土地問題在鄉(xiang) 土中國的重要性顯而易見，常被提及的理由有，大多數人以地為(wei) 生，土地配置關(guan) 乎農(nong) 民生計;土地製度是影響國家治理與(yu) 秩序的重要安排，是國家危機與(yu) 王朝更替之源;土地製度既造就了悠久的農(nong) 耕文明，也導致了超穩態的結構。一般認為(wei) ，隨著一個(ge) 社會(hui) 從(cong) 農(nong) 業(ye) 經濟向工業(ye) 和城市經濟轉變，農(nong) 地的經濟重要性下降，增長的動力轉向依靠人力資本和創新。令人困惑的是，中國經曆四十年的增長奇跡與(yu) 結構變革，實現了從(cong) 鄉(xiang) 土中國到城鄉(xiang) 中國的曆史轉型，但是，全社會(hui) 對土地問題的關(guan) 切度不減反增，土地在經濟社會(hui) 的重要性不但沒有降低，反而對其更加依賴，土地仍然是影響社會(hui) 穩定與(yu) 公平正義(yi) 的重要因素，甚至在很大程度上關(guan) 乎國家治理現代化。

　　對中國結構變遷中土地問題的認識困惑，一方麵源於(yu) 對結構變遷中土地配置效應缺乏分析。基於(yu) 傳(chuan) 統結構分析的發展理論，僅(jin) 僅(jin) 注意到勞動力部門再配置對資本形成的作用，忽視了農(nong) 地向非農(nong) 用地配置的效應，事實上，土地在不同用途間的轉換會(hui) 產(chan) 生巨大的級差收益，對經濟增長、結構轉變與(yu) 收入分配的影響巨大。另一方麵源於(yu) 對土地製度安排與(yu) 變遷對結構轉變的影響缺乏理解。事實上，從(cong) 鄉(xiang) 土社會(hui) 向城市社會(hui) 的轉變，土地製度是變化最大同時也舉(ju) 足輕重的一項安排。土地製度安排與(yu) 變遷方式不同，對結構轉變的方式、路徑與(yu) 速度影響不一。除了一般理論上的缺陷，背後更深層的原因是對中國從(cong) 鄉(xiang) 土中國抵達城市中國的認識偏誤。

　　長期以來，無論是理論還是公共政策皆將城市中國作為(wei) 現代化的歸宿，並以犧牲和消滅鄉(xiang) 土中國為(wei) 前提，土地配置與(yu) 製度變遷成為(wei) 實現這一目標的工具。新中國60年的經濟增長與(yu) 結構變革，不僅(jin) 發生了土地從(cong) 農(nong) 業(ye) 向非農(nong) 用途的大規模配置，而且發生了農(nong) 地製度、土地轉用製度與(yu) 非農(nong) 用地使用製度的係列變革，土地的再配置效應與(yu) 製度變遷效應成為(wei) 推動經濟增長、工業(ye) 化與(yu) 城市化的重要力量。無論是計劃經濟時期的集體(ti) 所有製和農(nong) 產(chan) 品統購統銷製度、還是改革後的城鄉(xiang) 二元土地製度、強製低價(jia) 的土地征收製度、地方政府獨家壟斷土地市場製度、土地資本化製度，為(wei) 中國的經濟增長創造了巨額的資本，也是鄉(xiang) 土中國向城鄉(xiang) 中國轉變的發動機。城鄉(xiang) 中國這一特殊階段由此而生，也導致這一階段特殊的土地問題。

