自2000年以來，政府引導基金受到各地普遍重視，並迅速發展壯大。但從(cong) 一些地方的實際看，政府引導基金在落地見效上還麵臨(lin) 著社會(hui) 資本參與(yu) 度偏低、市場化運作程度不高、績效評價(jia) 機製不健全等突出問題，亟待采取有針對性的措施予以解決(jue) 。

　　政府引導基金在促進創業(ye) 創新和推動重點產(chan) 業(ye) 發展中具有不可替代的作用

　　一個(ge) 時期以來，特別是近年來在地方財政收入增長放緩、財政支出壓力加大的背景下，政府引導基金借助財政資金的杠杆放大效應，以少量財政資金撬動更大規模的社會(hui) 資本參與(yu) 產(chan) 業(ye) 投資，實現了支持經濟發展的財政手段與(yu) 市場化方式相融合，促進了創業(ye) 創新和產(chan) 業(ye) 轉型升級。

　　增加了創業(ye) 創新投資的資本供給規模。政府引導基金一般不以盈利為(wei) 目的，而是利用政府信用和財政資金的引導和放大功能，發揮財政資金的杠杆放大效應來吸引金融資金和民間資金跟進，產(chan) 生“滾雪球”效應，大幅增加創新創業(ye) 投資的資本供給規模，起到“四兩(liang) 撥千斤”的作用。財政資金參與(yu) 創設的創業(ye) 投資引導基金，也已成為(wei) 扶持科技型企業(ye) 、培育戰略性新興(xing) 產(chan) 業(ye) 的新方式。

　　優(you) 化產(chan) 業(ye) 支持模式。政府引導基金有利於(yu) 推動要素資源依據市場規則、市場價(jia) 值和優(you) 勝劣汰原則進行配置，實現由“直接變間接、分配變競爭(zheng) 、無償(chang) 變有償(chang) 、事後變事前、低效變高效”。這種新型的產(chan) 業(ye) 發展支持模式，既有效提升了財政資金的使用效益和投資效率，又從(cong) 源頭上抑製了權錢交易、以權謀私等腐敗行為(wei) 的出現。

　　促進產(chan) 業(ye) 轉型升級。政府引導基金堅持政策性導向、市場化運作、專(zhuan) 業(ye) 化管理，以市場規則篩選投入領域和支持項目，以市場價(jia) 值決(jue) 定資本是否介入，將基金投入到技術改造、研發創新、產(chan) 業(ye) 重組、企業(ye) 並購等領域，投向技術含量高、市場前景好、發展潛力大的優(you) 質項目，投向具有高成長性前景的企業(ye) 和新興(xing) 產(chan) 業(ye) ，可喚醒沉睡的資金，有效促進產(chan) 業(ye) 優(you) 化升級和經濟結構調整。

　　推動招商項目落地。政府引導基金作為(wei) 地方產(chan) 業(ye) 政策的“風向標”和金融“基礎設施”，對招商項目具有較強的吸引力，是地方加快招商項目落地的關(guan) 鍵一招。

　　政府引導基金在運營中存在的突出問題

　　當前，一些政府引導資金落地難、見效慢的問題還比較突出。截至2018年底，全國共有2065隻政府引導基金，目標規模已達12.27萬(wan) 億(yi) 人民幣，從(cong) 2008年開始累計投資的基金數為(wei) 882隻，累計投資項目727個(ge) ，57%的基金還沒有開展項目投資。同時，年度新設立基金數也出現了下滑態勢，2016年全國共設立政府引導基金572隻，為(wei) 曆年最高點，其後數量開始下降，2017年下降為(wei) 284隻，2018年為(wei) 246隻，引導基金逐年“降溫”，其背後折射出的是引導基金實際運作的困境和矛盾，基金在落地見效上還麵臨(lin) 一係列突出問題，必須引起高度重視。

　　引導作用不突出。主要表現為(wei) 政府引導基金調動社會(hui) 資本參與(yu) 的“正向激勵”和“負麵約束”機製不健全，社會(hui) 資本參入積極性不高，“政府基金引導，社會(hui) 資本跟跑”的基金設立原則難以全麵實現。激勵機製方麵，目前的讓利方式和比例尚未充分反映投資領域和投資項目的風險，讓利期限偏長，資金成本優(you) 勢不明顯，對社會(hui) 資本吸引力不強。約束機製方麵，政府引導基金“不以盈利為(wei) 目的”的政策性目標，與(yu) 社會(hui) 資本的“追求投資回報”的商業(ye) 性目標相背離，出資人的利益不一致。此外，處於(yu) 種子期、初創期的企業(ye) ，因其高風險性和高不確定性，市場化基金大都不願投入，正是政府引導基金發揮作用的領域，但由於(yu) 體(ti) 製機製原因，許多省份並沒有成立真正意義(yi) 上的天使基金，難以對社會(hui) 資本形成引導效應。

