2014年“新土改”係列政策有望“破冰”

　　在政策鼓勵下，與(yu) 農(nong) 民切身利益相關(guan) 的“新土改”在全國多個(ge) 地區正在如火如荼地展開，農(nong) 民從(cong) 中得到實在的好處。而未來，農(nong) 村經營性集體(ti) 建設用地可以有條件流轉以後，將促進土地要素在城鄉(xiang) 一體(ti) 化過程中更加合理、有效和科學地進行市場化配置。

　　2013年，農(nong) 村土地製度改革受到了前所未有的關(guan) 注，中央層麵和地方政府的聲音空前密集。十八屆三中全會(hui) 、中央經濟工作會(hui) 議分別作出了重要部署。按照“試點先行”原則，安徽、浙江等省市政府紛紛頒發政策條文，解除農(nong) 村經營性集體(ti) 建設用地流轉限製，推進農(nong) 地入市工作。

　　明年，“新土改”係列政策有望“破冰”，除了繼續推進全國土地確權工作外，相關(guan) 部門或將密集推出一係列“新土改”政策措施，包括修訂後的《土地管理法》和《農(nong) 村集體(ti) 土地征收補償(chang) 條例》等。

　　突破：多地逐步放開農(nong) 地流轉限製

　　經過確權後，那些將自己的土地流轉出去的村民，既不用再關(guan) 心土地，可以放心外出打工，還可以獲得“流轉”後的穩定增值收益。

　　2013年，土地製度改革取得了重要突破。多個(ge) 中央級別的會(hui) 議對未來土地製度改革做出了明確的規劃，要求“試點先行”。地方政府方麵，逐漸放開了對農(nong) 村集體(ti) 土地流轉的限製，不少農(nong) 民已經開始從(cong) 土地流轉中獲益。

　　作為(wei) 國土部確定的8個(ge) 地級市試點之一，浙江省嘉興(xing) 市的“新土改”試驗被業(ye) 界稱為(wei) “嘉興(xing) 模式”。

　　在嘉興(xing) 市海鹽縣百步鎮得勝村，農(nong) 民鍾雪根告訴《經濟參考報》記者，自從(cong) 土地確權流轉出去後，他們(men) 家5口人，每年可以領到一萬(wan) 塊錢的土地分紅。

　　鍾雪根以前主要的收入來源是依靠耕種土地，由於(yu) 一年四季都需要耕種，沒有更多時間外出務工，而來自土地的直接收入並不理想。施行土地流轉後，願意種地的人可以承包更多別人的土地，不願種地的人則有更自由的時間外出打工賺錢。

　　鍾雪根說，在得勝村，很多青壯年到村莊附近的服裝廠等地方工作，一個(ge) 月能收入3000元到4000元，而60歲以上的老年人，也可以通過勞務合作社去工廠做一些簡單的活。

　　更重要的是，經過確權後，那些將自己的土地流轉出去的村民，既不用再關(guan) 心土地，可以放心外出打工，還可以獲得“流轉”後的穩定增值收益。

　　《經濟參考報》記者了解到，海鹽縣有一個(ge) 縣、鎮、村三級土地流轉服務中心，現在農(nong) 村土地承包經營權流轉都可以通過該平台辦理。記者前往該服務中心看到，牆上的大屏幕滾動著全縣各地匯集起來的土地流轉信息。據浙江省農(nong) 業(ye) 農(nong) 村工作辦公室副主任邵峰介紹，現在土地流轉供不應求，“隻要流出來就有人要”。

　　鍾雪根無疑是農(nong) 村集體(ti) 土地流轉後受益者，這在以前幾乎是不能想象的事情。

　　根據我國現行土地管理法，土地所有權歸屬分兩(liang) 類：一是全民所有製，即國有土地；二是勞動群眾(zhong) 集體(ti) 所有製，主要指農(nong) 村集體(ti) 土地。在農(nong) 村集體(ti) 所有製的土地中，一般是指除了耕地、林地等農(nong) 用地以外，用於(yu) 宅基地、集體(ti) 企業(ye) 用地等建設用途的土地。

