2019年8月26日，十三屆全國人大常委會(hui) 第十二次會(hui) 議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案。集體(ti) 經營性建設用地入市作為(wei) 此次修法中最大的亮點和創新。

　　什麽(me) 是集體(ti) 經營性建設用地入市

　　在原有土地管理法的框架下，集體(ti) 建設用地與(yu) 國有建設用地的法律地位是不平等的，集體(ti) 土地在很多情形下不能直接作為(wei) 建設用途，必須征收為(wei) 國有土地之後由地方政府來統一供應，這便是地方政府高度壟斷建設用地一級市場的征地供給模式。集體(ti) 經營性建設用地入市，就是賦予集體(ti) 建設用地與(yu) 國有建設用地在同一市場上的同等權能，使得作為(wei) 土地所有者的農(nong) 民集體(ti) 可以像城鎮國有土地所有者一樣直接向市場中的用地者以出讓、出租或作價(jia) 出資入股等方式讓渡一定年限的集體(ti) 經營性建設用地使用權並獲取對價(jia) 收益，而不再需要先行征收為(wei) 國有土地;同時，依法入市的集體(ti) 經營性建設用地使用權享有與(yu) 國有建設用地使用權同等的權能。

　　集體(ti) 經營性建設用地入市雖然是首次被正式法律製度所確認，但卻具有長期而豐(feng) 富的實踐基礎，是基層改革探索與(yu) 中央頂層設計互動的成果。早在1992年，廣東(dong) 南海就在土地股份合作製的框架下開啟了集體(ti) 經濟組織在不改變土地所有權的前提下直接向外來企業(ye) 出租集體(ti) 土地或廠房的探索;自1999年起，原國土資源部開始在安徽蕪湖、江蘇蘇州、河南安陽、廣東(dong) 順德、浙江湖州以及上海等地廣泛開展集體(ti) 建設用地使用權流轉試點。2007年，成渝地區在全國統籌城鄉(xiang) 綜合配套改革試驗區框架下也開展了集體(ti) 建設用地流轉探索。2008年十七屆三中全會(hui) 提出“逐步建立城鄉(xiang) 統一的建設用地市場，對依法取得的農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規範的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與(yu) 國有土地享有平等權益”。但後續的落實舉(ju) 措一直沒有啟動。十八大以後，改革明顯加速：2013年十八屆三中全會(hui) 對集體(ti) 經營性建設用地入市改革作出了總體(ti) 部署，2014年12月中辦、國辦聯合印發的《關(guan) 於(yu) 農(nong) 村土地征收、集體(ti) 經營性建設用地入市、宅基地製度改革試點工作的意見》，詳細勾畫了開展集體(ti) 經營性建設用地入市改革試點的藍圖，2015年2月全國人大常委會(hui) 又授權國務院在全國33個(ge) 試點縣市調整實施有關(guan) 法律開展包括集體(ti) 經營性建設用地入市在內(nei) 的“三塊地”改革的試點。4年多的試點探索表明，集體(ti) 經營性建設用地入市改革在提高土地資源配置效率、壯大集體(ti) 經濟和保護農(nong) 民土地財產(chan) 權益、促進社會(hui) 和諧、促進城鄉(xiang) 融合發展和鄉(xiang) 村振興(xing) 等方麵成效顯著。此次寫(xie) 入《土地管理法》的集體(ti) 經營性建設用地入市製度，既是將中央改革決(jue) 策轉化為(wei) 立法的重要舉(ju) 措，也是對改革試點探索形成的“可複製、能推廣、利修法”的成熟經驗的總結提煉。

　　為(wei) 什麽(me) 要實行集體(ti) 經營性建設用地入市

　　集體(ti) 經營性建設用地入市，豐(feng) 富了土地公有製的實現形式，是中國特色社會(hui) 主義(yi) 土地管理製度的重要創新。1982年國家將“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”寫(xie) 入《憲法》，國有建設用地有償(chang) 使用製度在全國鋪開，從(cong) 而開啟了通過“兩(liang) 權分離”途徑實現土地公有製與(yu) 土地市場化有償(chang) 使用製度相結合的偉(wei) 大嚐試。27年後《土地管理法》進一步允許集體(ti) 經營性建設用地入市，則是在深化市場經濟體(ti) 製改革的背景下，進一步在更廣闊的範圍內(nei) 深入探索“堅持土地公有製”與(yu) “堅持市場化配置土地資源”相結合，是社會(hui) 主義(yi) 土地公有製下土地利用“兩(liang) 權分離”實踐的深化。不僅(jin) 如此，集體(ti) 經營性建設用地入市會(hui) 極大壯大集體(ti) 經濟、強化集體(ti) 所有權的行使，這也使其成為(wei) 落實集體(ti) 所有權、鞏固集體(ti) 所有製、豐(feng) 富公有製實現形式的創新舉(ju) 措。

