9月6日，中國發展高層論壇2019專(zhuan) 題研討會(hui) 在京舉(ju) 行，中國財政科學研究院黨(dang) 委書(shu) 記、院長劉尚希發表題為(wei) “減稅降費要著力發揮好引導預期的作用”的演講。以下為(wei) 演講內(nei) 容。

　　今年我國實施更大力度的減稅降費，社會(hui) 對減稅降費的期待很高。今年半年，減稅降費規模達到1.17萬(wan) 億(yi) 元，可能會(hui) 超出全年減稅降費2萬(wan) 億(yi) 元的預期規模。今年上半年個(ge) 稅減稅3千多億(yi) 元，人均減稅1300多元，1.15億(yi) 人無需再繳納工薪所得稅。減稅降費力度很大，那如何看待減稅降費與(yu) 中央提出的“六穩”(穩就業(ye) 、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期)之間的內(nei) 在聯係?如何評價(jia) 其效果?

　　通過減稅降費來實現“六穩”，這與(yu) 當前我國的經濟走勢緊密相關(guan) 。近兩(liang) 年，我國的經濟增速正在逐漸放緩，麵對經濟新的下行壓力。今年第一季度經濟增長6.4%，第二季度增長6.2%。如何去判斷其成因?這是發揮好減稅降費政策作用的前提條件，也決(jue) 定了如何進一步減稅降費的方式。

　　企業(ye) 預期的不確定性加大，影響結構轉換

　　從(cong) 全球來看，尤其是根據我國的情況來判斷，當前經濟下行壓力主要還是結構性原因，其具體(ti) 表現為(wei) 社會(hui) 供需總量不匹配、結構不相容。從(cong) 產(chan) 品結構來看，高附加值的產(chan) 品占比低，而中低附加值的產(chan) 品占比相對較高。從(cong) 產(chan) 業(ye) 來看，新經濟、新業(ye) 態等新興(xing) 產(chan) 業(ye) 還在培育之中，傳(chuan) 統產(chan) 業(ye) 目前仍占主要地位。

　　經濟結構正在轉型，新興(xing) 產(chan) 業(ye) 還在發展之中，傳(chuan) 統產(chan) 業(ye) 又不適應，在這種情況下，內(nei) 生經濟動能不足，經濟增速自然就會(hui) 慢下來，這是一個(ge) 替換過程。新舊動能的轉換體(ti) 現為(wei) 結構性的大調整，是一種深度的調整，與(yu) 全球產(chan) 業(ye) 鏈、供應鏈和價(jia) 值鏈的調整緊密關(guan) 聯在一起。在這種情況下，全要素生產(chan) 率就會(hui) 下降，自然會(hui) 出現經濟增速放緩現象。

　　要化解經濟下行壓力，最根本在於(yu) 供給和需求的結構相容。因為(wei) 對老百姓來說，需要的是質量更高、更綠色的產(chan) 品和服務。而從(cong) 目前來看，這類需求暫時不能完全滿足的。在這種情況下，就出現了一些傳(chuan) 統企業(ye) 找不到市場，而有些需求卻得不到滿足。

　　從(cong) 現在來看，要實現這種結構性的深度調整，主要還是依靠市場主體(ti) 的活力，政府隻能發揮引導、助力作用。當結構調整以及產(chan) 業(ye) 轉型升級的要求來臨(lin) 時，市場主體(ti) 應積極主動地加快創新，加快轉型升級。企業(ye) 的轉型升級決(jue) 定了產(chan) 業(ye) 結構的轉型升級，也決(jue) 定了整個(ge) 經濟發展的轉型升級。

　　可以說，宏觀的變化源自於(yu) 微觀的變化，微觀的變化又取決(jue) 於(yu) 微觀主體(ti) 的活力。微觀主體(ti) 的活力越強，調整就會(hui) 越快，經濟就會(hui) 觸底甚至回升;微觀主體(ti) 活力越弱，調整就會(hui) 越慢，經濟下行延續的時間就會(hui) 越長。

　　但是，在這種結構性轉換的過程中，微觀主體(ti) 麵對很大的不確定性，麵臨(lin) 各種風險。由於(yu) 結構性轉換，可能會(hui) 出現原有市場消失的情況，企業(ye) 找不到市場;研發創新的能力不足，有可能跟不上而被淘汰;加上現在環境成本、養(yang) 老成本的上升，這些都是風險，需要由企業(ye) 來承擔。此外，還有一些外部不確定性因素的影響，都會(hui) 給企業(ye) 帶來風險成本的壓力，給它們(men) 的未來利潤預期帶來了很大的不確定性。