　　討論城鄉(xiang) 中國的土地問題具有重要的公共政策含義(yi) 。土地問題的爭(zheng) 論之所以持久不竭、勢不兩(liang) 立，源於(yu) 分別以鄉(xiang) 土中國或城市中國兩(liang) 種結構形態所形成的截然對立的土地觀，前者固守鄉(xiang) 土中國形態，視農(nong) 民與(yu) 土地的關(guan) 係為(wei) 不變，無視結構變革帶來的農(nong) 民與(yu) 土地關(guan) 係已經發生的變化，以土地製度安排不能動、不許動應萬(wan) 變，導致改革機會(hui) 的喪(sang) 失，阻礙轉型與(yu) 發展。後者以作為(wei) 結果的城市中國為(wei) 對象，強調土地配置和利益的城市導向，單方麵強調以土地資本化工具加速工業(ye) 化和城市化進程，以犧牲農(nong) 民的土地利益和鄉(xiang) 村發展機會(hui) 為(wei) 代價(jia) ，以為(wei) 這種犧牲可以通過城市化來彌補。城鄉(xiang) 中國的土地問題有別於(yu) 鄉(xiang) 土中國，也不等同於(yu) 城市中國。認識城鄉(xiang) 中國背景下土地問題的表征，對於(yu) 防止兩(liang) 個(ge) 極端的土地政策意義(yi) 重大。

　　鄉(xiang) 土中國的土地粘度

　　“鄉(xiang) 土中國”是費孝通基於(yu) 對傳(chuan) 統中國的基層抵近觀察後提煉出的一個(ge) 廣被接受的概念。“土”是鄉(xiang) 土中國的根，是建構傳(chuan) 統政治、經濟、社會(hui) 與(yu) 文化結構的基礎，帝國秩序、人地關(guan) 係、人人關(guan) 係、鄉(xiang) 土秩序既高度依賴於(yu) 土，又牢牢被土束縛。鄉(xiang) 土中國的成色以其經濟活動、製度安排、治理秩序與(yu) 土的粘度來衡量。

　　從(cong) 結構特征來看，鄉(xiang) 土中國首先表現為(wei) 超穩定的農(nong) 業(ye) 經濟形態。農(nong) 業(ye) 既是帝國攫取收入也是農(nong) 民為(wei) 生的主要來源。直到十九世紀末，無論是產(chan) 值、就業(ye) 還是稅收來源，農(nong) 業(ye) 都是國家的命門。所有可耕地主要用於(yu) 糧食種植。人口不斷增長不僅(jin) 造成對土地的壓力增加，也形成依靠過密勞動投入提高土地單產(chan) 的農(nong) 業(ye) 生產(chan) 方式。這種以地為(wei) 生的農(nong) 業(ye) 文明保障了龐大人口規模的基本生計，也使以農(nong) 為(wei) 本的帝國秩序得以維係。但是，對土的過於(yu) 依賴也造成一種無法從(cong) 土中掙脫的結構。在頂層，由於(yu) 國家的收入和秩序主要依靠土地，傳(chuan) 統帝國政治便不斷強化以農(nong) 為(wei) 本的結構，抑製以非農(nong) 經濟活動、陌生人交易和權力自治的城市文明生長。在底層，由於(yu) 農(nong) 民無法在農(nong) 外覓得機會(hui) ，隻得通過更為(wei) 過密的農(nong) 業(ye) 勞動和農(nong) 工互補的手工業(ye) 來維持農(nong) 家生計，導致鄉(xiang) 村經濟活動的“內(nei) 卷化”和“沒有發展的增長”，單位土地產(chan) 出不斷增長、但單位勞動產(chan) 出長期停滯甚至下降，無法走上通過提高勞動生產(chan) 率實現農(nong) 業(ye) 資本化的發展道路。

