1 引言

　　土地發展權(Land Development Right, LDR)始於(yu) 1947年英國《城鄉(xiang) 規劃法令》(Town and Country Planning Act)，並逐漸演變為(wei) “歸公”的英國模式、“歸私”的美國模式，以及介於(yu) 二者間的法國模式，到上世紀70年代，域外土地發展權研究達致鼎盛。中國1988年憲法修正案確定了“土地使用權可依法律規定轉讓”，進而掀起了土地流轉、征收和地票交易等土地開發利用的熱潮，並由此開啟了中國土地發展權理論與(yu) 實踐研究的進程。作為(wei) 舶來品，土地發展權的概念最先由原國家土地管理局以狹義(yi) 說的方式引入國內(nei) ，認為(wei) 所謂土地發展權就是“變更土地使用性質之權”[1]，實質上是“農(nong) 地轉為(wei) 建設用地進行開發利用的權利”[2]，隨著理論研究的深入以及土地利用熱點問題的層出，狹義(yi) 說逐漸被肯定土地用途性質變更、強調“空間上縱深方向發展”[3](土地集約度提高)的土地再利用、再發展的廣義(yi) 說所取代，並得到學界的一致認同。

　　中國土地管理製度正經曆著新一輪的變革，“土地製度改革已經進入多種利益交織的深水區，改革麵臨(lin) 著法律與(yu) 現實矛盾衝(chong) 突”[4]，如何立足於(yu) 現行的地權結構語境對已有的土地利用實踐予以科學的製度設計和規範配置，並實現法內(nei) 容、規範的順利銜接，成為(wei) 引領土地法律製度改革的宏觀路向。事實上，現有的土地利用、改革矛盾的本質在於(yu) 土地發展性利益的爭(zheng) 奪，在法律上表現為(wei) 土地發展權。雖然中國存在大量土地發展權實踐，但並未設置土地發展權，立法的缺位造成土地發展性利益分配不明，給權力濫用提供了空間。為(wei) 順應社會(hui) 情勢變更，回應實踐發展的訴求，以土地用途性質變更及變更後增值收益分配問題為(wei) 核心的土地發展權製度研究應運而生。學界就土地發展權的研究，多是從(cong) 內(nei) 涵[5]、法律性質[6]、歸屬[7]、必要性[8]等本體(ti) 視角展開，探尋土地發展權概念範疇的純理論界定與(yu) 深化，較少係統分析理論背後所蘊含的功能屬性，進而在相應的功能進路的指引下，有針對性的對已有的土地發展權實踐予以梳理和檢驗。因此，基於(yu) 三十年來土地發展權的本體(ti) 研究，在所涉價(jia) 值路向的指引下，就相應土地發展權實踐展開“體(ti) 係思維”[9]之係統研究非常必要。

　　以《土地管理法》修訂為(wei) 契機，“借助於(yu) 法權這一具有法律效力的製度工具來保障土地資源合理配置、增值收益公平分配目標得以有效實現，無疑是土地權利體(ti) 係建設的內(nei) 在理性之表達。”[10]同時對緩解、根除愈演愈烈的人地矛盾，強拆、亂(luan) 拆、征地補償(chang) 與(yu) 市場價(jia) 值脫軌、小產(chan) 權房屢禁不止等亂(luan) 象，加強土地利用監管，保障城市治理的目標實現，促進經濟平穩健康發展和社會(hui) 和諧穩定也是必不可少的。

　　2 四位一體(ti) ：土地發展權的多元化功能進路

　　一項具體(ti) 的製度安排，要想從(cong) 理論構想過渡到製度實踐必須具備實效性和可行性。土地發展權是解決(jue) 社會(hui) 矛盾的重要方式，也是優(you) 化資源配置，加強生態環境、曆史文化遺跡保護的有效工具。

