編者按：2019年9月21日，由中國經濟體(ti) 製改革研究會(hui) 、中國經濟改革研究基金會(hui) 指導，由中國經濟體(ti) 製改革雜誌社、中共淄博市委聯合主辦的“慶祝新中國成立七十周年，推動改革再出發——信息化推動製度創新暨‘淄博實踐’現場會(hui) ”在山東(dong) 省淄博市淄川區召開。本文為(wei) 中央黨(dang) 校(國家行政學院)一級教授、中國行政體(ti) 製改革研究會(hui) 副會(hui) 長許耀桐的演講內(nei) 容整理。

中央黨(dang) 校(國家行政學院)一級教授、中國行政體(ti) 製改革研究會(hui) 副會(hui) 長　許耀桐　

各位領導、各位專(zhuan) 家學者、各位代表：

　　非常榮幸受到邀請參加會(hui) 議。黨(dang) 的十九大報告明確做出了“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”的重大論斷。新時代要實現高質量的發展，就需要實行高水平的治理。推進“放管服”改革，打造國際化、法治化、便利化的營商環境，就能為(wei) 經濟高質量發展提供有效的激勵，起到強大的助推作用。“放管服”改革是全麵深化改革的一個(ge) 重要領域，也是行政體(ti) 製改革的一場深刻的自我革命。今天講的這個(ge) 題目，是以我們(men) 課題組連續幾年做的“放管服”改革的調研成果為(wei) 基礎，談一些心得和認識，主要談三點。

　　一、“放管服”改革取得的主要成效

　　2001年國務院辦公廳下發關(guan) 於(yu) 成立行政審批製度領導小組的通知，啟動了行政審批製度改革的工作。從(cong) 那個(ge) 時候算起，到今年十八年了。尤其是黨(dang) 的十八大以來行政審批製度改革進入了深化改革階段，國務院部門加大力度，累計取消行政審批和下放事項700多項，加上十八大之前已分六批共取消和調整了2497項行政審批項目，總計達到3000多項。2016年3月，李克強總理在《政府工作報告》中明確提出：“深入推進簡政放權、放管結合、優(you) 化服務改革”，由此形成“放管服”的概念。5月，國務院召開全國推進放管服改革電視電話會(hui) 議，標誌著這場改革，已經從(cong) 單純地或主要是為(wei) 了減少行政審批事項，而轉向以事中和事後的監管以及提供優(you) 質服務為(wei) 重點。十八年的“放管服”改革主要取得了三點成效。

　　一是轉變了政府職能，初步建構了現代化政府治理體(ti) 係。治理有全球治理，國家治理，政府治理，社會(hui) 治理，基層治理等等。其中的政府治理十分重要、不可或缺。十八年來，我國致力於(yu) 打造現代化政府治理體(ti) 係，表現為(wei) 各級政府轉變政府職能，加強事中、事後監管，而且運用信息化手段，采取“互聯網+政務服務”的創新方式，推進“放管服”改革。簡單地說，我們(men) 建設的現代化政府治理體(ti) 係就是，建立整體(ti) 政府治理架構，實行扁平化管理體(ti) 係，運用智能化的機製，推動信息資源跨部門流動，實現一個(ge) 政府整體(ti) 對外，多個(ge) 部門業(ye) 務協同。

　　二是優(you) 化營商環境，有效激發市場主體(ti) 的活力。前幾年我們(men) 終結了非行政許可審批，工商登記前置審批事項87%改為(wei) 後置審批或取消，中央層麵核準的投資項目數量累計減少90%，外商投資項目95%以上已由核準改為(wei) 備案管理，多數省份行政審批事項減少50%-70%。為(wei) 企業(ye) “鬆了綁”、為(wei) 群眾(zhong) “解了絆”、為(wei) 市場“騰了位”，也為(wei) 廉政“強了身”，切實降低了企業(ye) 製度性交易成本。

　　三是改善了服務質量，增強了人民群眾(zhong) 滿意度與(yu) 獲得感。現在，浙江省的“最多跑一次”改革，滿意率達到94.7%。江蘇省實現了“不見麵審批”，或者是“提供不見麵的服務”。貴州省正在形成用“建一張網辦全省事”的大審批服務格局，全省各級各部門每天有兩(liang) 萬(wan) 餘(yu) 名審批人員在線辦理業(ye) 務，日均辦件量3萬(wan) 餘(yu) 件，網上可申請率100%。廣東(dong) 省“一門式、一網式”改革實現了“一門在基層、服務在網上”，各地相繼推出的“一窗受理、一站服務”等便民舉(ju) 措，取消、簡化一大批不必要的證明和繁瑣手續。這些通過“互聯網+政務服務”舉(ju) 措，免除了群眾(zhong) 的奔波之苦，減少了企業(ye) 的後顧之憂，因此得到了社會(hui) 的廣泛好評。