　　鄉(xiang) 土中國的地權安排與(yu) 經營製度

　　受製於(yu) 可開墾耕地潛力挖盡和經驗性技術進步緩慢，中國的傳(chuan) 統農(nong) 業(ye) 依托有效的土地產(chan) 權和經營製度支撐起人口不斷增長的食物供給。一是界定清晰、權利完整的產(chan) 權製度實現稀缺土地資源的有效配置。盡管中國的土地製度一直被習(xi) 慣性地冠之為(wei) “普天之下、莫非王土”，但是，在影響土地資源使用的製度安排上，中國的土地產(chan) 權結構卻十分清晰且明確。早在戰國時期就承認了私田的合法性，允許土地自由買(mai) 賣;自秦漢到唐代中葉，土地的私有份額不斷上升，形成土地私有與(yu) 土地國有並存的格局。自唐代中葉到明代中葉，國家放鬆私人占有土地的限製，以土地買(mai) 賣和交易等經濟手段取得土地成為(wei) 主導，以授田、封地、賜田等政治手段取得土地減少，土地私有製得到進一步發展。從(cong) 明代中葉到近代，土地買(mai) 賣盛行、市場交易活躍，土地契約複雜精細，土地私有製得到充分發展。這種排他、可交易、有保障的土地產(chan) 權結構，保證了鄉(xiang) 土中國越來越稀缺的土地的經濟使用與(yu) 有效配置。

　　二是國家對土地權利的正式保障。為(wei) 了保障以農(nong) 立國下帝國的收入攫取與(yu) 秩序維持，國家通過土地登記、確權等提供對土地產(chan) 權的正式保護。從(cong) 出土的西周青銅器彝器銘文中，就有了土田的數字記載;春秋中葉以後的魯、楚、鄭國已開展田賦和土地調查;唐中葉尤其是宋代以後，地籍與(yu) 戶籍平行成為(wei) 國家治理的製度;明代中葉以後開展了全國統一的土地徹底清丈，魚鱗圖冊(ce) 成為(wei) 征派賦役和地籍管理的主要依據。

　　三是有利於(yu) 保護耕作者權利的合約安排結構。在有保障的土地私有和發達的土地市場下，中國的土地權利結構演生出非常複雜的合約安排形式，如“永佃製”、田底權與(yu) 田麵權分離的“一田兩(liang) 主”、“一田三主”等，土地使用者和租賃者獲得完整的土地產(chan) 權，他們(men) 對所租賃土地不僅(jin) 可以排他性使用，還可以再轉租、交易、抵押、典當、繼承等，這些權利既受到民間非正式合約遵守，也得到正式權利的保護。這種以耕作權為(wei) 大的土地權利安排為(wei) 小農(nong) 經營提供了穩定、可預期的製度基礎。

　　四是小農(nong) 經濟的超強韌性與(yu) 生命力。在經營製度上，以家庭為(wei) 單位的小農(nong) 經濟是基本的農(nong) 作製度，家庭不僅(jin) 進行獨立的生產(chan) 、投資和決(jue) 策，以血緣和親(qin) 緣形成的擴大家庭的勞動分工與(yu) 合作，地權保護下自耕農(nong) 和租佃者對小塊土地的精細利用，使得以家庭為(wei) 單位的小農(nong) 經濟與(yu) 地權清晰且不斷分割的土地製度支撐起前現代時期的中國農(nong) 業(ye) 增長。

　　承載複雜功能的土地價(jia) 值倫(lun) 理

　　不斷強化的以地為(wei) 本的政治經濟結構以及不斷演化的地權製度所強化的超穩定家本位小農(nong) 經濟，積澱出附著於(yu) 土的文化與(yu) 價(jia) 值觀念。在鄉(xiang) 土中國，土地不僅(jin) 具有經濟功能，它還關(guan) 乎個(ge) 人的名譽、抱負、威望與(yu) 社會(hui) 評價(jia) ，這些非經濟的考慮激勵家庭成員不需要監督也會(hui) 自覺在土地上辛勤勞作，激勵其為(wei) 家庭積累更多與(yu) 土地相關(guan) 的資產(chan) 。