　　2.1創新人地關(guan) 係，加強生態環境保護

　　土地發展權的生態功能強調通過耕地保護發揮土地資源作為(wei) 生態係統基本要素的協調和平衡作用。目前中國的土地權利體(ti) 係設置並不利於(yu) 耕地保護，“全民所有自然資產(chan) 的所有權人不到位，權益不落實”[11]，導致經濟利益驅動下耕地資源被無序地開發和掠奪，“造成耕地資源汙染、破壞，土壤物理結構改變，內(nei) 部生態係統受損”[12]，“人多地少，用占世界7%的耕地，解決(jue) 占世界22%人口溫飽問題”[13]的基本國情也加劇了土地利用的嚴(yan) 峻性，限製了土地利用的可持續性，對土地資源甚至整個(ge) 生態環境係統造成不可逆的破壞。

　　土地發展權“創設的主要目的在於(yu) 保護農(nong) 地、自然資源和生態環境”[14]，是實現土地資源可持續利用的重要手段，它的設計是“基於(yu) 土地利用的社會(hui) 性、廣泛性”[3]，“源於(yu) 土地用途的價(jia) 值選擇”[5]，“實質上是使用權變更的獲利”[15]，但與(yu) 傳(chuan) 統私權不同，“公權力限製理念貫穿於(yu) 土地利用全過程”[16]60–93，使其具有明顯的“限製性”，從(cong) 對土地發展權的配置到對土地開發的許可再到土地開發過程中相關(guan) 利益的協調，土地發展權無一不是在政府“父愛主義(yi) ”[17]的關(guan) 懷下進行的，是一種“具有警察權性質的財產(chan) 權利”[16]90。因而，土地發展權的行使雖取決(jue) 於(yu) 權利人的意誌和價(jia) 值選擇，但是這種意誌和價(jia) 值選擇並不是任意和無限製的，而是要符合社會(hui) 公共利益及法律的一般規定(土地利用規劃、城市規劃等)，這是土地發展權所必須承擔的義(yi) 務和限製。通過土地發展權的設置可在土地規劃管理階段從(cong) 源頭適當遏製城市的建設用地需求確保農(nong) 業(ye) 用地數量、質量，通過警察權限製的方式采取“最嚴(yan) 格的節約集約用地製度”，充分考慮耕地的質量、容積等條件，合理規劃土地用途，注重耕地的科學保護;在開發利用階段以法律形式落實權利人權益、責任人體(ti) 製，創新人地關(guan) 係，促進土地權利的新配置、完善土地法律製度，最大程度地遏製經濟人的自私性，“強調耕地‘數量—質量—生態’三位一體(ti) 保護措施，堅守耕地紅線，落實耕地占卜平衡，推進農(nong) 田生態整治和土壤汙損修複，提升耕地生產(chan) 能力與(yu) 生態功能” [18]，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，使所有的土地開發、利用都以遵循自然規律、經濟規律為(wei) 要求，實現經濟、社會(hui) 、生態三種效益高度統一。

　　2.2解決(jue) 人地矛盾，維護社會(hui) 公平

　　土地發展權的社會(hui) 功能強調通過公平分享土地增值收益，解決(jue) 人地矛盾，維護社會(hui) 公平。“公平問題實際上就是利益分配問題”[19]，人地矛盾源於(yu) 增值收益的分配不均，中國雖基本形成了以《憲法》為(wei) 指導，以《土地管理法》、《土地承包法》為(wei) 核心，以《土地管理法實施條例》、《房屋拆遷管理條例》為(wei) 具體(ti) 操作標準的土地征收法律製度體(ti) 係，但相關(guan) 立法並未形成一套公平合理的收益分配機製，致使土地征收過程中矛盾糾紛激化、暴力事件層出不窮，科學合理的土地發展性利益分配機製，事關(guan) 民生，關(guan) 乎社會(hui) 公平、和諧和穩定。

