黨(dang) 的十九大報告提出，中國特色社會(hui) 主義(yi) 新時代，社會(hui) 主要矛盾變化，經濟發展從(cong) 高增長轉向高質量發展階段。新時期，經濟發展方式要從(cong) 要素驅動轉向創新驅動，創新是重要的新動能，成為(wei) 第一動力。本專(zhuan) 題側(ce) 重於(yu) 創新體(ti) 係中與(yu) 創新供給相關(guan) 的政策和製度研究，在客觀係統分析中國創新現狀、存在的問題和麵臨(lin) 挑戰的基礎上，有針對性地借鑒國際經驗，提出了有關(guan) 完善創新體(ti) 係和政策的建議。

　　中國創新發展進入新階段

　　改革開放以來，特別是十八大提出實施創新驅動發展戰略以來，中國的國家創新體(ti) 係建設取得了重大進展，為(wei) 生產(chan) 率主導的增長提供技術和創新。目前，中國的創新發展正處於(yu) 從(cong) 數量積累向質量升級的關(guan) 鍵時期，機遇與(yu) 挑戰並存。

　　(一)中國的創新能力建設進入新的階段

　　經過多年的積累，中國的創新能力從(cong) 全麵跟蹤進入跟跑、並跑和領跑並存的階段。

　　1.科技投入和產(chan) 出數量居世界前列。中國研發經費(R·D)支出總量居世界第二，約占世界的20%;研發人員總數居世界第一;2018年研究開發支出占GDP的比重達到2.18%，居發展中國家首位，超過部分高收入國家的水平，高於(yu) OECD國家平均水平。國際科技論文總量和被引用量居世界第二，自2011年起的專(zhuan) 利申請量持續居世界第一。

　　2.新技術、新業(ye) 態、新產(chan) 業(ye) 快速發展。新材料、新能源、機器人等新興(xing) 產(chan) 業(ye) 快速發展，在線醫療、在線教育、移動支付等新業(ye) 態保持高速增長，為(wei) 中國經濟轉型升級提供了新活力。中國的信息經濟總體(ti) 規模僅(jin) 低於(yu) 美國，而且趕超勢頭強勁，一些大型互聯網企業(ye) 居世界同領域的前列。優(you) 化商事製度改革，搭建創新創業(ye) 服務平台，改善營商環境，促進創新創業(ye) 活動。2018年全國平均每天新登記1.8萬(wan) 戶，快速增長的獨角獸(shou) 企業(ye) 數量快速增加，居世界第二位。高技術製造業(ye) 、戰略性新興(xing) 產(chan) 業(ye) 的增長快於(yu) 工業(ye) 平均增長。

　　3.創新要素向企業(ye) 集聚，創新型企業(ye) 數量不斷增加。目前，企業(ye) 的研究開發支出占全社會(hui) 的比例超過75%，企業(ye) 科研人員數量占比超過70%，國內(nei) 發明專(zhuan) 利申請和授權中，企業(ye) 占比超過60%，湧現出華為(wei) 等一批創新型企業(ye) 。中國創新型企業(ye) 在國際上的地位快速提升，數量不斷增加。但總體(ti) 看，企業(ye) 創新還不夠普遍，規模以上工業(ye) 企業(ye) R·D支出占主營業(ye) 務收入接近1%，與(yu) 發達國家相比存在很大差距。

　　(二)創新政策體(ti) 係不斷完善，逐步構建更廣泛的創新政策框架。

　　2006年製定國家中長期科技規劃，提出建設創新型國家的目標，製定了一係列創新政策。特別是黨(dang) 的十八大提出創新驅動發展戰略，既明確了創新驅動發展戰略的目標、原則、戰略部署和任務，又提出堅持科技體(ti) 製機製改革和經濟社會(hui) 領域改革同步發力。