　　由於(yu) 土地在鄉(xiang) 土社會(hui) 承擔多重功能，每個(ge) 成員也十分看重土地分配的公平性，由此助長一個(ge) 家庭在分家時進行家庭成員不斷細分土地的安排。土的厚重與(yu) 家的歸宿感，使鄉(xiang) 土社會(hui) 的人們(men) 養(yang) 成“安土重遷”的觀念和“故土難離”的習(xi) 性，即便離開且無論在外有多大成就，最後仍然“落葉歸根”與(yu) “魂歸於(yu) 土”。人和土地的桑梓情誼，滋養(yang) 起曆久未衰的鄉(xiang) 土文化倫(lun) 理，那些由“廟堂”而歸隱“故鄉(xiang) ”的士紳階層成為(wei) 維持鄉(xiang) 土社會(hui) 秩序與(yu) 治理的精英。在曆史的長河中，鄉(xiang) 土中國人與(yu) 土之間緊密而無法掙脫的土地粘度，塑造了鄉(xiang) 土中國的經濟、政治、製度與(yu) 文化。

　　土地製度變革推動的結構變遷

　　中國的現代化一直被理解為(wei) 一個(ge) 古老農(nong) 業(ye) 國向工業(ye) 國的結構轉變。自近代以來的百餘(yu) 年間，先後曆經近代國家官僚工業(ye) 化、國家工業(ye) 化、鄉(xiang) 村工業(ye) 化、沿海工業(ye) 化，中國的結構形態發生重大躍遷。

　　但是，如果以農(nong) 民與(yu) 土地的粘度變化來衡量轉型的成色，結構變革的發生並不一定帶來鄉(xiang) 土中國的真正轉型。結構變遷是否帶來農(nong) 民與(yu) 土地粘度的變化，取決(jue) 於(yu) 國家賦予土地製度安排與(yu) 變革在結構變遷中的功能，土地功能定位不同，帶來工業(ye) 化城市化的推進方式不同，導致結構轉變中農(nong) 民與(yu) 土地的鬆動程度不同。中國過去60年充分利用土地製度及其變革推動了結構轉變，但並未同時減低農(nong) 民與(yu) 土地的粘度，由此也導致中國轉型的困難與(yu) 複雜性。

　　土地產(chan) 品提供資本積累的國家工業(ye) 化

　　新中國成立不久，中國共產(chan) 黨(dang) 開啟了一個(ge) 農(nong) 業(ye) 國向工業(ye) 國的轉變，並選擇了重工業(ye) 優(you) 先的國家工業(ye) 化戰略。基於(yu) 以農(nong) 業(ye) 為(wei) 主的經濟基礎和重工業(ye) 發展對資本的巨額需求，農(nong) 業(ye) 充當了提供資本形成與(yu) 積累的角色。三項製度安排——農(nong) 產(chan) 品統購統銷、集體(ti) 化與(yu) 人民公社製度、城鄉(xiang) 分割的戶籍製度提供重要支撐。統購統銷製度實現國家對農(nong) 產(chan) 品的強製定價(jia) 權和低價(jia) 獲得權，集體(ti) 化人民公社製度實現國家對集體(ti) 土地的所有、使用與(yu) 收益控製權，戶籍製度實現國家將農(nong) 民綁縛於(yu) 集體(ti) 土地提供低價(jia) 農(nong) 產(chan) 品的功能。在以上製度的共同作用下，農(nong) 民於(yu) 1951—1978年間以稅收形式向國家提供了978億(yi) 元貢賦，以工農(nong) 產(chan) 品價(jia) 格剪刀差向國家提供了5100億(yi) 元資本，扣除國家對農(nong) 業(ye) 的投資1760億(yi) 元，農(nong) 民為(wei) 工業(ye) 化提供了4340億(yi) 元的淨積累，為(wei) 形成比較齊全的工業(ye) 體(ti) 係和門類，1952-1978年間，中國的工業(ye) 產(chan) 出年均增長率11.5%，工業(ye) 產(chan) 出占GDP的份額由18%上升到44%。但是，國家計劃工業(ye) 化時期雖然啟動並推動了結構轉變，由於(yu) 其變遷方式是將農(nong) 民牢牢“綁縛”於(yu) 集體(ti) 所有土地，剝奪了他們(men) 的自由遷徙權和參與(yu) 工業(ye) 化的權利。其實質是一個(ge) “不鬆動鄉(xiang) 土的結構轉變”，也無從(cong) 撼動費孝通意義(yi) 的“鄉(xiang) 土中國”。