　　土地發展權在強調國家對土地管製、規劃具有根本性和正當性的基礎上，接受已有的“漲價(jia) 歸公”的製度現實，以“建設城鄉(xiang) 統一的建設用地市場”[①]、修訂《土地管理法》為(wei) 契機，推行從(cong) 計劃到市場、由單一主體(ti) 向多元主體(ti) 、變補償(chang) 為(wei) 征稅的土地利用改革，承認權利人的土地發展權，保障集體(ti) 、個(ge) 人和國家公平分享土地增值收益。簡言之，土地發展性收益的基本邏輯為(wei) ：強調規劃管製→承認土地發展權→建立統一建設用地市場→土地增值收益共享(市場價(jia) 格―合理征稅)。這種製度設計契合所有權社會(hui) 理性規則，一方麵引入市場機製，以尊重和保護產(chan) 權為(wei) 基礎，堅持民主自願、公平協商的原則，通過討價(jia) 還價(jia) 、談判協商、公平交易的方式以合理的市場價(jia) 格補償(chang) 權利人(集體(ti) 、個(ge) 人)，實現土地增值收益的初次分配;另一方麵加強政府幹預，以公平、正義(yi) 為(wei) 基礎，通過稅收手段完成土地增值的社會(hui) 返還(國家、其他主體(ti) )，實現土地增值收益的再分配，達到化解分配矛盾，維護社會(hui) 公平之目的(圖1)。土地發展權的此種配置“對公民權利侵害最小，且有效平衡土地增值社會(hui) 返還目標與(yu) 保護公民權利、維護社會(hui) 穩定等目標間的關(guan) 係”[20]，通過綜合考量各方因素，解決(jue) 國家、集體(ti) 和農(nong) 民個(ge) 人三者間利益分配格局混亂(luan) ，促進公私利益雙贏，在落實政府土地用途管理和規劃的基礎上，從(cong) 實體(ti) 和程序兩(liang) 方麵保障農(nong) 民的耕作權和土地收益，使“改革發展成果更多地惠及全體(ti) 人民”。

　　2.3完善土地市場，優(you) 化資源配置

　　土地發展權的經濟功能強調通過市場主導與(yu) 政府輔助的有機結合，實現土地資源的優(you) 化配置。市場調節與(yu) 政府幹預是資源配置的兩(liang) 種基本方式。土地市場是在用地需求與(yu) 供給關(guan) 係的相互作用下形成的，並通過供求機製、市場機製和競爭(zheng) 機製共同實現對土地資源的優(you) 化配置，良好的土地市場能夠有效調節土地供需矛盾，促進供需平衡，實現土地資源合理配置。但長期以來，受土地產(chan) 權模糊、市場不完全、價(jia) 格機製缺位、收益分配不合理、信息不對稱、外部效應等因素的影響，中國土地市場的“價(jia) 格、供求、競爭(zheng) 和利益分配等機製受到較大程度的扭曲”[21]，市場調節失靈。此時政府的適當幹預是調節市場失靈的必要手段，但事實上中國政府在土地市場的幹預中存在“越位”和“缺位”的失靈現象，具體(ti) 表現為(wei) “行政效率低下、過度幹預、不受產(chan) 權約束、預算分配偏離社會(hui) 需求、權力尋租”[22]等。市場與(yu) 政府的雙重失靈導致中國土地資源配置不合理，土地市場混亂(luan) 。