　　我認為(wei) ，十八年“放管服”改革的主要成效，給了我們(men) 三條重要的啟示：

　　一是“放管服”改革一定要緊密圍繞政府職能轉變這一核心要務。也就是說，政府要把不該管的一定要還給市場或者社會(hui) ，而隻要把該管的管好。在這樣的前提和基礎上，重新界定政府的職能，按照精簡、統一、效能的原則實行綜合管理。

　　二是“放管服”改革一定要放在經濟發展大局中統籌謀劃。行政體(ti) 製改革的根本目的是什麽(me) ，就是要建立適合市場經濟發展需要的、權力優(you) 化配置的公共行政體(ti) 係，並形成科學合理的管理體(ti) 製。

　　三是“放管服”改革一定要運用前沿信息科學技術。在當代，沒有信息化就談不上現代化。在“放管服”改革過程中，一定要引入以移動互聯網、大數據技術、雲(yun) 計算、人工智能技術等為(wei) 代表的新一代信息技術，將互聯網基因植入政府治理，依托“互聯網+政務”、“互聯網+監管”的機製模式，達成全流程、一體(ti) 化、跨部門的事中事後監管，創新“互聯網+政務服務”，提高政府服務效率，優(you) 化政務服務，提升辦事企業(ye) 和群眾(zhong) 的滿意度與(yu) 獲得感。

　　二、當前“放管服”改革還存在的問題

　　“放管服”改革雖然取得了顯著成效，但是一些改革環節還比較滯後，改革協同性不夠，加上這一兩(liang) 年形式主義(yi) 、官僚主義(yi) 、懶政怠政的痼疾依然存在，使得本來勢頭很好的“放管服”改革阻礙重重，已有的一些政策措施沒有得到鞏固，改革效果麵臨(lin) 著打折扣的危險。具體(ti) 地說，存在以下一些問題。

　　一是立法工作滯後於(yu) “放管服”改革的進度，重要改革創新成果亟需法治化鞏固。當前，我國立法工作較滯後於(yu) “放管服”改革，權力清單、責任清單、負麵清單的梳理沒有法定權威的標準設計，導致各地區標準的不統一、不規範。一些審批權的下放或者前置審批的取消與(yu) 上位法相衝(chong) 突，受限於(yu) 現行法律法規，地方政府部門不知如何推動改革，改革陷入無法可依或者違法操作的困境。行政審批依據的法律法規大多屬於(yu) 部門法，而部門間的相關(guan) 規定不係統、不協調甚至相互“打架”，造成部門審批事項互為(wei) 前置的“死循環”，經辦人員往往需要花費大量時間匯報請示，嚴(yan) 重影響了項目手續辦理進度和改革創新進程。

　　二是“放管服”改革中存在著放權不到位、不對路、不徹底、不配套、放錯了等的問題。放權不到位，即進行選擇性放權，相對不重要的和棘手麻煩的事項立馬下放，涉及部門核心利益、含金量高的權力緩放或不放。放權不對路，即上級部門放權下去，但下級部門對有關(guan) 政策規定、標準規範把握不準，承接能力不足，監管跟不上;一些審批權的下放或者前置審批的取消與(yu) 上位法相衝(chong) 突，受限於(yu) 現行法律法規，地方政府部門不知如何推動改革;政府的一些審批權，在放給中介組織的同時缺乏監管，容易造成“中介亂(luan) 象”，甚至出現“二政府”。放權不徹底，比如，投資領域、工程項目審批雖經壓縮，但各種審批要件、程序、環節等還是繁多，審批耗時長，不過是由原來的“萬(wan) 裏長征”變成“千裏長征”而已。放權不配套，即涉及多個(ge) 部門、多個(ge) 環節的事項，有的是這個(ge) 部門放了、那個(ge) 部門沒放，有的是大部分環節放了，但某個(ge) 關(guan) 鍵環節沒放。最後，放權放錯了，本來應該直接放給市場和社會(hui) 的，卻由上級部門下放到下級部門，仍在政府內(nei) 部打轉，增加了下級部門的工作量。

　　三是還存在條塊分割、各自為(wei) 政、條塊分割、縱強橫弱、部門壁壘。在“放管服”改革進程中，橫向同級部門、縱向上下級部門以及垂直管理部門之間協同共享機製欠缺，尚未形成改革合力，跨部門審批事項流程依舊繁瑣，且無助於(yu) 應對複雜問題的跨部門聯合執法及事中事後監管。此外，一些地方政府部門在政務信息資源的開發和利用上相對落後，尤其是缺乏部門間信息資源的有效共建共享機製。一些部門出於(yu) 自身利益考量和信息安全考慮，拒絕開放共享政務信息數據，加之數據格式不統一，標準不一致，形成各部門、各層級間條塊分割的“信息孤島”，使得數據采集重複、二次錄入、效率低下，開發利用程度不夠，不利於(yu) 跨部門資源整合、信息共享和業(ye) 務協同，無益於(yu) 利企便民辦事。