　　開放土地權利的鄉(xiang) 村工業(ye) 化

　　1980年開始，中國的農(nong) 村改革改變了結構轉變的推進方式。一方麵，農(nong) 村土地製度改革在“上交國家的，完成集體(ti) 的，剩餘(yu) 是自己的”合約結構下，將集體(ti) 所有土地分配給集體(ti) 成員，農(nong) 民獲得承包土地的使用、收益和農(nong) 地農(nong) 用轉讓權，家庭經營成為(wei) 農(nong) 業(ye) 基本經濟製度。農(nong) 地權利的重構不僅(jin) 帶來農(nong) 民生產(chan) 積極性的高漲，也使集體(ti) 低效製度下的農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力顯化，他們(men) 不得不到農(nong) 業(ye) 經濟活動以外尋找就業(ye) 機會(hui) ，成為(wei) 推動結構轉變的原發力量。另一方麵，受製於(yu) 城鄉(xiang) 隔絕以及國有體(ti) 製的低效，農(nong) 民參與(yu) 非農(nong) 經濟活動隻得在鄉(xiang) 村突圍，鄉(xiang) 村工業(ye) 化成為(wei) 國家工業(ye) 化之外的另一條道路。至關(guan) 重要的是，鄉(xiang) 鎮企業(ye) 的“異軍(jun) 突起”，得益於(yu) 國家向農(nong) 民開放集體(ti) 土地從(cong) 事工業(ye) 化的權利。與(yu) 計劃經濟時期農(nong) 村集體(ti) 土地隻能為(wei) 國家工業(ye) 化提供低價(jia) 糧食的功能不同，為(wei) 了解決(jue) 農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力就業(ye) ，這一時期的國家政策允許農(nong) 民在集體(ti) 土地上辦企業(ye) 、允許農(nong) 民利用自己的土地建城鎮，1985-1998年期間，建設用地用於(yu) 農(nong) 村集體(ti) 建設的增量遠遠大於(yu) 城市，整個(ge) 國家的結構轉變主要由鄉(xiang) 村工業(ye) 化推動。1981-1994年，鄉(xiang) 鎮企業(ye) 職工從(cong) 2969.85萬(wan) 人增加到11329.97萬(wan) 人，到1992年時，鄉(xiang) 鎮企業(ye) 創造的產(chan) 值已占到工業(ye) 增加值的三分之一。

　　與(yu) 將農(nong) 民綁縛於(yu) 土、排斥在國家工業(ye) 化大門之外相比，集體(ti) 土地上的鄉(xiang) 村工業(ye) 化開放了農(nong) 民在農(nong) 村地區參與(yu) 工業(ye) 化的權利，農(nong) 村的分工分業(ye) 帶來農(nong) 民的就業(ye) 與(yu) 收入對農(nong) 業(ye) 的依賴性降低。但是，無論是鄉(xiang) 村工業(ye) 化還是農(nong) 民自主城鎮化，仍然被圈在本鄉(xiang) 本土，並未帶來農(nong) 民與(yu) 土地粘度的變化，他們(men) 沒有“離鄉(xiang) ”，也沒有“離土”，就是那部分“自帶口糧進城”者，無論從(cong) 身份、公共服務分享還是基本權利的獲得，並未改變農(nong) 民的鄉(xiang) 土成色。集體(ti) 土地上的工業(ye) 化、城鎮化確實改變了中國結構轉變的推進方式，並且在就業(ye) 和收入上使農(nong) 民對土地的依賴有所降低，但是，並未根本改變農(nong) 民與(yu) 土地的粘度，因而依然沒有脫離費孝通意義(yi) 上的“鄉(xiang) 土中國”。