　　作為(wei) 一種土地利用政策工具，土地發展權的製度設計就在於(yu) 充分發揮價(jia) 格機製、供求機製、競爭(zheng) 機製在資源分配中的主導作用，輔之以警察權限製，實現土地資源配置最優(you) (圖2)。一方麵，土地資源市場配置的實質是土地產(chan) 權平等自願的等價(jia) 交易，這就需要清晰、量化的產(chan) 權和公平的交易環境。通過落實和量化土地產(chan) 權，從(cong) 產(chan) 權安排上解決(jue) 資源初始配置的不均衡;基於(yu) 經濟發展規律，引入競爭(zheng) 和產(chan) 權公平交易機製，從(cong) 交易環境上協調各類土地供需不平衡;構建科學合理的利益分配機製，從(cong) 交易結果上解決(jue) 資源配置結果的不公平。為(wei) 土地資源最大等價(jia) 、自由交易創造空間，實現土地資源市場配置效率的最優(you) 化。另一方麵，市場機製難以盡善盡美，加之外部經濟效應的存在，土地資源的配置勢必需要政府的宏觀調控輔之。土地發展權本身所具有的義(yi) 務性和限製性即是政府幹預過程的天然體(ti) 現，即在土地開發利用中，通過警察權的行使實現對土地資源配置的“控製、引導、統籌、協調和監督作用”[23]，將市場調節與(yu) 政府幹預有機地結合。此外，土地發展權的製度設計在於(yu) 強調以法律的形式規製土地市場與(yu) 政府行為(wei) ，通過有效的公眾(zhong) 監督機製強化市場的公平交易、監督政府的決(jue) 策透明，實現土地資源配置的帕累托最優(you) 。

　　2.4保護自然文化遺產(chan) ，遏製過度開發

　　土地發展權的文化功能強調通過調和遺產(chan) 保護的經濟壓力與(yu) 市場逐利間的矛盾，保護自然文化遺產(chan) ，遏製過度開發。隨著自然文化遺產(chan) 旅遊經濟的發展，遺產(chan) 保護陷入一種兩(liang) 難境地。一方麵，土地升值帶來自然文化遺產(chan) 保護與(yu) 土地開發的市場博弈。具體(ti) 表現為(wei) ：城市土地迅速升值，自然文化遺產(chan) 所占用的土地因再發展能力受損而轉化為(wei) 保護的經濟成本，受管理控製的需要，其周邊土地的再發展能力也受到不同程度的限製，進一步損害了土地發展性利益，加劇了自然文化遺產(chan) 的保護壓力，這種壓力隨著土地升值而不斷強化。遺產(chan) 保護的經濟成本與(yu) 市場規則短期逐利間的矛盾不可避免的影響了自然文化遺產(chan) 的去留。另一方麵，自然文化遺產(chan) 旅遊經濟造成所在地區開發用地失控。旅遊經濟的快速發展使“遺產(chan) 地土地批租轉讓成旅遊建設用地急劇擴張，無序的土地流轉使遺產(chan) 地農(nong) 用地劇減、植被破壞”[24]，不僅(jin) 破壞了周邊地區的生態係統，也威脅到遺產(chan) 本身的維係。

　　土地發展權的製度設計體(ti) 現的是一種利益衡平理念，為(wei) 市場經濟體(ti) 製下調和遺產(chan) 保護與(yu) 市場逐利間的矛盾，遏製遺產(chan) 地過度開發提供了解決(jue) 路徑。土地發展權機製通過界定自然文化遺產(chan) 地土地性質，明確土地增值收益分配機製，推行遺產(chan) 地土地使用管製和土地發展權市場交易機製，將市場的自發調節與(yu) 政府的強製管理有機結合。基於(yu) 遺產(chan) 地保護和發展目標，借鑒國外的“發展權轉移”(TDR)，將自然文化遺產(chan) 地以及周邊的受限區劃為(wei) 發送區，將遺產(chan) 地邊緣區(非限製區)劃為(wei) 接受區，經程序對發送區、接受區的容積率進行量化、限定，並允許發送區的容積率向接受區轉讓。借助市場的公平競爭(zheng) 機製，“接受區旅遊開發商按開發強度購買(mai) 超基準容積率，發送區以容積率流轉實現土地發展權價(jia) 值”[23]，以此分攤自然文化遺產(chan) 的保護成本，降低保護壓力;通過受限區與(yu) 非受限區容積率的量化、限定和轉移，保證農(nong) 民的合理補償(chang) 減少農(nong) 地流轉，限製開發程度，遏製過度開發(圖3)。