　　市場化運作程度不高。政府對基金的管理多采用“行政化”模式，不僅(jin) 負責製定管理政策、設定任務目標、進行監督考核，還參與(yu) 基金設立審查和確定，並對金融機構具有最終決(jue) 定權，行政幹預事項較多。有市場機構反映，與(yu) 政府引導基金合作比較麻煩，既要與(yu) 政府部門打交道，又要與(yu) 基金管理公司對接，程序複雜，困難重重。同時，政府審計又介入較深，對引導基金等同於(yu) 財政專(zhuan) 項資金管理審計，不僅(jin) 審計基金，還進一步審計子基金，甚至審計到子基金投資的具體(ti) 項目，影響了社會(hui) 資本的參與(yu) 積極性。

　　績效評價(jia) 體(ti) 係不健全。財政部出台的《政府投資基金暫行管理辦法》明確規定，各級財政部門應建立政府投資基金績效評價(jia) 製度，按年度對基金政策目標實現程度、投資運營情況等開展評價(jia) 。但在實際運作中，被戴上了年度績效評價(jia) “緊箍咒”的政府引導基金隻能投向於(yu) 傳(chuan) 統較成熟、風險相對較低的行業(ye) ，對創新創業(ye) 特別是處於(yu) 種子期、初創期企業(ye) 的支持力度往往比較小。

　　促進政府引導基金落地見效

　　政府引導基金要想在落地見效上實現突破，除了要充分發揮撬動社會(hui) 資本的杠杆作用外，更要調動社會(hui) 資本參與(yu) 的積極性，引導資金流向創新創業(ye) 領域，不在低端成熟領域與(yu) 商業(ye) 基金過度競爭(zheng) ，避免政府引導基金最後演變成地方政府的“獨角戲”。從(cong) 具體(ti) 操作層麵看，關(guan) 鍵還在於(yu) 政府引導基金的設立和運營要尊重市場規律、製定科學績效考評體(ti) 係、實現社會(hui) 資本的自由進出。

　　完善激勵約束機製，著力解決(jue) 社會(hui) 資本“不願進”問題。在明確和落實基金運營主體(ti) 責任的基礎上，要加強政府讓利政策引導，建立與(yu) 運營管理績效相掛鉤的讓利機製，科學確定讓利比例，實現責權利相統一，調動社會(hui) 資本和基金管理機構參與(yu) 的積極性，特別是體(ti) 現政府對科技型小微企業(ye) 扶持的天使基金，要突出其低杠杆、高讓利的特點，投資收益盡可能多的給企業(ye) 留利和向參與(yu) 天使基金的社會(hui) 資本讓利。

　　提高市場化運作程度，著力解決(jue) 引導基金“不能投”問題。要放開搞活市場化產(chan) 業(ye) 基金，充分體(ti) 現市場配置資源的作用。對引導基金的設立運營要尊重市場規律，堅持市場原則運作，政府做好引導基金的出資後要及時“放手”，由引導基金公司“接手”負責後續的業(ye) 務工作，政府不再參與(yu) 日常管理，不再設置審批環節，如限額內(nei) 投資決(jue) 策、合作機構確定、子基金設立等。子基金依照公司章程或合夥(huo) 協議約定進行投資、管理和退出，實行市場化運作。審計等監督部門要厘清財政資金與(yu) 市場化資金的邊界，並以此界定審計監管界限，對引導基金的審計最多延伸至引導基金公司，最大限度減少對市場化主體(ti) 的幹預。

　　科學製定績效評價(jia) 體(ti) 係，著力解決(jue) 引導基金“不敢投”問題。充分考慮政府引導基金特性，構建經濟效益與(yu) 社會(hui) 效益、市場化運作與(yu) 政策性投資兼顧的績效考核機製。一方麵，要建立合理的評價(jia) 指標體(ti) 係。分層建立政府引導基金及其管理機構、政府引導基金子基金及其管理機構的評價(jia) 體(ti) 係。不同於(yu) 公共領域財政支出采用的一般性績效管理方式，政府引導基金的財政投入進入市場後，應建立符合基金運營規律的評價(jia) 體(ti) 係，特別是政府引導基金不以未發生損失或盈利最大化為(wei) 主要目標，在進行基金中期評估與(yu) 績效評價(jia) 時，應重點評估和評價(jia) 其整體(ti) 引導和放大效果，以子基金設立進度和投資效率為(wei) 核心，以財政資金使用的程序合規性為(wei) 前提，倒逼基金管理機構履職盡責、高效運作。另一方麵，要分類設置考核評價(jia) 標準。對引導基金的考核評價(jia) ，不能僅(jin) 以績效指標特別是短期績效指標為(wei) 主要依據。對引導基金發起設立、投資不同領域和不同階段的子基金，設定不同的評價(jia) 標準，解決(jue) 好基金之間的可比性問題。