　　以地謀發展的工業(ye) 化城市化

　　1995年、特別是1998年以後，中國不僅(jin) 推進結構轉變的方式發生重大變化，而且工業(ye) 化城市化進入快車道。一是園區工業(ye) 化的興(xing) 起。開發區、工業(ye) 區遍布全國各個(ge) 行政層級，數量激增。開發區最高峰時達6866家，規劃麵積3.86×104平方公裏，2003年國家愛對開發區進行清理整頓，保留下來的開發區仍有1568家，規劃麵積9949平方公裏。“異軍(jun) 突起”的鄉(xiang) 村工業(ye) 化退場，尤其是中西部地區大部分鄉(xiang) 鎮企業(ye) “熄火”。由於(yu) 體(ti) 製環境和開放程度差異，以沿海為(wei) 主的園區工業(ye) 高速增長，使中國成為(wei) 世界製造工廠。二是城市化進程加速。1998-2016年，中國的城市化率以每年35.89%提速，城市建成區麵積從(cong) 21380平方公裏擴增到54331.47平方公裏，年均增長率達到5.32%。

　　工業(ye) 化方式從(cong) 鄉(xiang) 村工業(ye) 化向園區工業(ye) 化的轉變以及政府主導城市化的加快，起因於(yu) 1994年實行的分稅製根本改變了地方政府的激勵結構。一方麵，由於(yu) 製造業(ye) 75%的稅收上交中央政府，地方政府從(cong) 鼓勵發展鄉(xiang) 鎮企業(ye) 的稅收減少、風險加大，於(yu) 是將工業(ye) 發展轉向以園區土地的招商引資，既避開了以政府信用擔保發展鄉(xiang) 鎮企業(ye) 的風險，又可以通過低價(jia) 征收的土地優(you) 惠招徠規模大、稅收能力強的企業(ye) 。另一方麵，由於(yu) 與(yu) 城市發展相關(guan) 的建築業(ye) 稅、營業(ye) 稅及土地出讓金劃歸地方，地方政府發展城市的積極性提高。

　　更為(wei) 根本性和持久性動力還是來自1998年以後土地製度的幾次關(guan) 鍵變革。一是1998年《土地管理法》的修改與(yu) 實施，為(wei) 地方政府以地謀發展提供製度保障。該法規定，農(nong) 地轉為(wei) 建設用地必須實行征地，任何單位從(cong) 事非農(nong) 建設必須使用國有土地，國家對土地實行用途、規劃和年度指標管製，政府獲得壟斷土地的權力。

　　二是實行土地有償(chang) 使用製度，土地管理法明確規定“土地使用權可以依法轉讓”，“國家依法實行國有土地有償(chang) 使用製度”，國家以土地所有者身份，由市縣級人民政府作為(wei) 代表，將國有土地使用權有償(chang) 出讓給土地使用者，土地使用者按照出讓合同的約定向國家支付土地使用權出讓金。1999年以來又不斷加大土地有償(chang) 使用製度改革，減少劃撥用地比重，增加有償(chang) 使用比重。

　　三是2003年開始實行經營性用地的招拍掛製度，土地資本化進程大大加快。由於(yu) 商業(ye) 、住宅、旅遊、娛樂(le) 等經營性用地一律實行招拍掛，地方政府成為(wei) 土地級差收入的主要獲得者，2003-2008年，地方政府招拍掛土地占出讓土地比重從(cong) 27.78%增加到81.91%，土地出讓收入從(cong) 5421.31億(yi) 元增加到10259.8億(yi) 元，增長1.89倍。