　　現行土地管理法規定，“農(nong) 民集體(ti) 所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用於(yu) 非農(nong) 業(ye) 建設。”這意味著，在原先的製度框架內(nei) ，農(nong) 村集體(ti) 用地無法通過招拍掛等方式入市流通，相關(guan) 權益也無法通過市場化途徑進行分配，同時也限製住了農(nong) 民獲得更多的財產(chan) 性收入。

　　目前，這種“二元結構”的製度束縛正在改變。十八屆三中全會(hui) 明確提出，建立城鄉(xiang) 統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管製前提下，允許農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與(yu) 國有土地同等入市、同權同價(jia) 。

　　業(ye) 內(nei) 分析認為(wei) ，打破城鄉(xiang) 二元製的土地結構限製，尤其是農(nong) 村經營性集體(ti) 建設用地可以有條件流轉以後，將促進土地要素在城鄉(xiang) 一體(ti) 化過程中更加合理、有效和科學地進行市場化配置，使得農(nong) 村集體(ti) 用地在市場化流轉方麵更為(wei) 順暢。

　　突圍：各摸各的石頭各過各的河

　　海鹽縣的改革隻是現在全國各地開展土改試點工作的一個(ge) 縮影。實際上，今年深圳、安徽、重慶、浙江等省市政府都相繼出台官方指導性文件，土地流轉試點多方突圍，可謂“各摸各的石頭各過各的河”。

　　土地資源十分稀缺的深圳曾在上世紀80年代推出“土地有償(chang) 使用”模式，並迅速成為(wei) 地方政府推動經濟的重要政策工具。如今，新增土地空間幾乎為(wei) 零的深圳，在“新土改”的探索工作上，比全國其他試點城市顯得超前。

　　與(yu) 上世紀80年代的“土地有償(chang) 使用”類似，深圳是將農(nong) 地直接入市的首個(ge) 嚐試者。2013年1月，深圳市政府發布“1+6”文件，鼓勵農(nong) 村符合規劃的合法工業(ye) 用地進入市場。

　　在此基礎上，2013年12月20日，深圳市寶安區福永街道鳳凰社區的A217-0315地塊將作為(wei) 國內(nei) 首塊農(nong) 村集體(ti) 工業(ye) 土地進行正式拍賣。從(cong) 其出讓條件來看，該宗地的收益分配方式為(wei) ：所得收益70%納入市國土基金，30%歸原農(nong) 村集體(ti) 經濟組織繼受單位。

　　CRIC研究中心分析師房玲告訴《經濟參考報》記者，深圳此宗土地采用的利益分配方式雖然短期收益較少，但是從(cong) 長遠來看，收益更加穩定持久。房玲認為(wei) ，這是一次大膽的嚐試，這種利益分配方式可以起到很好的激勵作用，鼓勵各個(ge) 社區將尚未進行開發建設的、符合規劃的合法工業(ye) 用地拿出來，使得政府在執行層麵麵臨(lin) 的阻力減少。

　　與(yu) 土地資源相對稀缺的深圳不同，傳(chuan) 統的農(nong) 業(ye) 大省安徽於(yu) 今年10月啟動了全國範圍內(nei) 首單農(nong) 地經營權流轉信托計劃。安徽的土地信托試點，是在不改變農(nong) 村土地農(nong) 業(ye) 用途及權屬的前提下，土地承包人將其承包的土地使用權在一定期限內(nei) 委托給受托人進行資本化運作，土地收益則歸受益人所有。這個(ge) 信托計劃中土地增值收益的70%將分配給農(nong) 民。