　　四是存在著形式主義(yi) 和懶政怠政，致使“最後一公裏”難以走通。

　　在貫徹落實中央關(guan) 於(yu) “放管服”改革的決(jue) 策部署時，一些地方政府部門表態多、調門高，但行動虛、落實少，文件“輪流圈閱”“層層轉發”，卻沒有狠抓落實、真抓實幹，“馬上就辦”成為(wei) 口號和空話。有的地方搞改革“一刀切”“一陣風”，不考慮社會(hui) 承受力和現實複雜性。還有一些領導幹部抱著“幹事難免犯錯，寧願不做事，隻求不出事，不求過得硬、隻求過得去”的心態而為(wei) 官不為(wei) 。一些政府服務部門，門雖好進，臉也好看，話亦好聽，事卻難辦，甚至不辦，由過去的“吃拿卡要”變為(wei) “推拖繞躲”。

　　三、推進“放管服”改革促進經濟高質量發展的舉(ju) 措

　　圍繞新時代高質量發展的要求，深化“放管服”改革要找準切入點，尋求新突破，進一步增強高質量發展新動能，贏得高質量發展新跨越。下一階段“放管服”改革的舉(ju) 措主要如下：

　　一是突出“放管服”改革的法治化建設，夯實改革創新舉(ju) 措的法律依據。改革必須於(yu) 法有據，立法機關(guan) 要充分履行其職能，發揮立法的引領和推動作用，加快相關(guan) 法律法規的“立、改、廢、釋”工作，為(wei) “放管服”改革提供堅實法治保障。創建立法機關(guan) 與(yu) 行政部門的聯席會(hui) 議製度，審查“放管服”創新舉(ju) 措與(yu) 現有行政法律法規相衝(chong) 突相矛盾的情況，及時做好相應補充或更新調整，以確保改革創新舉(ju) 措本身是依法進行的。充分發揮地方立法作用，采取漸進式的改革法治化探索，特別是發揮政府在製定規章方麵的作用。

　　二是統籌推進“放管服”改革，運用標準化與(yu) 整體(ti) 性思維優(you) 化改革執行。將標準化的思維、理念和技術植入“放管服”改革的全過程，一方麵提升行政審批效能，充分釋放改革紅利，另一方麵約束政府部門及其工作人員的自由裁量權，最大限度地降低行政性的交易成本。做好清單管理製度的頂層設計，由權威部門牽頭依法製定權力清單、責任清單、負麵清單乃至監管清單，統一各地方政府的清單標準，進一步規範全國各省(市)行政許可事項。加強審批服務標準化體(ti) 係建設，解決(jue) 審批服務不規範問題。規範行政審批局和政務服務中心運行機製，完善劃轉和進駐事項標準，建立邏輯關(guan) 聯的運行流程，健全網上辦事服務規範、審批服務辦事指南、辦理流程圖。製定統一的監管標準，規範監管流程與(yu) 方式方法。梳理行政處罰、行政強製、行政征收、行政檢查等執法類職權事項，規範執法程序、執法行為(wei) 和自由裁量權。

　　三是優(you) 化政務運行流程，建構跨部門信息共享與(yu) 業(ye) 務協同的治理體(ti) 係。在“互聯網+”技術紅利下構建協同共享體(ti) 係，必須對傳(chuan) 統業(ye) 務流程進行重組。在組織結構方麵，優(you) 化部門權力與(yu) 資源配置，從(cong) “以職能為(wei) 中心”的科層結構轉變為(wei) “以公眾(zhong) 為(wei) 中心”的網絡結構，促使改革從(cong) 單純數量調整的“物理變化”，轉向跨部門整體(ti) 協同的“化學反應”。按照“共享為(wei) 原則、不共享為(wei) 例外”的要求，強力推進各部門信息係統整合和數據共享工作，從(cong) 上到下形成思想共識和行動合力，加大督查力度並納入對部門主官的考核內(nei) 容。應用加密的政務資源交換共享平台，將公安等特殊部門，海關(guan) 、工商、國檢、稅務等垂管部門與(yu) 地方政府職能部門緊密銜接，以“開放服務平台+協同共享平台”為(wei) 載體(ti) ，建設聯動的一體(ti) 化體(ti) 係，運用“互聯網+”的技術力量，強力突破“條塊分割”“本位主義(yi) ”所製造的壁壘，對數據進行統一格式標準，各部門可在信息共享交換平台進行信息數據共享、交流。

　　四是協同推進政府職能轉變，進一步營造高效優(you) 質的營商環境。要借助黨(dang) 和國家機構改革的契機，做好機構職能理順的加減法，協同推進政府職能深刻轉變，大幅減少微觀管理事務和具體(ti) 審批事項，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對市場活動的直接幹預，將各種市場準入限製、審批許可、不合理的管理措施徹底廢除，在“證照分離”改革基礎上，重點推進“照後減證”。進一步加強政府事中事後監管，打造公平競爭(zheng) 的市場秩序。“寬放”之後，必是“嚴(yan) 管”，要以創新解決(jue) 監管不到位、“重審批、輕監管”未轉變等問題。深化監管機構改革，合理劃分監管權責。克服職能交叉、政出多門、多頭管理等問題，注重監管領域清單管理的標準化、一致性和權威性。