　　3 理實相融、知行合一：以土地發展權實踐為(wei) 例

　　雖然中國並未設置土地發展權，但中國部分地區的土地利用實踐在不同程度上借鑒、利用了土地發展權理論，並內(nei) 化為(wei) 具有中國意識、中國特色的實然層麵的土地發展權模式，驗證了土地發展權理論、功能的可行性。

　　3.1綠色發展：廣東(dong) “珠海濕地”模式

　　2018年12月“珠海濕地入選‘改革開放40年开云kaiyun官方創新40案例’”[25]。“珠海濕地”源於(yu) 素有廣州“南肺”之稱的萬(wan) 畝(mu) 果園，20世紀90年代，隨著城市化進程的加快，房地產(chan) 開發、村民違章建房等使珠海區大量農(nong) 地被占、果園被毀，濕地麵積銳減，環境破壞嚴(yan) 重。為(wei) 協調經濟發展與(yu) 生態保護，2007年“珠海區政府以龍潭經濟聯社轄區內(nei) 1200畝(mu) 果林為(wei) 試點，由政府出資與(yu) 113戶果農(nong) 簽訂合同，約定以1500元/畝(mu) /年的價(jia) 格(租期10年)向農(nong) 戶租地，集中建設農(nong) 業(ye) 生態果園，收益65%歸果農(nong) ，35%歸政府。”[26] 2012年珠海區政府啟動“隻征不轉”的保護方案，“將濕地內(nei) 的萬(wan) 畝(mu) 果園集體(ti) 土地征為(wei) 國有，通過立法確保土地用途、現狀不變，保留農(nong) 地性質作為(wei) 永久性生態用地，禁止任何商業(ye) 開發活動，濕地所在的村社獲得10%的留用地，用於(yu) 發展集體(ti) 經濟，滿足群眾(zhong) 長遠利益需求”[27]，珠海濕地成為(wei) 中國濕地保護的典型。

　　“珠海濕地”是中國地方政府運用土地發展權理論協調經濟發展與(yu) 生態保護的有益嚐試。“我國現行的土地開發利用管理製度既不能遏製土地違法行為(wei) ，也無法從(cong) 根本上解決(jue) 耕地銳減問題。”[26] “珠海濕地”通過賦予果農(nong) 土地發展權，以政府出資租用、購買(mai) 的形式，在保證果農(nong) 繼續經營果園(土地用途、現狀不變)的同時獲得土地發展權的對價(jia) ，依靠政府的警察權和財政激勵措施有效遏製經濟人的自私性和土地違法事件的發生，推進十分珍惜、合理的土地利用和耕地保護國策的落實，實現生態環境保護之目的，為(wei) 創新中國土地權力體(ti) 製，推進土地法治建設提供了藍本。

　　3.2共享發展：廈門“金包銀”模式

　　“金包銀”項目是“針對工業(ye) 集中區周邊的村，按15平米/人預留安置地，通過征地款集資在村外圍建商住兩(liang) 用建築，供失地農(nong) 民開店、出租(不得轉賣)，為(wei) 工業(ye) 區外來人員提供餐飲、居住、購物等服務”[28]，實現“為(wei) 工業(ye) 集中區提供配套設施的同時改善村莊環境和村民住房”[29]之目的。“其中，‘金’是村莊外圍建設的工業(ye) 集中區配套用房，實行統一政策、規劃和標準，采用上公寓下店鋪的形式為(wei) 失地農(nong) 民提供收入來源，通過征地拆遷政策保證失地農(nong) 民擁有一套自用房、一套出租公寓和一間店麵(或股份))。‘銀’是規劃允許保留的村莊，實現就地城市化”[30]，成功解決(jue) 了土地利用過程中的人地矛盾。