　　在啟動國內(nei) 首個(ge) 土地信托計劃之後，安徽省今年11月發布《關(guan) 於(yu) 深化農(nong) 村綜合改革示範試點工作的指導意見》，提出2015年底前實現農(nong) 村集體(ti) 所有的建設用地、農(nong) 用地、未利用地和農(nong) 村範圍內(nei) 的國有土地確權登記發證全覆蓋，並允許集體(ti) 建設用地通過出讓、租賃等方式依法進行流轉。

　　廣為(wei) 人知的還有重慶的“地票”模式。重慶市通過把農(nong) 村閑置、廢棄的建設用地複墾為(wei) 耕地，騰出的建設用地指標優(you) 先保障農(nong) 村自身發展後，節餘(yu) 部分以市場化方式公開交易即形成地票，並成為(wei) 在全市規劃建設範圍內(nei) 使用的指標。

　　據重慶市國土部門相關(guan) 負責人介紹，重慶市在改革中推進了多項重點工作，包括開展農(nong) 村建設用地複墾，成立農(nong) 村土地整治中心，提供有保障的地票來源；強化製度建設，對複墾、驗收、交易、使用各環節進行規範，形成了相對完善的製度體(ti) 係等。

　　此外，浙江溫州也在今年8月出台《農(nong) 村產(chan) 權交易管理暫行辦法》，自今年10月1日起，包括農(nong) 村土地承包經營權、依法可以交易的農(nong) 村房屋所有權、依法可以交易的農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地使用權等12類農(nong) 村產(chan) 權，都已可以通過溫州市農(nong) 村產(chan) 權服務中心進行交易。

　　風險：“資本入村農(nong) 民出局”初現

　　“新土改”中勇於(yu) 進行試點的城市大多是根據各自城市實際情況摸著石頭過河，在探索中出現的一些問題尤其是個(ge) 別地區“資本入村”帶來的農(nong) 民失地“出局”風險也引發社會(hui) 關(guan) 注。

　　被譽為(wei) “kaiyun官方地址第一村”的安徽省鳳陽縣小崗村近年來大力推進土地流轉，將土地集中後轉包、轉租招商引資，以期借工商資本“入農(nong) ”帶動經濟發展。

　　但是，小崗村在“土地流轉”的過程中，工商資本大舉(ju) 進入帶來新氣象的同時也出現了不少新問題，如企業(ye) 經營的土地出現大麵積拋荒與(yu) 閑置，行政力量過多介入致使流轉中部分農(nong) 民權益受損，引發當地群眾(zhong) 的不滿和質疑。

　　《經濟參考報》記者在此前的調查中還發現，當地還出現了一些侵害農(nong) 民權益的流轉“走樣”現象。比如，流轉中出現“以租代征”苗頭，農(nong) 民存在失地風險；“打包租地、搭車征地”，需求不足導致的流轉率“虛高”；甚至出現農(nong) 民在違背自己意願的情況下被迫離開自己土地。

　　當地的農(nong) 委幹部和農(nong) 民也已經意識到，土地流轉用途缺乏更細化的管理規定，“資本入地”也缺乏相應的退出機製。究其根源是目前土地流轉進入門檻不嚴(yan) ，從(cong) 而對進入的工商資本缺乏有效監管和製約。

　　有分析指出，鳳陽縣小崗村在“新土改”探索中所遇到的問題和麵臨(lin) 的風險具有普遍性的意義(yi) 。在土地流轉過程中，因監管不嚴(yan) 而存在的其他方麵的隱患還有：將非經營性建設用地強行轉化為(wei) 經營性建設用地，強製農(nong) 民進行土地流轉，甚至占用農(nong) 民耕地等亂(luan) 象在各地時有發生。用地失控現象屢見不鮮，侵害了農(nong) 民自身的權益。

　　一位知情人士告訴記者，有些試點地區，農(nong) 村土地經營權過度集中在村委會(hui) 手中，村幹部與(yu) 農(nong) 民信息嚴(yan) 重不對稱，農(nong) 民缺乏話語權和決(jue) 策權。有時候，村幹部和投資人坐下來“喝一頓酒”就能決(jue) 定幾百畝(mu) 土地的承包問題。

