 農(nong) 業(ye) 領域的“憲法”，對其他涉農(nong) 法律發揮統籌協調作用。1990年，韓國又根據鄉(xiang) 村發展的新形勢，進一步拓寬了《農(nong) 業(ye) 基本法》調整內(nei) 容，使其涵蓋了與(yu) 農(nong) 村發展、農(nong) 業(ye) 轉型、農(nong) 民權益保護相關(guan) 的內(nei) 容。同樣，美國的《農(nong) 業(ye) 調整法》、法國的《農(nong) 業(ye) 指導法》也都在本國涉農(nong) 法律中居於(yu) 核心地位。這些國家的“農(nong) 業(ye) 基本法”都綜合運用各種政策措施來統籌解決(jue) 鄉(xiang) 村衰敗問題，為(wei) 長期穩定地振興(xing) 鄉(xiang) 村提供製度保障。

　　2.立法先行，以法律促進政策協調統一

　　實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略，需要把實踐檢驗有效的改革舉(ju) 措法定化，更需要通過法律把“碎片化”政策有機整合。國外農(nong) 業(ye) 立法經驗表明，製定出台一部內(nei) 容全麵、能夠發揮宏觀指引的法律，有助於(yu) 涉農(nong) 政策體(ti) 係協調統一。比如，圍繞鄉(xiang) 村振興(xing) ，歐盟各國在不同時期出台了一係列經濟、社會(hui) 、生態、文化政策。這些政策的相互之間的協調難度大，影響了政策的有效發揮。1957年3月，作為(wei) 歐共體(ti) 憲法基礎的《羅馬條約》規定，六國應製定共同農(nong) 業(ye) 政策。[8]1996年歐盟農(nong) 業(ye) 委員會(hui) 在愛爾蘭(lan) 寇克(Cork)召開了專(zhuan) 題會(hui) 議。與(yu) 會(hui) 代表一致認為(wei) 農(nong) 村政策執行需要各國步調一致，齊心協力渡過難關(guan) 。此次會(hui) 議後，歐盟每7年製定一次“鄉(xiang) 村發展計劃”，將其作為(wei) 規製歐盟各國農(nong) 業(ye) 與(yu) 農(nong) 村發展政策的普遍性法律框架。目前正在執行的“鄉(xiang) 村發展計劃2014～2020”的主要內(nei) 容包括：農(nong) 村發展項目及規劃、農(nong) 村發展財政支持、直接支付及轉移支付等方麵的法規。2從(cong) 本質上看，這個(ge) 法律框架是一個(ge) 促進性法律，主要由發展類項目和支持政策構成。在操作上，歐盟各成員國通過其農(nong) 業(ye) 部門申報計劃，提出準備立項的農(nong) 村發展項目，爭(zheng) 取相關(guan) 配套資金。特別需要說明的是，歐盟成員國的國內(nei) 政策不能與(yu) 歐盟共同法律體(ti) 係相衝(chong) 突，否則就不能獲得相關(guan) 支持，甚至有可能遭受懲罰。比如，2009年8月，法國內(nei) 閣會(hui) 議通過了《2010～2015年法國農(nong) 村發展實施條例》，並於(yu) 10月提交到歐洲議會(hui) 。同年11月，該條例經過歐洲議會(hui) 批準，被納入到歐盟“鄉(xiang) 村發展計劃”中。[9]歐盟正是依靠立法手段統籌各方訴求，實現了各類政策協調統一。