　　“金包銀”是中國地方政府運用土地發展權理論協調政府、企業(ye) 、失地農(nong) 民和農(nong) 民集體(ti) 等多方利益的有益嚐試。以往的土地征收是將集體(ti) 土地轉為(wei) 國有土地，進而政府通過土地用途管製和征收獲取土地增值，這一過程強行剝奪了失地農(nong) 民分享土地發展性利益的權利，造成利益分配失衡，人地矛盾尖銳。“金包銀”實施的核心環節是土地增值收益的分配方式，具體(ti) 表現為(wei) ：賦予農(nong) 民和農(nong) 民集體(ti) 土地發展權，妥善分配土地性質變更後的發展性收益，通過實體(ti) 分割(如公寓和店麵)、股權分紅(集資入股廠房、配套用房)等方式，在保障失地農(nong) 民和農(nong) 民集體(ti) 的財產(chan) 權以及分享城市化紅利機會(hui) 的同時構建可持續收入來源機製，從(cong) 根本上確保農(nong) 民失地不失收。有效協調城市化發展、土地征收與(yu) 農(nong) 民生存發展間的矛盾，為(wei) 破解土地征收難題、土地增值收益分配困境，實現多方利益共贏，提供了極具中國意識、中國特色的參考範本。

　　3.3協調發展：重慶“地票交易”模式

　　“地票交易”就是土地權利人自願將閑置的“宅基地及附屬設施用地、鄉(xiang) 鎮企業(ye) 用地、農(nong) 村公共設施和公益事業(ye) 建設用地等複墾為(wei) 耕地”[②]，經驗收合格後產(chan) 生建設用地指標，即“地票”，實質就是城鄉(xiang) 建設用地增減掛鉤。“地票”的產(chan) 生需經曆4個(ge) 環節：申請、依標準複墾、驗收、合格後申請確認並核發地票，“地票”產(chan) 生後需通過土地交易所進行交易，借助市場在全市範圍內(nei) 調劑農(nong) 地轉用指標，提升農(nong) 地價(jia) 值，補償(chang) 複墾成本。土地交易所實質就是土地發展權交易的中介機構，係非營利性事業(ye) 法人監督服務機構，主要職責在於(yu) “建立農(nong) 村土地(實物和指標)交易信息庫，發布交易信息，提供交易場所”[③]。“截止2018年11月，重慶市土地交易所交易地票27.4萬(wan) 畝(mu) 共534.7億(yi) 元”[31]，隨著“地票交易”的成熟完善，2017年《關(guan) 於(yu) 支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》以國家政策的形式明確“深度貧困地區增減掛鉤節餘(yu) 指標在東(dong) 西部扶貧協作和對口支援框架內(nei) 跨省流轉”，使增減掛鉤成為(wei) 助推精準扶貧，實現脫貧解困的重要途徑。以湖北省為(wei) 例，“自2017年增減掛鉤指標實現省內(nei) 流轉以來，通過城鄉(xiang) 建設用地增減掛鉤指標交易，共籌集扶貧資金105.25億(yi) 元” [32]。“地票交易”成為(wei) 優(you) 化土地資源配置、助推扶貧開發的重要手段。

　　“地票交易”是中國地方政府運用土地發展權理論探索土地資源合理配置的有益嚐試。“地票交易”實施之前，快速的城鎮化雖帶來重慶市整體(ti) 的經濟繁榮，但也造成城鄉(xiang) 間、區域間經濟發展的不平衡、不協調，“新增建設用地指標區域間配置不均衡問題較為(wei) 顯著”[33]。“地票交易”以市場手段調劑農(nong) 用地轉用指標，依靠價(jia) 格形成機製提升農(nong) 村土地價(jia) 值，采用先補後占的用地模式，成功運用土地發展權製度實現城鄉(xiang) 建設用地指標跨區域、範圍的等量置換，優(you) 化土地資源配置，平衡耕地占補指標，提高土地利用效率。此外，“地票交易”具有反哺三農(nong) 的重要功能，通過增減掛鉤製度增加土地資產(chan) 收益，獲取扶貧開發資金，為(wei) 實現貧困地區發展提供財政支撐，不僅(jin) 為(wei) 打好精準脫貧攻堅戰提供有力的資金支持，也為(wei) 緩解地區間用地矛盾提供了有益借鑒。