　　1.創新政策內(nei) 容更加豐(feng) 富。中國的創新政策已經從(cong) 以科技政策為(wei) 主轉向覆蓋創新鏈各環節的綜合政策體(ti) 係，政策工具從(cong) 財政資助和稅收優(you) 惠為(wei) 主轉向更加普惠、更加注重體(ti) 製機製改革和調動社會(hui) 積極性。2015年出台《深化體(ti) 製機製改革，加快推進創新驅動發展戰略的若幹意見》，對創新驅動發展戰略做出頂層設計，從(cong) 八個(ge) 方麵和30個(ge) 領域，製定了一係列促進創新的製度安排。

　　2.建設各具特色的區域創新體(ti) 係，因地製宜營造有利於(yu) 創新的製度和政策環境。區域創新體(ti) 係是國家創新體(ti) 係的重要部分。中國的區域創新政策的重點從(cong) 優(you) 惠政策為(wei) 主轉為(wei) 向體(ti) 製機製改革要動力;區域創新環境的建設，從(cong) 建設高新區、創新型城市，到建設區域創新中心、打造具有全球影響力的科技創新中心。通過優(you) 化區域創新要素布局，打造區域經濟增長極。目前，正在逐步形成京津冀、長三角、粵港澳大灣區等創新中心。

　　3.加強法治，不斷完善創新治理體(ti) 係。多年來，中國的知識產(chan) 權法律法規不斷完善，在采用國際標準方麵取得了明顯進展;加強執法並增強了執法的獨立性。修改促進科技成果轉化法，促進科研成果的產(chan) 業(ye) 化應用。下放公立大學科研院所、政府資助形成的科技成果的使用權、處置權和收益分配權等進行了規定;科技成果轉化收益分配向研究團隊和發明人傾(qing) 斜;培育專(zhuan) 業(ye) 技術轉移機構，加強對專(zhuan) 業(ye) 服務的投入，等等。出台《關(guan) 於(yu) 深化中央財政科技計劃(專(zhuan) 項、基金等)管理改革的方案》，將近百個(ge) 科技計劃和專(zhuan) 項合並為(wei) 5大類;實行專(zhuan) 業(ye) 機構管理科技計劃的試點;相繼出台人才和科研經費管理的政策。

　　(三)新形勢下創新政策麵臨(lin) 的主要問題

　　總體(ti) 來看，中國的創新正處於(yu) 轉型階段，原有模式不能完全適應新形勢的要求。從(cong) 創新能力看，主要問題一是科技支出結構有待優(you) 化。基礎研究投入過低，遠低於(yu) 發達的創新型國家。二是科技產(chan) 出質量仍需進一步提升。論文引用率、專(zhuan) 利質量等指標與(yu) 數量與(yu) 領先國家相比仍有差距，成果轉化效率還有較大改善空間。三是原始創新能力不足，核心關(guan) 鍵技術受製於(yu) 人。產(chan) 業(ye) 配套能力比較齊全，但是基礎工業(ye) 配套能力不強。供應鏈的一些關(guan) 鍵環節仍然脆弱，對外的依賴性較強。四是企業(ye) 創新不普遍，管理能力不強，技術擴散較慢，數字技術普及應用率低於(yu) 經合組織的同行。

　　製度和政策方麵的主要問題是，政出多門、政策不協調、落實不到位的問題仍比較突出;知識產(chan) 權保護明顯改善，但仍需加強;質量標準體(ti) 係不健全和執法不到位、政府采購支持創新的力度較小、創新成本高等問題，影響了企業(ye) 的創新動力;大學和科研機構的治理結構與(yu) 功能的匹配仍需改進，產(chan) 學研的職能定位時有錯位。

