2006年始自美國的次貸危機引發了全球性經濟危機，並對中國出口導向型經濟造成了重大衝(chong) 擊，為(wei) 此，國內(nei) 對產(chan) 業(ye) 結構調整和升級的重視逐步加強，在此過程中，地方政府發揮著重要作用，其在經濟發展中的角色也發生了轉變。

　　改革開放以來，地方政府通過多種方式和措施促進當地經濟發展，形成了政府的不同角色類型。在發展鄉(xiang) 鎮企業(ye) 中，地方政府直接參與(yu) 企業(ye) 經營，具有企業(ye) 產(chan) 權，分享企業(ye) 利潤；在招商引資中，地方政府並不直接幹預企業(ye) 經營，所獲得的收益以稅收的方式體(ti) 現，對企業(ye) 提供各種服務；在產(chan) 業(ye) 升級中，地方政府則通過出台地區經濟規劃來影響企業(ye) ，在吸引外來企業(ye) 時具備了更多的自主選擇權，並要求在地方企業(ye) 按照政府的規劃進行相應調整，甚至要求不符合地區發展目標的企業(ye) 離開，這一情況則與(yu) “發展型國家”的概念類似，即通過製定經濟計劃、確定工業(ye) 企業(ye) 目標來推動經濟發展①。

　　但“發展型國家”還具有發展主義(yi) 、緊密的公私結合、相對有效和自主的官僚機構等含義(yi) ，在產(chan) 業(ye) 升級中，地方政府雖對企業(ye) 的影響力逐步增加，但這不必然意味著緊密的公私結合與(yu) 行政機構的效率提高，並且政府的規劃和調整也不隻是出於(yu) 發展主義(yi) 的考量，其中也包含環境改善和增加地方福利等社會(hui) 目標。

　　因而文章提出“引導型”政府的概念來表征該階段的政府角色，這一概念是指當地方經濟發展到較高水平，地方政府不再僅(jin) 以服務和輔助設施的提供來吸引企業(ye) 進入或以此促進地方企業(ye) 的發展，而是通過行政、法規等手段規劃資源的分配、引導企業(ye) 的行為(wei) ，在政企關(guan) 係中發揮更具主導性的作用。可分為(wei) 企業(ye) 型、服務型和引導型，筆者將依據這一框架具體(ti) 討論昆山和江陰在產(chan) 業(ye) 升級中所發生的政府角色轉變及其原因。

　　昆山、江陰的地方政府角色轉變

　　昆山並未經曆鄉(xiang) 鎮企業(ye) 蓬勃發展的階段，其經濟的拉動主要依靠外來資金和企業(ye) 。在爭(zheng) 取外資投入中，昆山市政府不斷加強基礎設施建設，並為(wei) 外商投資提供更優(you) 良的經濟與(yu) 行政環境。在政策支持和基礎設施上，昆山市積極爭(zheng) 取國家的政策優(you) 惠，並實施了大量的基礎設施工程。在製度規範上，昆山市出台了多項規章製度來規約政府行政行為(wei) 。為(wei) 保障政府與(yu) 企業(ye) 之間的信息交流和溝通，市政府組建了企業(ye) 協會(hui) 等組織，還成立了多個(ge) 服務中心。

　　與(yu) 昆山市以外資經濟占主要比例不同，江陰市的經濟發展則主要由本地企業(ye) 支撐。在20世紀80年代，江陰大力發展鄉(xiang) 鎮企業(ye) ，此時的地方政府更多是直接參與(yu) 企業(ye) 的經營決(jue) 策和利潤分配，具有企業(ye) 型政府的特點。20世紀90年代以來，為(wei) 促進本地企業(ye) 上市，市政府組建企業(ye) 上市領導小組，在營收過千萬(wan) 元企業(ye) 中選擇30～40家作為(wei) 培育對象，入選企業(ye) 再分為(wei) 重點對象和非重點對象，分別給予政策和資源上的傾(qing) 斜。隨著企業(ye) 力量的增強，政府在扶持企業(ye) 上市與(yu) 吸引外資的過程中，所發揮的服務功能也逐漸增多，對企業(ye) 決(jue) 策的直接幹預和介入則會(hui) 逐步減少。

　　進入21世紀後，隨著當地經濟實力的增強，昆山與(yu) 江陰均開始對當地的產(chan) 業(ye) 結構進行調整和規劃。昆山市政府實施了“土地向規模經營集中”的政策，引導和調整企業(ye) 對土地與(yu) 資源的占用，通過設立準入門檻，實施產(chan) 業(ye) 評估等措施加強對企業(ye) 的影響能力，並采用政策和行政手段引導開發區內(nei) 企業(ye) 的發展。

　　在昆山投資和開辦企業(ye) 的台商也感受到政府影響能力的增強：“到了2000年以後，昆山基本上已經轉為(wei) 對企業(ye) ‘選擇性服務’，不再理會(hui) 中小企產(chan) 。昆山為(wei) 了要市政改建，要求市中心精華地帶的工廠全部搬遷，那些台商能拿到補償(chang) 就已經很不錯了”②。

　　江陰市在產(chan) 業(ye) 升級上則主要采用政策、行政的手段引導資金、土地等資源在企業(ye) 間的分配，以“倒逼”的方式來促進本地經濟的產(chan) 業(ye) 調整與(yu) 升級。在引導資金的投向上，從(cong) 2004年起，市政府每年編製和修訂《江陰市製造業(ye) 結構調整指導目錄》，按企業(ye) 所在的不同分類，給予不同的對待以影響企業(ye) 的決(jue) 策。