　　四是2008年之後為(wei) 了應對國際金融危機，允許地方政府成立融資平台，以地抵押，實現土地的金融化。到2017年6月30日各地成立的各級政府投融資平台達11740家。地方政府從(cong) 以地生財階段的以土地出讓收入為(wei) 依托、以新還舊的舉(ju) 債(zhai) ，轉向土地抵押和質押為(wei) 主的舉(ju) 債(zhai) 。2008—2015年，84個(ge) 城市土地抵押麵積從(cong) 249萬(wan) 畝(mu) 增加到7360萬(wan) 畝(mu) ，增加1.95倍，土地抵押金額從(cong) 13300億(yi) 元增加到113000億(yi) 元。土地成為(wei) 融資工具，地方政府的融資行為(wei) 與(yu) 土地出讓收入脫鉤，而主要取決(jue) 於(yu) 土地是否能融到資金，地方政府對土地的依賴變成對土地融資的依賴。地方政府無論是舉(ju) 債(zhai) 還是償(chang) 債(zhai) 都高度依賴於(yu) 土地抵押。

　　在園區工業(ye) 化和以地生財、以地融資城市化的助力下，農(nong) 民實現了真正的“離土”、“出村”。中國的流動人口總數在2000年前後達1.43億(yi) ，其中跨省流動人口4242萬(wan) ，從(cong) 鄉(xiang) 村流出人口為(wei) 8840萬(wan) 人，占總流動人口的62%。到2010年前後，中國總遷移人口已達26139萬(wan) 人，流動人口總數超過2.2億(yi) 人。根據農(nong) 業(ye) 普查以及曆年農(nong) 民工監測報告相關(guan) 數據，1996-2010年，跨省流動農(nong) 民工從(cong) 2330.9萬(wan) 增加到7717萬(wan) 人，占外出農(nong) 民工的比重從(cong) 32.5%提高到50.3%。中西部地區成為(wei) 支撐出口導向工業(ye) 化的廉價(jia) 勞動力輸出基地，中部地區跨省流動農(nong) 民工所占比重高達69.1%，西部地區跨省流動農(nong) 民工占56.9%。但是，“農(nong) 一代”的跨區域流動，不是向融入城市的市民化方向發展，而是形成了數量龐大的“兩(liang) 棲人口”或所謂“候鳥式遷移”，他們(men) 季節性往返於(yu) 東(dong) 部地區和內(nei) 地農(nong) 村之間。

　　自1990年代末開始遷移的“農(nong) 一代”，在外經曆了將近二十多年的艱苦打拚和漂泊之後，最終的歸宿是“返鄉(xiang) ”和“回村”。造成這一結局的主要原因是農(nong) 民落腳城市的公共政策缺失與(yu) 製度性歧視，在“以地謀發展”的經濟增長模式和城市治理方式變革緩慢的共同影響下，農(nong) 民工群體(ti) 既無法享受與(yu) 城市居民同等的公共服務，也難以落腳城市。進城農(nong) 民工很難獲取城市住房(包括租房)、子女教育、社會(hui) 保障等各方麵的公平對待。“農(nong) 一代”很少有長期留在城市的期望，他們(men) 通常忍受更長的工作時間和相對艱苦的居住條件等，以便在盡可能短的時間積累更多的資金，攢足回家過日子的費用。很多流動人口選擇居住在城中村或城鄉(xiang) 接合部等成本低廉的城市社會(hui) 邊緣區域條件較差、違章搭建的房屋裏。城鄉(xiang) 居民的權利差距持續拉大。

　　中國獨特的土地製度與(yu) 變遷方式推動了快速的結構轉變，但是，由於(yu) 對進城農(nong) 民城市權利的缺失，他們(men) 又重歸家鄉(xiang) ，從(cong) 就業(ye) 和收入看，農(nong) 民與(yu) 土地的關(guan) 係本已發生根本鬆動，但是，由於(yu) 對進城農(nong) 民的城市權利缺失，他們(men) 隻是充當了城市的過客，重歸鄉(xiang) 土。