財政是國家治理的基礎和重要支柱。回顧40年改革長路，是什麽(me) 在推動中國財政改革?其深層邏輯又是什麽(me) ?我們(men) 發現，防範和化解公共風險是財政改革的原動力。改革開放以來，“家貧國窮”的風險倒逼讓利放權，“機會(hui) 不均”的風險推動完善國家治理，風險全球化凸顯大國財政作用，我國財政改革實質上都是遵循公共風險變化的邏輯而推進的。這一點需要我們(men) 高度重視和把握。

　　觀察財政改革，最重要的是要突破部門思維。財政從(cong) 來都是國家治理的基礎與(yu) 重要支柱。從(cong) 曆史來看，它既是改革的對象，也是各項改革的保障，國家治理在不同曆史階段的任何“破”與(yu) “立”，本質上是利益與(yu) 風險的分配，最終都會(hui) 歸結為(wei) 根植於(yu) 社會(hui) 共同體(ti) 的財政改革。

　　財政改革走過了40年，放在曆史長河中，這隻是一個(ge) 瞬間，而在kaiyun官方地址開放的曆史坐標中，呈現出濃墨重彩的改革畫卷。回顧40年改革長路，是什麽(me) 在推動中國財政改革?其深層邏輯又是什麽(me) ?我們(men) 發現，從(cong) 過去到現在，這一問題根本上可以歸結為(wei) 一點，那就是公共風險的變化。財政改革往往不是在先見之明的製度設計基礎上進行的，而是在公共風險暴露與(yu) 加劇時，不得不做出的選擇。改革開放之所以取得巨大成功，就在於(yu) 我們(men) 找到了一條適合國情的獨特發展道路，而財政改革之所以在國家改革開放與(yu) 發展中發揮了基礎性和突破性的作用，就在於(yu) 比較準確地把握了公共風險的變化，從(cong) 而適時地牽引和支撐了國家的改革開放與(yu) 發展。

　　防範和化解公共風險是財政改革的原動力。從(cong) 曆史上看，製度變遷無一不是公共風險與(yu) 危機推動的結果，而製度變遷的突破口常常是在財政。改革開放以來，我國財政改革實質上都是遵循公共風險變化的邏輯而推進的，其變化的脈絡是從(cong) “家貧國窮”的風險到“機會(hui) 不均”的風險，再到全球公共風險，這也是我國主要公共風險的昨天、今天和明天。

　　1 “家貧國窮”的風險倒逼讓利放權

　　在改革開放初期，我們(men) 麵對的最大公共風險就是缺食少衣。在這種背景下，財政的使命就是放權讓利，調動一切積極因素搞經濟建設，這時期的財政是以經濟建設為(wei) 中心的“建設財政”和“公共財政”，追求效率與(yu) 增長，努力做大蛋糕。

　　其一，貧窮落後是改革開放初期麵臨(lin) 的頭號公共風險。改革也是一場革命，由於(yu) 觸動思想觀念、權力分配與(yu) 利益格局，改革的阻力是不難想見的。從(cong) 某種意義(yi) 上說，隻有在公共風險的壓力之下，才會(hui) 形成最大共識，進而迸發出改革的巨大動力。上世紀70年代末期，我國麵臨(lin) 著經濟凋敝、科技落後、人民貧困的嚴(yan) 峻局麵。可以說，化解貧困落後的公共風險，是撬動kaiyun官方地址開放最大的動力。

　　其二，財政讓利放權率先打破高度集中的計劃經濟體(ti) 製。黨(dang) 的十一屆三中全會(hui) 作出了把全黨(dang) 工作的著重點轉移到社會(hui) 主義(yi) 現代化建設上來的重大戰略決(jue) 策。鑒於(yu) 國民經濟的重大比例失調問題，中央提出必須在前兩(liang) 年經濟恢複工作取得重大進展的基礎上，集中三年左右的時間搞好整個(ge) 國民經濟的調整工作，並要求財政先行一步，讓利放權，以財政改革促進國民經濟調整。一方麵，縮短基本建設戰線，重點增加對農(nong) 業(ye) 、輕工業(ye) 、能源與(yu) 交通運輸建設的投資，保持物價(jia) 穩定，緩解國民經濟比例失調問題。另一方麵，支持農(nong) 產(chan) 品提價(jia) ，實行農(nong) 業(ye) 大包幹，增加農(nong) 民收入;同時，按照分級包幹製劃分中央與(yu) 地方財政收支範圍，對國有企業(ye) 實行企業(ye) 基金製度和利潤留成，調動地方政府和國有企業(ye) 的積極性。這一時期，通過財政改革先行，擴大了地方政府和國有企業(ye) 財權，形成了初步適用於(yu) 引進外資的稅收製度，實行了基本建設投資領域的“撥改貸”，在行政事業(ye) 單位試行“預算包幹”，在高度集中的計劃經濟體(ti) 製下打開了一個(ge) 缺口，經濟活力增強，改革發展的積極性高漲，為(wei) 經濟領域各項改革的推進奠定了初步基礎。