　　對於(yu) 這些問題，業(ye) 內(nei) 認為(wei) ，應該警惕“新土改”過程中因為(wei) 土地流轉出現的“與(yu) 民爭(zheng) 利”等風險和隱患，同時快速建立和完善“土地流轉”的相關(guan) 配套政策。

　　全局：明年或出多項配套政策

　　有消息稱，相關(guan) 政策有望在城鎮建設用地範圍以外的經營性集體(ti) 建設用地的有償(chang) 出讓、交易方式、收益分配方式等方麵做出具體(ti) 規定。

　　中央農(nong) 村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文在談到“新土改”時曾明確指出，土地改革有3條底線不能突破：第一，不能改變土地所有製，就是農(nong) 民集體(ti) 所有；第二，不能改變土地的用途，農(nong) 地必須農(nong) 用；第三，不管怎麽(me) 改，都不能損害農(nong) 民的基本權益。

　　在業(ye) 內(nei) 看來，未來大規模大範圍的“土地流轉”試點改革已是大勢所趨。因此，當前亟待建立和完善的是，鼓勵土地流轉和保障農(nong) 民權益的雙向配套機製。

　　此外，應不斷完善農(nong) 民流出土地的利益分配機製，比如，鼓勵農(nong) 民流出土地，鼓勵工商資本從(cong) 事農(nong) 民難以從(cong) 事的農(nong) 業(ye) 上下遊配套產(chan) 業(ye) 。同時，還要賦予農(nong) 民對土地流轉收益更多談判權，建立跟隨糧價(jia) 和物價(jia) 掛鉤的租金增長機製，維護農(nong) 民權益。

　　多位業(ye) 內(nei) 人士預測，明年相關(guan) 部門或將密集推出一係列新土改政策措施。除了修訂《土地管理法》，頒布《農(nong) 村集體(ti) 土地征收補償(chang) 條例》、《關(guan) 於(yu) 開展農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地使用權流轉試點工作的指導意見》等，還可能部署開展宅基地製度改革試點。有消息稱，相關(guan) 政策有望在城鎮建設用地範圍以外的經營性集體(ti) 建設用地的有償(chang) 出讓、交易方式、收益分配方式等方麵做出具體(ti) 規定。

　　明年，全國農(nong) 村土地確權工作將繼續進行。截至去年底，全國農(nong) 村集體(ti) 建設用地所有權累計確權登記發證約620萬(wan) 宗，發證率達94.7%，部分地區已全部完成。雖然照此看來，這項工作可能會(hui) 提前結束，但據媒體(ti) 報道，參加課題組的一位人士曾表示，在實際的確權工作中，挨戶訪問、土地丈量等具體(ti) 工作頗費時間，因此現在還很難確定確權工作什麽(me) 時候能在全國收官。

　　有媒體(ti) 日前報道稱，全國人大常委會(hui) 全麵否定了2012年底提交的《土地管理法(修訂案)》，正在研究重新解釋《憲法》第十條中的“城市的土地屬於(yu) 國家所有”條款，為(wei) 重新修改《土地管理法》做鋪墊。

　　[熱詞點擊]TOP12新土改

　　以農(nong) 村土地管理製度改革為(wei) 主的新一輪土地改革被稱為(wei) “新土改”。2013年，一些試點城市在“新土改”方麵開始新的探索，農(nong) 民的財產(chan) 性收入也相應增加，特別是“農(nong) 地入市”的路徑逐漸明晰之後，整個(ge) 土地市場格局也有望發生改變。隨著破解城鄉(xiang) 二元經濟結構和新型城鎮化建設的鼓點加快，起關(guan) 鍵作用的“新土改”如何推進也顯得愈加重要。