　　對列入鼓勵類目錄的項目，在管理服務、資本運作、生產(chan) 許可證申領等方麵給予支持；對重點項目計劃則加大公共財政資金的扶持力度，保證符合結構調整要求的重點投資項目的用地需求和其他生產(chan) 要素需求；對列入限製類目錄的項目，則嚴(yan) 格行業(ye) 準入，禁止投資新建項目。在信貸方麵，則按照環境保護的評定標準，將企業(ye) 從(cong) 綠到黑劃分為(wei) 5類，分別實施由寬到緊的金融政策。在土地使用上，江陰市政府將企業(ye) 按產(chan) 業(ye) 分為(wei) 鼓勵、允許、禁止、淘汰四類，在土地供應上進行區別對待。

　　從(cong) 上述政策規定中可以看出，在兩(liang) 地產(chan) 業(ye) 調整和升級的過程中，昆山和江陰市政府改變了以往隻是輔助企業(ye) 發展和為(wei) 企業(ye) 提供各種服務的角色，開始指導與(yu) 規劃企業(ye) 的發展，以製定產(chan) 業(ye) 計劃和地區發展計劃的方式運用政策杠杆和行政手段來影響企業(ye) 進入或退出該地區，地方政府越來越具有引導型政府的特征。

　　政府角色轉變中的激勵、資源與(yu) 政企關(guan) 係

　　在地方政府由服務型政府往引導型政府轉變過程中，政府所受到的激勵、政府和企業(ye) 間所具有的資源和博弈能力是促使其轉變的重要因素。地方政府所受到的激勵主要分為(wei) 財政激勵和政治激勵。財政激勵主要來源於(yu) 財政分權改革，這使地方政府成為(wei) 了“剩餘(yu) 索取者”並有追求地方稅收最大化的積極性③。政治考核與(yu) 升級則是促使地方政府持續推進經濟增長的另一重要激勵，各級地方政府在考核與(yu) 升遷的壓力下以本地經濟GDP增長為(wei) 主要目標。

　　地方政府相對於(yu) 企業(ye) 所具有的談判能力是影響政府角色變化的另一重要因素。談判能力取決(jue) 於(yu) 兩(liang) 個(ge) 方麵，其一是企業(ye) 對地方政府所依賴資源的控製程度，其二是地方政府對企業(ye) 所依賴資源的控製程度，如果地方政府對企業(ye) 的依賴較少，而企業(ye) 對地方政府的依賴較多，則地方政府更有能力設定有利的交易條件④。

　　隨著經濟發展，地方經濟達到了較高水平，外地企業(ye) 會(hui) 因當地經濟狀況較好更願意來投資，在地方企業(ye) 則因為(wei) 長年在當地經營，投入了大量的資源並形成了自身的發展模式和產(chan) 業(ye) 鏈，也不會(hui) 輕易離開當地，此時，土地和勞動力資源變得稀缺，而企業(ye) 的不斷進駐則會(hui) 加劇其稀缺性，在此狀況下，地方政府不僅(jin) 對企業(ye) 進入和離去具有了一定的選擇權，還在企業(ye) 的行為(wei) 與(yu) 決(jue) 策上具備更大的製約和影響能力。

　　在長期經濟發展中，昆山和江陰兩(liang) 地的經濟均取得了長足的進展，2007年，昆山全市地區生產(chan) 總值達到1151.8億(yi) 元，是1978年的475倍。2008年，江陰市全市GDP為(wei) 1530億(yi) 元，比1978年翻了8番多。

　　隨著經濟發展，江陰和昆山市政府都麵臨(lin) 土地資源越發稀缺的狀況。據統計，在2009年，昆山中心城區的工業(ye) 用地占城市建設用地的比例就已高達46.9%；江陰市在2011年的建設用地總量占到轄區總麵積的30.3%，已經超過國際上大都市圈在25%～30%之間的土地開發強度上限。

　　在政治激勵和經濟激勵下，以及地方政府相對於(yu) 企業(ye) 博弈能力的增強，為(wei) 在有限的土地資源上獲取更高的經濟產(chan) 出，兩(liang) 地政府都進行了產(chan) 業(ye) 調整和升級，對企業(ye) 的作用變為(wei) 引導和規約。

　　因此，隨著經濟的高速發展，土地資源越來越稀缺，願意到當地進行投資與(yu) 發展的企業(ye) 卻逐漸增多，政府相對於(yu) 企業(ye) 就具有更強的談判能力，為(wei) 了得到更多的政績和財政收入，地方政府改變了過往的服務性角色，根據自身對地區發展的規劃，采用各種政策和行政措施影響企業(ye) 經營，以使當地經濟發展符合政府的期望。在政治和經濟利益的驅動以及當地資源的製約下，地方政府通過推動產(chan) 業(ye) 結構升級來獲得更多的經濟增長的政績和財政收入，在此過程中，地方政府的角色由服務型政府逐漸轉變為(wei) 引導型政府。

　　（作者單位：西南政法大學政治與(yu) 公共管理學院；本文受西南政法大學校級課題項目資助，項目編號：06xz-qn-27）

　　【注釋】

　　①［美］潘佩爾：《變化世界經濟中的發展型體(ti) 製》，禹貞恩編，曹海軍(jun) 譯，吉林出版集團有限公司，2008年，第160頁。

　　②耿曙，林瑞華：“製度環境與(yu) 協會(hui) 效能：大陸台商協會(hui) 的個(ge) 案研究”，《台灣政治學刊》，2007年第2期，第93～171頁。

　　③張軍(jun) ，周黎安：《為(wei) 增長而競爭(zheng) ：中國增長的政治經濟學》，上海人民出版社，2007年，第36頁。

　　④［美］瑪格利特·利瓦伊：《統治與(yu) 稅入》，周軍(jun) 華譯，上海人民出版社，2010年，第18頁。