　　其三，財政分權改革為(wei) 市場微觀基礎重塑奠基鋪路。解決(jue) 短缺問題的根本途徑是解放和發展社會(hui) 生產(chan) 力，提升經濟運行效率，走向市場化無疑是唯一出路。但這也經曆了一個(ge) 艱難的思想解放和實踐探索過程，曆經10餘(yu) 年才真正確立了“社會(hui) 主義(yi) 市場經濟”地位和明確了經濟體(ti) 製改革的方向。這也是財政放權走向財政分權的過程。

　　黨(dang) 的十二屆三中全會(hui) 提出，改革是為(wei) 了建立充滿生機的社會(hui) 主義(yi) 經濟體(ti) 製，增強企業(ye) 活力是經濟體(ti) 製改革的中心環節。這一時期，各方麵改革都是圍繞“增強企業(ye) 活力”展開的，“利改稅”則是增強企業(ye) 活力、確立企業(ye) 主體(ti) 地位的關(guan) 鍵一步。利改稅，即把國有企業(ye) 向國家上繳利潤改為(wei) 繳納稅金，稅後利潤全部留歸企業(ye) 。從(cong) 稅收的角度來規範國家和企業(ye) 分配關(guan) 係，意味著政府放權開始走向主體(ti) 分權，包括經濟分權和行政分權。

　　黨(dang) 的十四大報告明確提出建立社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的改革目標。在新的條件下，財政改革的任務就是要為(wei) 市場化改革奠基鋪路。一是通過分稅製改革，形成了相對穩定和規範的中央與(yu) 地方財政分配關(guan) 係，為(wei) 企業(ye) 轉變為(wei) 自主決(jue) 策、自負盈虧(kui) 、自我發展和自我管理的市場主體(ti) 創造了體(ti) 製條件。二是按照統一稅法、公平稅負、簡化稅製等原則，建立了以增值稅和營業(ye) 稅為(wei) 主體(ti) 的稅收製度，通過開征消費稅、改革農(nong) 業(ye) 稅等，初步形成了更有利於(yu) 市場平等競爭(zheng) 要求的稅收製度。三是按照“產(chan) 權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的目標，推進國有企業(ye) 建立現代企業(ye) 製度，初步理順了國家所有權與(yu) 企業(ye) 財產(chan) 權之間的關(guan) 係。四是頒布實施了《中華人民共和國預算法》，把政府預算初步納入了法製化的軌道。財政分權改革為(wei) 市場機製的形成和有效運轉提供了基本支撐。

　　綜合來看，市場化改革重塑了計劃經濟體(ti) 製下風險與(yu) 收益的分配，讓居民、企業(ye) 和地方政府都成為(wei) 利益主體(ti) 和風險主體(ti) ，資源配置優(you) 化，經濟效率提高，經濟蛋糕做大，人民生活改善。這從(cong) 整體(ti) 上降低了“家貧國窮”的公共風險。圍繞市場化的財政分權改革，為(wei) 多元主體(ti) 尤其是市場主體(ti) 的形成提供了前提。與(yu) 市場化改革相適應，財政也從(cong) “建設財政”轉向“公共財政”，財政向市場分權、向地方分權的改革，推動了政府與(yu) 市場關(guan) 係的構建。

　　2 “機會(hui) 不均”的風險推動完善國家治理

　　時間進入到21世紀初期，“家貧國窮”的公共風險已基本消除了，我們(men) 國家的綜合實力、財政實力大大增強。但新的公共風險愈益凸顯出來，各類經濟社會(hui) 主體(ti) “機會(hui) 不均”的問題日益突出，各類主體(ti) 之間的權利也迫切需要界定和規範。這就必須針對這些問題進行改革，完善國家治理體(ti) 係，提升國家治理能力，實現國家治理現代化，完善和發展中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度。在新的曆史條件下，財政也從(cong) “公共財政”轉向了“現代財政”，將通過治理改革建立現代財政製度。這也意味著財政改革從(cong) “放權”“分權”走向“治權”。這個(ge) 過程是疊加的、繼起的，也是漸進的。

　　其一，突破“所有製財政”。經濟主體(ti) 多元化是市場化改革的成果，維護這個(ge) 成果要靠財政來實現，即打破計劃經濟體(ti) 製下長期基於(yu) 不同所有製而實行不同政策、給予不同待遇的“所有製財政”邏輯。市場經濟要求的是平等競爭(zheng) 、權利平等，財政就要力求“一碗水端平”。一方麵，統一稅製，不因所有製不同而稅製不同;另一方麵，不斷硬化國企預算約束，切斷“財政臍帶”，支持政策上對國企、民企和外企一視同仁。