　　穩預期的減稅降費，才能激發微觀主體(ti) 活力

　　對這些年來的減稅降費初步做了一個(ge) 梳理，大體(ti) 上可歸納為(wei) 三種類型。

　　一是擴內(nei) 需的減稅降費，二是降成本的減稅降費，三是引導預期的減稅降費。這三種類型的減稅降費也可以指三種效應，可能有擴內(nei) 需的效應，可能有降成本的效應，可能有引導預期的效應。三種效應也可以理解為(wei) 三種政策目標，一個(ge) 是擴內(nei) 需的政策目標，一個(ge) 是降成本的政策目標，一個(ge) 是引導預期的政策目標。

　　首先，擴內(nei) 需的減稅降費是最容易操作的。政府的稅收收入少了，老百姓和企業(ye) 的可支配收入就增加了，也就擴大了內(nei) 需。其次，降成本的減稅降費有一定的針對性。這種方式更多的是針對企業(ye) ，在稅種的選擇上也要針對企業(ye) 來考慮。由於(yu) 企業(ye) 在不同的產(chan) 業(ye) ，在設計減稅降費時要考慮產(chan) 業(ye) 類型，是普惠式地降還是結構性地降，這也是不一樣的。最後，穩預期的減稅降費的操作難度是最大的。以前的減稅降費減了就意味著增加了可支配收入、擴大了內(nei) 需、減輕了企業(ye) 負擔。但引導預期就不一樣，既要考慮短期預期，也要考慮長期預期，這就涉及減稅降費的方式問題。

　　要發揮引導預期的作用，這就對減稅降費提出了更高的要求，不是隻把稅減了、把費降了就行，而是如何讓減稅降費真正地降低不確定性，給企業(ye) 創造一個(ge) 更具確定性的、風險更低的環境，從(cong) 而增強企業(ye) 對未來盈利的可預期性。從(cong) 當前來看，微觀主體(ti) 麵臨(lin) 各種各樣的風險，並且這些風險都是企業(ye) 無法防範化解的，這就變成了預期不穩定。在這種情況下，通過減稅降費，去對衝(chong) 一些不確定性因素，降低企業(ye) 的短期風險和長期風險。

　　過去減稅在稅基上的操作比較多，如稅前扣除，對小微企業(ye) 、高新技術企業(ye) 在抵扣上的政策支持等。一定程度上降低了企業(ye) 負擔，擴大了內(nei) 需。但通過稅基來減稅，很難起到引導預期的效果，因為(wei) 在稅基上的減稅，透明度不高，政策容易碎片化，會(hui) 有很多人不清楚如何享受減稅政策，不利於(yu) 整個(ge) 社會(hui) 心理的穩定，對企業(ye) 來說操作成本也比較大，難以達到穩預期的目的。而當前從(cong) 稅基減稅轉到從(cong) 稅率減稅，從(cong) 過去的特惠式改成普惠式減稅，從(cong) 理論上看更有利於(yu) 穩定企業(ye) 的未來預期。

　　通過降低稅率來減稅，其影響是多方麵的。首先，從(cong) 社會(hui) 心理層麵來講，心理效應更大。稅基式的減稅和稅率式的減稅方式，從(cong) 結果上來看，可能減少的稅收差不多，但給社會(hui) 心理帶來的影響是不一樣的。其原因就是稅率上的減稅將減稅擺在了明處，大家能感受到稅率的變化，短期的獲得感更強。其次，減稅透明度變高，這樣有利於(yu) 引導預期。最後，確定性更強，有利於(yu) 增強企業(ye) 對長期的可預期性。

　　當然，這種稅率式的減稅同時還能實現減輕企業(ye) 負擔、降成本，增加納稅人可支配收入等。能穩預期的減稅降費，勢必也會(hui) 產(chan) 生擴內(nei) 需、降成本的效應。所以，從(cong) 當前更需要穩預期的角度來考慮，從(cong) 稅基式的減稅轉向稅率式減稅是正確的選擇。此外，還有從(cong) 特惠式減稅轉向普惠式減稅，也更能有效引導預期。

　　如何判斷減稅降費的成效

　　判斷減稅降費的成效，基本上是從(cong) 減了多少稅費、企業(ye) 盈利水平變化以及與(yu) 一些宏觀指標進行對比，如與(yu) 經濟增長變化、就業(ye) 變化、投資變化、消費變化等進行比較，以此來衡量減稅降費的作用。更理論化一些的分析，采用需求管理的理論框架，分析減稅降費的乘數效應，對經濟增長的刺激性作用大小。

　　這樣的分析判斷是基於(yu) 擴需求、或減負擔的思路，有一定參考價(jia) 值。2019年上半年全國稅收收入為(wei) 92424億(yi) 元，減稅占全部稅收收入的比重為(wei) 11.2%。2019年上半年稅收收入占GDP比重同比下降了1.4個(ge) 百分點。從(cong) 稅種來看，增值稅上半年減稅4369億(yi) 元，小微企業(ye) 普惠性政策減稅1164億(yi) 元，個(ge) 人所得稅兩(liang) 步改革疊加減稅3077億(yi) 元。2019年上半年GDP同比增速為(wei) 6.3%，現價(jia) 增速為(wei) 7.6%，同期一般公共預算收入同比增長6.2%，其中稅收同比增長隻有0.9%。2019年6月全國稅收收入同比下降6%，18個(ge) 稅種中，有6個(ge) 稅種收入增速為(wei) 負，其中個(ge) 人所得稅收入同比下降30.6%。從(cong) 這些數據可以看出，減稅降費的力度之大前所未有。