　　3.統籌謀劃，確保規劃與(yu) 法律同軌並行

　　規劃和法律是政府管理公共事務的兩(liang) 個(ge) 重要手段。國際經驗表明，增強兩(liang) 者的互動性、協同性，有助於(yu) 鄉(xiang) 村振興(xing) 順利推進與(yu) 目標達成。比如，德國政府非常重視規劃管理，以城鄉(xiang) 土地規劃利用為(wei) 基礎，對城鄉(xiang) 用地進行統籌管理，將農(nong) 村與(yu) 城市放到同等地位。1965年，德國在《空間秩序法》中首次使用了“密集型空間”和“鄉(xiang) 村型空間”，突出土地利用的空間性特征，而不再簡單使用“城市”和“農(nong) 村”這一組概念。[10]從(cong) 20世紀80年代開始，德國開展了一場“鄉(xiang) 村更新”運動。這項運動主要采取循序漸進的發展模式，將鄉(xiang) 村建設作為(wei) 一項長期性戰略。值得一提的是，德國在“鄉(xiang) 村更新”中始終保持鄉(xiang) 村規劃與(yu) 法律法規在運動的各個(ge) 階段同步謀劃、協同推進。比如，德國“鄉(xiang) 村更新”運動的核心法規是《建設法典》和《田地重劃法》。其中，《建設法典》主要用於(yu) 約束規劃範圍內(nei) 建設用地和農(nong) 業(ye) 用地上的各種行為(wei) ，並調整與(yu) 之相關(guan) 的土地產(chan) 權關(guan) 係;而《田地重劃法》主要是按照規劃的要求，對農(nong) 業(ye) 用地的產(chan) 權關(guan) 係進行調整，並優(you) 化農(nong) 地資源配置，提高農(nong) 地利用率。[10]這兩(liang) 部法律一個(ge) 以土地利用為(wei) 核心，一個(ge) 以土地產(chan) 權為(wei) 重點，相互配合、互相補充，共同為(wei) 德國開展鄉(xiang) 村建設奠定了法律基礎。德國鄉(xiang) 村發展實踐表明，法律法規與(yu) 鄉(xiang) 村規劃在各個(ge) 階段的協同推進，確保了鄉(xiang) 村建設取得積極成效。

　　4.職能整合，健全法律政策實施機製

　　從(cong) 各國經驗看，鄉(xiang) 村振興(xing) 法一般是立足於(yu) 特定地區、解決(jue) 鄉(xiang) 村特定問題的支持性法律製度。這類法律涉及農(nong) 業(ye) 、農(nong) 村、產(chan) 業(ye) 、交通、環保、醫療、教育等多個(ge) 領域，體(ti) 現了農(nong) 業(ye) 農(nong) 村農(nong) 民多元化訴求。一般而言，基礎性法律實施還需要組建相應的政府機構予以支撐。例如，為(wei) 了高效推進鄉(xiang) 村建設事業(ye) ，韓國專(zhuan) 門建立起推動新村運動的垂直政策執行架構。中央政府成立了由內(nei) 務部和農(nong) 協等組成的“中央協議會(hui) ”，地方政府分別建立“新村運營協議會(hui) ”、“新村促進委員會(hui) ”等相應機構，最基層的村莊也建立了“新村開發委員會(hui) ”。[12]同樣，日本也采取了強化縱向溝通和促進橫向聯係等方式，將相關(guan) 政府部門原有的鄉(xiang) 村振興(xing) 功能統合到農(nong) 林水產(chan) 省農(nong) 村振興(xing) 局，並建立了跨部委的聯絡機製。[7]韓國和日本的經驗表明，政府機構改革是保障農(nong) 業(ye) 農(nong) 村優(you) 先發展的必要條件，既加強了相關(guan) 部門之間的協調，又提升了鄉(xiang) 村振興(xing) 法律政策的實施效率。

　　三、對我國鄉(xiang) 村振興(xing) 立法的思考

　　實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略，確保農(nong) 業(ye) 農(nong) 村優(you) 先發展，迫切需要一部能反映中央決(jue) 策部署，符合農(nong) 業(ye) 農(nong) 村經濟發展規律，發揮宏觀指引和政策統領作用的基礎性、導向性法律。這部法律應該滿足以下四點要求：

　　1.與(yu) 製度供給相統一

　　當前，我國已經建立起以《農(nong) 業(ye) 法》為(wei) 基礎，以不同領域的專(zhuan) 門法律為(wei) 主幹，以其他有關(guan) 法律的涉農(nong) 條款為(wei) 補充，輔以行政法規和地方性法規的涉農(nong) 法律體(ti) 係。據不完全統計，我國現有各類涉農(nong) 法律26部。國務院製定了70多部涉農(nong) 法規，各地還配套製定了1000多部地方性農(nong) 業(ye) 法規。[6]這些法律製度為(wei) “依法治農(nong) ”和“依法興(xing) 農(nong) ”提供了有力法治保障。現行的《農(nong) 業(ye) 法》於(yu) 1993年頒布實施，並先後經曆了一次修訂、兩(liang) 次修改。《農(nong) 業(ye) 法》致力於(yu) “保障農(nong) 業(ye) 在國民經濟中的基礎地位”，核心章節由農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營體(ti) 製、農(nong) 業(ye) 生產(chan) 、農(nong) 產(chan) 品流通與(yu) 加工、糧食安全、農(nong) 業(ye) 投入與(yu) 支持保護、農(nong) 業(ye) 科技與(yu) 農(nong) 業(ye) 教育、農(nong) 業(ye) 資源與(yu) 農(nong) 業(ye) 環境保護、農(nong) 民權益保護、農(nong) 村經濟發展等章節組成，可以視為(wei) 我國農(nong) 業(ye) 的“基本法”。從(cong) 內(nei) 容上看，《農(nong) 業(ye) 法》的特點主要有基礎性、保護性，側(ce) 重於(yu) 農(nong) 業(ye) 基本體(ti) 製，涉及的都是我國農(nong) 業(ye) 發展的基本政策。定位於(yu) 《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》，而不是《鄉(xiang) 村振興(xing) 法》，可以做到與(yu) 《農(nong) 業(ye) 法》既不相重複，也不相衝(chong) 突，也更有利於(yu) 早日出台。綜上，《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》的重心應放在支持性法律框架的搭建，以做到與(yu) 《農(nong) 業(ye) 法》相互配合，並與(yu) 於(yu) 與(yu) 其他涉農(nong) 法律相統一。