　　其二，融合“城市財政”和“農(nong) 村財政”。過去計劃經濟體(ti) 製下的工業(ye) 化是建立在城鄉(xiang) 分治、工農(nong) 業(ye) 產(chan) 品價(jia) 格剪刀差基礎之上的。與(yu) 此對應的財政也就分為(wei) 城鄉(xiang) 二元財政，城鄉(xiang) 居民按照戶籍而給予不同的財政待遇。在改革開放尤其是市場化改革過程中，這種二元狀態一點一點被突破。自從(cong) 本世紀初提出“讓公共財政的陽光普照農(nong) 村”“基本公共服務均等化”，二元財政結構開始走向城鄉(xiang) 一體(ti) 化，以財政平等推動城鄉(xiang) 平等。

　　其三，從(cong) 單純的“經濟財政”擴展到“民生財政”。隨著工業(ye) 化和城鎮化的快速推進，以農(nong) 民工為(wei) 主體(ti) 的人口大規模流動使中國從(cong) “靜態社會(hui) ”快速轉變為(wei) 一個(ge) “動態社會(hui) ”。財政改革就要從(cong) 龐大農(nong) 民工群體(ti) 的基本權利保障入手來考慮，一係列新挑戰要求財政從(cong) “地理靜態”轉向“人口動態”，讓“公共服務找人”，而不是讓“人去找公共服務”，這樣讓包括流動人口在內(nei) 的所有人的基本權利都得到了保障。

　　其四，走向“法治財政”。隨著改革的深入和社會(hui) 轉型的加速，公共權力如何行使也日益成為(wei) 一個(ge) 公共風險問題。黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 以來，我們(men) 提出要深化財稅體(ti) 製改革，建設法治財政、民生財政、穩固財政、陽光財政、效率財政，建立現代財政製度。從(cong) 國際經驗來看，財政是約束公權的重要製度籠子，不少國家以預算授權來約束各種公權行使的方向、領域和目標。要有效約束公權，建立法治財政，打造好財政這個(ge) 製度籠子是必不可少的。

　　3 風險全球化凸顯大國財政作用

　　我國改革開放的四十年，伴隨著經濟全球化的快速推進，各種風險也在迅速全球化，全球公共風險加速形成。需要注意的是，全球風險不僅(jin) 相互關(guan) 聯強化，並且其整體(ti) 性影響也在增強。由於(yu) 風險全球化及全球風險社會(hui) 的逐步形成，世界各國變成了休戚與(yu) 共、相互依存的“風險共同體(ti) ”。為(wei) 了更為(wei) 有效地防範和化解全球風險，需要世界各國攜起手來相互合作，增強國際協調和應對風險的能力。

　　進一步看，全球格局變化導致全球風險加劇，全球利益分配亦隨著全球格局不斷調整，中國的利益與(yu) 安全已經不限於(yu) 國境之內(nei) ，發揮大國財政職能，主動參與(yu) 全球風險治理和全球利益分配的形勢已刻不容緩。

　　適應全球公共風險變化，財政改革在國際維度的基本方向是建立大國財政框架，增強全球影響力、協調力和示範力，通過參與(yu) 全球資源配置，推動全球風險治理，均衡全球利益分配，進而化解全球公共風險，構建人類命運共同體(ti) 。自上世紀80年代以來，財政在稅收製度、關(guan) 稅、出口退稅、特區政策等方麵促進了兩(liang) 個(ge) 市場、兩(liang) 種資源的聯通，開放型經濟已經形成。特別是2001年中國加入WTO之後，財政主動作為(wei) ，大國財政的作用不斷顯現。

　　總之，我國財政改革的邏輯本質上是公共風險邏輯。公共風險涵蓋了所有公共性問題在不確定性狀態下變化的一種歸屬，公共性問題有可能演變為(wei) 公共風險，成為(wei) 財政改革的原動力並衍生到經濟社會(hui) 的各個(ge) 方麵。在改革開放40年的不同階段，以公共風險為(wei) 導向的財政改革經曆了“放權”“分權”和“治權”三個(ge) 階段，也是財政改革的三種形態，成為(wei) 若幹重要改革的突破口和先行軍(jun) ，牽引整個(ge) 改革，又為(wei) 整個(ge) 改革提供支撐。同時，財政改革與(yu) 對外開放相互推動，參與(yu) 全球治理的大國財政職能凸顯，防範全球公共風險成為(wei) 新時代財政改革的主題。這些問題值得我們(men) 在今後的工作中不斷深入思考和研究。■