　　從(cong) 短期觀察，大規模的減稅降費對經濟產(chan) 生了積極作用。今年增值稅降低稅率實施以來，對一些行業(ye) 企業(ye) 的影響是多方麵的，如利潤增加、研發費用增加、雇傭(yong) 人員增加、工資提高、生產(chan) 規模擴大、銷售價(jia) 格下降等等。但從(cong) 整體(ti) 看，經濟增長依然乏力，第二季度比第一季度下降了0.2個(ge) 百分點，表明經濟下行態勢沒有得到遏製。從(cong) 前麵的分析以及根據調查情況來看，企業(ye) 預期不穩仍是最突出的問題，是經濟下行的主因。如何增強信心，進一步穩定企業(ye) 預期，是當前宏觀政策，也是減稅降費政策完善的方向。

　　政策與(yu) 改革結合，形成整體(ti) 的預期引導效應

　　稅率和費率的下降並不是一件簡單的事，它需要考慮整個(ge) 稅製與(yu) 產(chan) 業(ye) 結構的關(guan) 聯性，以及社保給付的標準、年度的增長率以及整個(ge) 社保體(ti) 製、中央與(yu) 地方的事權和支出責任等，需要對這些因素進行綜合考慮、整體(ti) 設計，這樣才能真正完善稅製和社會(hui) 保險製度，既能減輕企業(ye) 負擔，又能有效引導預期，還能實現平衡。

　　要完善製度，就需要改革。這裏的改革並不是指局部的修修補補、某個(ge) 方麵的調整，這難以真正解決(jue) 穩預期的問題。如稅收製度的完善，需要從(cong) 整體(ti) 出發，逐步實現整體(ti) 性的重構。當前減稅，就結合了稅製改革，而不僅(jin) 僅(jin) 是將其作為(wei) 一項短期政策來發布實施，從(cong) 完善稅製的角度去考慮減稅政策，這樣既把稅負降下來，實現短期政策目標，同時稅製得到改善，使稅製簡化，透明度更高。如何重構稅製，形成“創新友好型”的稅收製度，是稅改的重大任務。“低稅率、寬稅基、嚴(yan) 征管”的稅製架構應是未來稅改的目標模式。這是實現稅收政策、稅收製度都能引導預期的基礎。僅(jin) 僅(jin) 實施大規模的減稅降費，對經濟發展的轉型升級來說是不夠的。

　　通過稅收製度的完善、征管能力的提升，微觀主體(ti) 可以更好地來規劃未來，明確預期，這樣才能從(cong) 整體(ti) 環境的優(you) 化上更好地去促進微觀主體(ti) 預期的穩定。對微觀主體(ti) 而言，預期利潤對其在未來一段時間的投資和研發都將產(chan) 生重要影響。微觀主體(ti) 的預期決(jue) 定了其行為(wei) 趨向，如果未來有很多不確定因素，預期不穩定，那麽(me) 對企業(ye) 來說就會(hui) 舉(ju) 棋不定，投資、研發、創新就會(hui) 減少，經濟活力就會(hui) 下降。在這種情況下，整個(ge) 經濟就不會(hui) 內(nei) 生出轉型升級的動力。穩定預期需要綜合施策，協同推動。

　　從(cong) 這點考慮，減稅降費要結合政策、稅收製度、征管製度、社保製度、征繳製度等來綜合考量，形成整體(ti) 解決(jue) 方案。隻有這樣，才能有利於(yu) 形成對減稅降費政策的正確預期，防止市場產(chan) 生認識偏差和誤解。因此，減稅降費作為(wei) 政策與(yu) 改革有機結合起來，形成一攬子方案，這樣更有助於(yu) 穩定預期。

　　此外，穩預期不僅(jin) 要考慮市場預期，而且要關(guan) 注如何穩定地方政府的中長期預期。當前，地方政府關(guan) 切養(yang) 老保險、保運轉和轉移支付等問題。地方政府對新增承擔的任務事項和支出責任、收入和轉移支付、融資投資以及債(zhai) 務處置等的預期不穩定，這會(hui) 造成地方政府觀望等待，影響地方積極性的充分發揮。事權與(yu) 支出責任劃分、收入劃分、地方稅體(ti) 係健全、可持續養(yang) 老保險等方麵的改革都是難題，在這方麵需要有前瞻性的考慮，加快啟動相關(guan) 改革，改善地方的中長期預期。