　　2.與(yu) 政策體(ti) 係相銜接

　　黨(dang) 的十八大以來，我國農(nong) 業(ye) 農(nong) 村領域綜合改革全麵推進，並在許多重要和關(guan) 鍵領域取得突破性進展，基本上搭建起了農(nong) 村體(ti) 製機製的“四梁八柱”。許多改革成功經驗已經在全國範圍內(nei) 複製推廣，並被實踐證明行之有效，推動了農(nong) 業(ye) 農(nong) 村經濟發展。根據中央有關(guan) 文件規定，到2022年，我國城鄉(xiang) 融合發展的製度框架和政策體(ti) 係將基本形成。鄉(xiang) 村振興(xing) 立法要與(yu) 中央的改革精神和決(jue) 策部署保持一致，充分吸納已有改革成果，總結歸納相關(guan) 領域改革經驗。同時，為(wei) 加快解決(jue) “三農(nong) ”問題，近些年中央出台了一係列推動農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展的方針政策。這些涉農(nong) 政策，既是法律內(nei) 容的重要來源，在貫徹落實中又都需要法律進一步支撐和保證。因此，《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》不應是孤立存在的，必須是習(xi) 近平總書(shu) 記關(guan) 於(yu) “三農(nong) ”工作重要論述的貫徹落實，也應是已有政策體(ti) 係和改革成果的法律體(ti) 現。製定《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》，把行之有效的政策法律化，對於(yu) 提高這些涉農(nong) 政策的穩定性、保障支持性政策的延續性，具有重要意義(yi) 。

　　3.與(yu) 戰略規劃相呼應

　　強化規劃引領是推進鄉(xiang) 村振興(xing) 的重要基礎。2019年中央一號文件提出，“把加強規劃管理作為(wei) 鄉(xiang) 村振興(xing) 的基礎性工作，實現規劃管理全覆蓋”。製定《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》，可以進一步固化實化中央提出的農(nong) 業(ye) 農(nong) 村優(you) 先發展等路線方針政策，強化規劃實施的法治保障。目前，大部分省市縣已出台地方性鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略規劃或實施方案，一些職能部門也相繼推出了一大批專(zhuan) 項規劃或行動計劃。截至到目前，鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略已經實現順利開局，在某些地區和環節甚至取得了積極成效。推動鄉(xiang) 村振興(xing) 立法，既要抓緊研究中央層麵的法律，也要督促各地製定鄉(xiang) 村振興(xing) 地方性法規、規章。從(cong) 根本上，各級政府要善於(yu) 運用法治思維和法治方式推進鄉(xiang) 村振興(xing) 工作，充分發揮法律和規劃“一體(ti) 兩(liang) 麵”的戰略引領作用，構建法律、規劃與(yu) 政策相互協調機製，確保鄉(xiang) 村振興(xing) “三步走”戰略目標順利實現。

　　4.與(yu) 黨(dang) 內(nei) 規章相協調

　　堅持和完善黨(dang) 對“三農(nong) ”工作的領導，是強基治本的“牛鼻子”，是解決(jue) 好“三農(nong) ”問題的根本保證，也是走中國特色社會(hui) 主義(yi) 法治道路的重要方麵。2018年中央一號文件提出，“根據堅持黨(dang) 對一切工作的領導的要求和新時代‘三農(nong) ’工作新形勢新任務新要求，研究製定中國共產(chan) 黨(dang) 農(nong) 村工作條例”。推動鄉(xiang) 村振興(xing) 立法，做好“三農(nong) ”工作，必須繼續發揮黨(dang) 統攬全局、協調各方的政治優(you) 勢，在法律製定、貫徹落實、執法實踐等各個(ge) 環節強化黨(dang) 組織的領導核心作用。此外，《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》要與(yu) 黨(dang) 內(nei) 其他法規相互配合、互相協作，確保黨(dang) 管農(nong) 村工作的要求落到實處。