　　4 結語

　　就中國目前的土地法律體(ti) 係而言，無論是為(wei) 私益目標提供法律強製力之土地管理權體(ti) 係，還是為(wei) 公益目標提供法律強製力之土地財產(chan) 權體(ti) 係都不足以表達已有的實踐做法：盡管三地做法不一，但都存在共同的事實，即綜合各方因素，在國家、集體(ti) 和個(ge) 人間合理地規劃土地資源、分配土地增值收益。借助公私交融的土地發展權概念，不僅(jin) 有利於(yu) 實現國家、集體(ti) 、個(ge) 人“多方聯動”，達到維護社會(hui) 整體(ti) 利益之目標，同時也是對政策精神之法律回應的現實需要，更是公平分享土地增值收益的內(nei) 在需求。此外，中國目前的土地權利立法多是重靜態層麵的土地權利而忽視動態層麵的土地權利，且相關(guan) 權利皆是從(cong) 土地所有權中派生出的對所有權和使用權的限製。因此同樣從(cong) 土地所有權中剝離出的土地發展權，具有製度銜接的可行性和健全現有土地權利體(ti) 係的功能性。

　　從(cong) 以保護農(nong) 地資源和環境為(wei) 目的的概念引入，到中國語境下的精準扶貧、脫貧的實踐應用，實際上反映了土地發展權本土理論的再創造和製度再創新。這一變化不僅(jin) 是突破現行土地法體(ti) 係的封閉結構，深化土地法律製度改革，實現土地產(chan) 權清晰化、收益分配科學化、土地交易市場化的內(nei) 在訴求;也是化解土地開發與(yu) 資源保護的矛盾，實現資源配置最優(you) 化，消除因規劃造成的土地權益分配不公，推動所有的土地利用活動在相關(guan) 法律秩序下，都以有效地利用土地資源、最大限度地增加社會(hui) 財富、實現土地可持續發展之目的，進而實現土地利用活動的最大效益以及政府治理體(ti) 係和治理能力的現代化的必然要求;更是經濟新常態下，實現“更高質量、更有效率、更加公平、更可持續發展”的必由之路。

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　　基金項目：國家社科基金重大項目“新時代中國特色土地管理法律製度完善研究”(18ZDA151)。

　　[①]2012年中共十八大報告指出，要“改革征地製度，提高農(nong) 民在土地增值收益中的分配比例”;2013年十八屆三中全會(hui) 《關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》強調，要“建立兼顧國家、集體(ti) 、個(ge) 人的土地增值收益分配機製”;2014年《關(guan) 於(yu) 全麵深化農(nong) 村改革加快推進農(nong) 業(ye) 現代化的若幹意見》再次強調，要“保障農(nong) 民公平分享土地增值收益”，因此土地發展權的歸屬設置應基於(yu) 公平分配的原則同時兼顧國家和失地者。

　　[②]2008年《重慶農(nong) 村土地交易所管理暫行辦法》第18條：本辦法所指建設用地掛鉤指標，特指農(nong) 村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiang) 鎮企業(ye) 用地、農(nong) 村公共設施和公益事業(ye) 建設用地等農(nong) 村集體(ti) 建設用地複墾為(wei) 耕地後，可用於(yu) 建設的用地指標。

　　[③]2008年《重慶農(nong) 村土地交易所管理暫行辦法》第5條：設立重慶農(nong) 村土地交易所，在重慶市農(nong) 村土地交易所監督管理委員會(hui) 領導下，在市國土資源、農(nong) 業(ye) 、林業(ye) 等行政主管部門指導下，建立農(nong) 村土地(實物和指標)交易信息庫，發布交易信息，提供交易場所，辦理交易事務所。