　　完善改進製度和政策，提高創新質量和效率，有效支撐高質量發展

　　研究報告認為(wei) ，當前，中國經濟發展正處於(yu) 轉型升級的關(guan) 鍵時期，政府和社會(hui) 各界對實施創新驅動發展戰略已形成共識。經過多年的發展和積累，中國創新能力明顯增強。麵對高質量發展要求和新一輪技術變革，迫切需要提升創新的質量和效率，有效發揮創新對經濟轉型升級的引領作用。因此，我們(men) 下一階段的關(guan) 鍵任務是在新形勢下如何改善龐大的創新係統，為(wei) 創新發展提供製度支撐。其中關(guan) 鍵是要處理好政府與(yu) 市場、數量與(yu) 質量、推動前沿技術發展與(yu) 成熟技術推廣、培育新興(xing) 產(chan) 業(ye) 與(yu) 傳(chuan) 統產(chan) 業(ye) 升級、企業(ye) 技術創新與(yu) 提升管理能力等關(guan) 係。

　　課題組圍繞創新體(ti) 係的製度和政策環境建設提出以下主要建議。

　　(一)加強政策協調，優(you) 化政府支持方式

　　健全政策協調機製。充分發揮國家科教領導小組的統籌協調作用，下設科技計劃管理、體(ti) 製改革和創新政策等部際聯席會(hui) 議，提高政策協調性。加強政策效果評估，加大政策落實力度。

　　政府科技計劃實行“自上而下”和“自下而上”有機結合，根據技術發展階段分類管理。對國家戰略目標導向和追趕類科研項目實行自上而下的科技計劃管理;對前沿技術和探索類科研計劃采取自下而上的方式，更多發揮社會(hui) 力量和市場選擇作用，減少決(jue) 策失誤。

　　對人工智能、機器人、計算生物學、可再生能源、量子計算等新興(xing) 技術提前布局，對傳(chuan) 統產(chan) 業(ye) 的核心元器件、關(guan) 鍵裝備和基礎工藝重點支持。做好戰略研究，支持關(guan) 鍵共性技術研發。完善相關(guan) 法律法規，規範倫(lun) 理道德界限，加速商業(ye) 化應用。

　　(二)提高科技成果供給質量，促進科技成果轉化，增強原始創新能力

　　增加基礎研究投入，提高科技成果供給質量。統籌基礎研究和應用研究的需要，加大科學研究支出比重;完善科學研究的評價(jia) 考核體(ti) 係，注重質量和長期效果。加強各類科技計劃的銜接，促進基礎研究成果進一步開發和利用。鼓勵企業(ye) 承擔和參與(yu) 需求導向的基礎研究計劃，提高基礎研究的國際合作水平。

　　培育專(zhuan) 業(ye) 技術轉移機構，促進科研成果和市場的對接。培養(yang) 和引進綜合性人才，加強高校和科研院所的專(zhuan) 業(ye) 化技術轉移隊伍建設;改進成果轉化評價(jia) 指標體(ti) 係，突出價(jia) 值導向。

　　合理分配成果轉移轉化收入，調動發明人、投資方和科研依托單位等各方參與(yu) 成果轉化的積極性，為(wei) 多種轉移轉化方式提供政策保障。探索公立和民營部門共同合作的方式，發揮資本市場作用，促進科研機構和政府資助的科研成果轉化和轉移。

　　(三)構建鼓勵創新的包容性市場監管體(ti) 製，促進新興(xing) 產(chan) 業(ye) 發展和新技術推廣應用

　　堅持鼓勵創新和包容審慎的原則，采取既具彈性又規範的市場準入監管。既要破除影響新技術、新產(chan) 品、新業(ye) 態發展的製度障礙，又要對潛在風險做到早發現、早化解，促進行業(ye) 規範健康發展。

　　盡快完善鼓勵創新的政府采購政策。加大政府對創新產(chan) 品和服務的采購力度，發揮政府采購培育早期市場的作用。

　　加強技術推廣體(ti) 係建設，促進新技術的應用和擴散。重點圍繞需求規模大的新興(xing) 產(chan) 業(ye) 發展，從(cong) 配套基礎設施、專(zhuan) 業(ye) 服務機構、企業(ye) 技術改造和技能人才培養(yang) 等方麵入手，建立技術推廣網絡，提高新技術的采用率。鼓勵產(chan) 學研用相結合，發揮龍頭企業(ye) 帶動上下遊技術升級的作用，提升全產(chan) 業(ye) 鏈的創新能力。