　　四、《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》的基本目標及內(nei) 容構成

　　《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》是推動鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略實施的重要法律支撐，是完善農(nong) 業(ye) 農(nong) 村優(you) 先發展頂層設計的重要舉(ju) 措，也是保障農(nong) 業(ye) 農(nong) 村支持性政策落實落地的重要抓手。《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》的基本目標在於(yu) 確保中央關(guan) 於(yu) 鄉(xiang) 村振興(xing) 的決(jue) 策部署貫徹落實，明確基本原則、基本方略和製度框架，並通過創新優(you) 化政府相關(guan) 職能、整合完善涉農(nong) 政策，推動中央和地方鄉(xiang) 村振興(xing) 的支持手段、方法路徑法定化。因此，除總則、重點任務、扶持措施、組織保障、法律責任、附則等必要構成外，還應包括以下內(nei) 容。

　　1.習(xi) 近平關(guan) 於(yu) “三農(nong) ”工作的重要論述

　　習(xi) 近平總書(shu) 記高度重視農(nong) 業(ye) 農(nong) 村農(nong) 民問題，強調始終把好“三農(nong) ”工作作為(wei) 全黨(dang) 工作的重中之重。黨(dang) 的十八大以來，習(xi) 近平總書(shu) 記提出的一係列新思想新理念新論斷，科學回答了新時期“三農(nong) ”發展的重大理論和現實問題，極大豐(feng) 富發展了“三農(nong) ”理論和政策體(ti) 係。這些重要論述闡明了“三農(nong) ”工作的戰略地位、發展規律、方法舉(ju) 措，為(wei) 新時期農(nong) 業(ye) 農(nong) 村改革發展提供了重要遵循。《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》必須以習(xi) 近平關(guan) 於(yu) “三農(nong) ”工作的重要論述為(wei) 指導，緊緊圍繞農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展中麵臨(lin) 的戰略性前沿性問題，將“三個(ge) 必須”的曆史方位、“三個(ge) 不能”的曆史經驗、“三個(ge) 堅定不移”的改革邏輯以及“五個(ge) 振興(xing) ”的科學論斷3作為(wei) 法律內(nei) 容的重要組成部分，為(wei) 推進鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略實施提供強大思想理論武器。

　　2.鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的目標原則和重點任務

　　鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略以“兩(liang) 個(ge) 一百年”奮鬥目標為(wei) 指向，是關(guan) 係全麵建設社會(hui) 主義(yi) 現代化國家的全局性、曆史性任務。2018年中央一號文件提出了鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的指導思想、基本原則和到2050年分“三步走”的目標任務。當前，我國正處於(yu) 脫貧攻堅與(yu) 鄉(xiang) 村振興(xing) “兩(liang) 大戰略”統籌銜接的關(guan) 鍵期、疊加期。《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》既要著眼於(yu) 脫貧攻堅的戰略實踐，通過體(ti) 製框架設計鞏固脫貧成果，構建長效脫貧機製，更要進一步提升立法高度，圍繞“產(chan) 業(ye) 興(xing) 旺、生態宜居、鄉(xiang) 風文明、治理有效、生活富裕”20字總要求，以“章、節”形式編排梳理關(guan) 鍵任務，以法律形式確立基本的目標、方略和原則，並在遵循城鄉(xiang) 發展規律的基礎上，明確上述重大方針、基本原則的貫徹和實現方式，確保鄉(xiang) 村振興(xing) 沿著正確的軌道推進。

　　3.鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的重大工程、計劃和行動

　　2018年9月，中共中央、國務院印發了《鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略規劃(2018～2022年)》，細化實化了鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的工作重點和政策舉(ju) 措，部署了82項重大工程、重大計劃和重大行動。《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》要對這些重大工程、計劃和行動的執行主體(ti) 、完成方式和效果評價(jia) 做出明確規定，確保鄉(xiang) 村振興(xing) 既有規可循，又有法可依。尤其是法律中要製定相應的目標考核機製，以保障這些重大工程、計劃和行動的落實落地。總體(ti) 上看，一方麵，通過鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略規劃，科學謀劃鄉(xiang) 村振興(xing) 的“成長坐標”，促進“三農(nong) ”工作的係統性推進、全局性躍升以及階段性突破;[15]另一方麵，通過《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》，督促相關(guan) 政策落實，跟蹤規劃任務和工程、計劃和行動實施效果，充分發揮法律的保障和推動作用。

　　4.確保鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略順利實施的製度框架和政策體(ti) 係

　　實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略要堅持“四個(ge) 優(you) 先”，優(you) 化政府職能定位，推進財政、事權以及相關(guan) 責任劃分改革，明確中央政府和地方政府的管理權限，強化各級政府“三農(nong) ”投入責任，統籌安排相關(guan) 涉農(nong) 支持性政策，係統推進相關(guan) 涉農(nong) 項目，服務於(yu) 鄉(xiang) 村振興(xing) 大戰略。《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》要通過法律手段明確鄉(xiang) 村振興(xing) 的支持手段、路徑方法，充分吸納改革成果，建議立法應重點聚焦農(nong) 村土地製度、農(nong) 村基本經營製度、農(nong) 村集體(ti) 產(chan) 權製度和農(nong) 業(ye) 支持保護製度四項製度，通過立法加強製度性供給。[16]在政策框架上，重點對新型農(nong) 業(ye) 經營主體(ti) 培育、農(nong) 業(ye) 支持保護、農(nong) 村產(chan) 業(ye) 融合與(yu) 創新創業(ye) 、農(nong) 業(ye) 科技創新與(yu) 技術推廣等領域的共性政策進行規定，確保財政稅收政策、基礎設施政策、金融保險政策、人才支撐政策等扶持政策協調一致，調動各類要素投入鄉(xiang) 村振興(xing) 。

　　5.鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的黨(dang) 的領導和組織保障

　　黨(dang) 的領導是鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略有效實施的根本保障。近年來，黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係建設步伐進一步加快。2018年共印發中央黨(dang) 內(nei) 法規74部，為(wei) 加強和完善黨(dang) 的領導奠定了基礎。4《中國共產(chan) 黨(dang) 農(nong) 村工作條例》是以黨(dang) 內(nei) 基本法規的形式對把黨(dang) 長期以來領導“三農(nong) ”工作的成功經驗轉化為(wei) 製度成果。在立法過程中，要注意將《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》與(yu) 即將公布的《中國共產(chan) 黨(dang) 農(nong) 村工作條例》相協調，充分吸納製度成果，並通過設立專(zhuan) 章把黨(dang) 領導“三農(nong) ”工作的傳(chuan) 統、要求、政策以法律的形式確定下來，完善黨(dang) 政領導班子和領導幹部實績考核製度，強化鄉(xiang) 村振興(xing) 的組織保障。

　　五、鄉(xiang) 村振興(xing) 立法的有關(guan) 建議

　　實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略，需要進一步健全法律法規，以通過係統化的法律體(ti) 係引領和支撐。[17]在現行法律體(ti) 係中，我國還缺乏一部能夠保障農(nong) 業(ye) 農(nong) 村優(you) 先發展，發揮統領作用的法律。抓緊製定《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》既是實現農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化的客觀需要，也是補齊我國法律體(ti) 係短板的迫切需求。

　　1.合理選擇立法時機與(yu) 模式

　　基於(yu) 前述內(nei) 容，鄉(xiang) 村振興(xing) 立法要與(yu) 中央有關(guan) 部署的目標要求一致，也要與(yu) 《鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略規劃》《中國共產(chan) 黨(dang) 農(nong) 村工作條例》等相適應。建議法律出台不應晚於(yu) 2022年。同時，正如鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略實施要充分發揮農(nong) 民主體(ti) 作用一樣，《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》出台也要通過靈活多樣的方式，讓農(nong) 民群眾(zhong) 充分參與(yu) 。要通過組織專(zhuan) 家座談會(hui) 、召開谘詢會(hui) 、舉(ju) 辦公眾(zhong) 聽證會(hui) 等方式，借助移動通訊、互聯網等現代化信息技術，讓社會(hui) 各界廣泛參與(yu) 立法論證。要充分考慮農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展的需求狀況，綜合評價(jia) 立法技術、條件等各方麵的成熟度，選擇科學的立法模式。同時，地方也可以從(cong) 本地實際出發，製定實施鄉(xiang) 村振興(xing) 法的辦法或條例，確保鄉(xiang) 村振興(xing) 法有效實施。[15]總之，既要有時代緊迫感，抓緊開展係統性調研論證，也要有一定耐心，謹慎立法，不能倉(cang) 促出台。