　　(四)優(you) 化資源配置和製度環境，提升企業(ye) 創新動力和能力

　　深化供給側(ce) 結構性改革，營造公平競爭(zheng) 的市場環境，發揮市場配置創新要素的作用。開放更多行政性壟斷行業(ye) 的準入，給創新創業(ye) 提供更大的市場空間。消除對不同規模、不同所有製企業(ye) 的歧視性政策，公平對待各類有創新積極性的企業(ye) 。

　　有效發揮標準體(ti) 係的作用，倒逼傳(chuan) 統產(chan) 業(ye) 改造升級。擴大標準體(ti) 係覆蓋範圍，構建從(cong) 研發、推廣到產(chan) 品檢驗檢測、監督執法的全鏈條標準化體(ti) 係，提高標準的適用性和有效性。建立以標準為(wei) 重要依據的市場準入、退出及激勵機製，統一執法標準、加大違規處罰力度。

　　有效保護知識產(chan) 權，促進知識產(chan) 權高效運用。加強新領域的知識產(chan) 權立法，進一步完善知識產(chan) 權法院體(ti) 製，防止地方保護，加大對侵權假冒的處罰力度。提高知識產(chan) 權授權審查標準，加強專(zhuan) 利審查能力建設，規範專(zhuan) 利代理行業(ye) ，提高服務水平和能力。加強知識產(chan) 權公共信息平台建設，積極參與(yu) 知識產(chan) 權國際規則製定。

　　提高企業(ye) 管理能力，提升創新效率。製定多層次的人才政策，有針對性地激勵各類人才的創新積極性，尤其要注意提倡企業(ye) 家精神。發揮行業(ye) 協會(hui) 的作用，完善和推廣企業(ye) 管理標準，加強企業(ye) 管理培訓。支持職業(ye) 技能教育和培訓，健全職業(ye) 資格認定製度，實行技能與(yu) 待遇掛鉤的薪酬製度。

　　堅持開放創新，有效利用全球創新要素，加強新技術領域的全球合作。進一步放鬆外籍高端創新人才辦理簽證和綠卡的門檻，放鬆對國內(nei) 企業(ye) 使用境外風險投資以及境外人員在國內(nei) 開展科技成果轉化等創新創業(ye) 活動的限製。支持本土企業(ye) 按照國際規則並購、合資、參股國外創新型企業(ye) ，建立海外研發機構。在應對人類共同麵臨(lin) 的問題，如氣候變化和環境保護、健康和老齡化、能源安全和食品安全、消除貧困等領域，加強國際技術合作。

　　(五)推進數字化技術驅動的創新

　　數字技術正在推動全球創新。中國是世界上最大的互聯網市場，數字經濟規模已居世界前列。數字技術正在成為(wei) 中國創新能力的重要基礎，也是中國經濟未來增長的關(guan) 鍵驅動力。要加強數字基礎設施建設，加快構建數字政策法律框架，實現數字保護與(yu) 運用、創新的平衡。優(you) 先鼓勵數字技術在智慧城市、智慧醫療、智慧教育、智慧農(nong) 業(ye) 、智慧交通等領域的應用，惠及大眾(zhong) 。

　　(本專(zhuan) 題由國務院發展研究中心創新發展研究部呂薇、馬名傑、田傑棠、戴建軍(jun) 、熊鴻儒和世行集團的丹尼斯·梅德韋傑夫、馬爾欽·皮亞(ya) 科夫斯基聯合撰寫(xie) 。中國科學技術發展戰略研究院和世界銀行的部分專(zhuan) 家也為(wei) 報告的撰寫(xie) 提供了支持。)