　　2.科學設定法律調整內(nei) 容

　　《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》應聚焦於(yu) 框架性政策，突出鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的總抓手特點，注重係統性、完整性，但也不應一味求全，不宜對每項具體(ti) 政策作出細致規定。在具體(ti) 內(nei) 容上，主要對幹部配備、要素配置、資金投入、公共服務安排等導向性、長期性政策內(nei) 容進行規範，重點對金融支持、設施農(nong) 用地保障等傾(qing) 斜性政策提出明確的要求，以體(ti) 現促進法的特征。同時，在法律內(nei) 容設定上也要注意建立相應的約束性製度，特別是對“大棚房”等違法違規占用基本農(nong) 田、農(nong) 業(ye) 投入品違法違規使用破壞生態環境等行為(wei) 進行必要的限製。

　　3.調整完善其他涉農(nong) 法律

　　適應國內(nei) 外農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展形勢的變化，建議將《農(nong) 業(ye) 法》修訂為(wei) 《農(nong) 業(ye) 農(nong) 村基本法》，將鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略有關(guan) 內(nei) 容寫(xie) 入總則，保障已經明確的時間表、路線圖和任務書(shu) 順利實施，使“基本法”的法律地位“有名有實”。具體(ti) 修改內(nei) 容還包括：在農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營體(ti) 製章節，增加黨(dang) 的十八大以來中央關(guan) 於(yu) 農(nong) 村綜合改革的決(jue) 策部署等內(nei) 容，特別是注重吸納農(nong) 村承包地、宅基地“三權分置”以及集體(ti) 經營性建設用地入市改革等方麵的經驗做法;[19]在農(nong) 業(ye) 生產(chan) 和農(nong) 產(chan) 品流通加工章節，增加新產(chan) 業(ye) 新業(ye) 態有關(guan) 內(nei) 容;在糧食安全有關(guan) 章節，增加重要農(nong) 產(chan) 品供給等內(nei) 容;依據脫貧攻堅的最近進展和要求，調整法律中關(guan) 於(yu) 扶貧開發的有關(guan) 表述，將絕對貧困變更為(wei) 相對貧困，統籌城鄉(xiang) 貧困等等。同時，全國人大還要加快《農(nong) 村集體(ti) 經濟組織法》、《農(nong) 村金融法》、《農(nong) 業(ye) 保險法》等重要法律立法進程，各有關(guan) 部門抓緊出台與(yu) 法律配套的具體(ti) 規則、行政法規，增強法律的操作性和執行力。

　　4.推進法律政策規劃統籌整合

　　《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》是落實農(nong) 業(ye) 農(nong) 村優(you) 先發展頂層設計的法律體(ti) 現，是涉農(nong) 支持性政策體(ti) 係的“集大成者”。要通過這部法律，調動各類資源要素投入鄉(xiang) 村振興(xing) ，把各級政府在公共財政投入、“三農(nong) ”幹部配備、城鄉(xiang) 要素配置、基礎設施建設、農(nong) 村公共服務等方麵的支持政策納入統一規範。要通過這部法律，促進鄉(xiang) 村振興(xing) 的法律體(ti) 係、規劃體(ti) 係、工作體(ti) 係、監督體(ti) 係係統銜接，形成強有力的製度供給，為(wei) 各地製定鄉(xiang) 村振興(xing) 法規提出基本要求和方向指引。

　　5.以法律形式壓實主體(ti) 責任

　　《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》要增加剛性的條款，明確鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的體(ti) 製機製，突出政策執行和政府職責，確保每項具體(ti) 的法律條款都有相應的責任主體(ti) 。比如，各級政府應當將實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略進展情況定期向人大匯報。[16]要以法律的形式壓實各級政府的責任，明確各級政府不作為(wei) 、亂(luan) 作為(wei) 、違法作為(wei) 等相應的法律責任，以確保鄉(xiang) 村振興(xing) 的政府職責落實到位、落到實處。同時，法律還應增加關(guan) 愛激勵方麵的內(nei) 容，建立幹部容錯糾錯機製，確保嚴(yan) 管和厚愛結合、激勵和約束並重，為(wei) 有擔當、有作為(wei) 的幹部提供幹事創業(ye) 的平台。