　　集體(ti) 經營性建設用地入市，是健全城鄉(xiang) 融合發展體(ti) 製機製、推進新型城鎮化的關(guan) 鍵舉(ju) 措。改革開放以來四十多年的征地過程，事實上是一個(ge) 不斷從(cong) 農(nong) 村向城鎮輸血的過程，農(nong) 村向城鎮的低價(jia) 供地帶來了城鎮尤其是城鎮基礎設施的高速發展，但卻並沒有同步促進農(nong) 村的發展。與(yu) 此同時，基於(yu) 征地的壟斷供地模式激勵政府在快速城鎮化的過程中“重地不重人”，政府通過低價(jia) 征收農(nong) 民土地和高價(jia) 壟斷出讓而獲取土地價(jia) 差，同時通過投資於(yu) 城市基礎設施建設經營城市而進一步提升地價(jia) ，但卻沒有動力去解決(jue) 失地農(nong) 民和進城農(nong) 民工的住房安居等問題，這種城鎮化模式雖然帶來了城市的快速發展和城市自身的現代化，但也加劇了城鄉(xiang) 發展差距。因此，通過征地模式為(wei) 快速城鎮化和工業(ye) 化以及城市發展提供廉價(jia) 土地和資金的發展模式亟待扭轉。通過集體(ti) 經營性建設用地流轉打破建設用地征地供給模式，讓原本屬於(yu) 農(nong) 村的資源和財富更多地留在農(nong) 村，讓農(nong) 村和農(nong) 民更多更好分享發展過程中的土地增值收益，是破除城鄉(xiang) 融合發展體(ti) 製機製障礙、推進新型城鎮化、實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的基本要求。

　　集體(ti) 經營性建設用地入市，是優(you) 化土地資源配置、保護耕地的必然要求。集約節約用地是我國的一項基本國策，但由征地供給模式引發的粗放用地和結構失調則與(yu) 這一政策目標背道而馳。由於(yu) 土地征收的範圍幾乎不受限製，且長期以來實行較低的補償(chang) 標準，城市建成區低成本粗放擴張，優(you) 質耕地被大量征占，取而代之的是大規模的開發區。集體(ti) 經營性建設用地入市通過為(wei) 農(nong) 村建設用地配置引入市場機製的方式，有利於(yu) 促進建設用地的節約集約利用，提高土地資源配置效率，減輕耕地保護壓力。

　　集體(ti) 經營性建設用地入市，是減少征地矛盾、促進國家治理現代化、保障農(nong) 民土地權益的治本之策。一方麵，因為(wei) 征地幾乎是城鎮化建設的唯一供地方式，征地範圍極大擴張，因征地引發的大量甚至是激烈的社會(hui) 矛盾已經成為(wei) 影響社會(hui) 和諧的重要因素，寄生於(yu) 現有征地製度的土地經營、土地財政進一步誘發了一係列社會(hui) 問題。另一方麵，雖然《憲法》要求將征地範圍限定在公共利益目的範圍內(nei) ，《物權法》確立的一體(ti) 保護原則也要求國家法律對國家土地所有權與(yu) 集體(ti) 土地所有權平等對待平等保護，這意味著國家法律必須承認二者平等的法律地位，對二者適用具有平等性的規則並提供平等的保護。但原《土地管理法》對集體(ti) 經營性建設用地入市的禁令使得《憲法》和《物權法》的上述精神被架空。集體(ti) 經營性建設用地入市正是對上述政府錯位角色和不平等規則設計的“矯正”，通過縮小征地範圍減少征地矛盾，通過將農(nong) 村建設用地的“自主權”還給農(nong) 民切實保障農(nong) 民土地權益，並通過政府退出非公益性土地經營轉變政府職能、促進國家治理現代化。

　　如何開展集體(ti) 經營性建設用地入市

　　集體(ti) 經營性建設用地入市經常被媒體(ti) 通俗地描述為(wei) “農(nong) 民也可以賣地了”，當然，同國有土地一樣，這裏“賣”的是土地使用權而不是土地所有權。但“賣地”必須合法有序，隻有把握好四大關(guan) 鍵環節才能最大限度釋放改革紅利。

　　誰來入市?首先，入市的法定主體(ti) 是集體(ti) 經營性建設用地的所有權人。按照法律規定，集體(ti) 建設用地的所有權可能存在三種情形，鄉(xiang) 鎮農(nong) 民集體(ti) 所有、村農(nong) 民集體(ti) 所有、村民小組農(nong) 民集體(ti) 所有。總之，土地所有權主體(ti) 是“農(nong) 民集體(ti) ”。農(nong) 民集體(ti) 是很多農(nong) 民組成的一個(ge) 集合體(ti) ，這個(ge) 集合體(ti) 怎麽(me) 有效行使權利呢?《土地管理法》明確規定，集體(ti) 經營性建設用地出讓、出租等應當經本集體(ti) 經濟組織會(hui) 議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，從(cong) 而在落實集體(ti) 土地所有權的同時切實保障農(nong) 民成員的知情權、參與(yu) 權、表決(jue) 權。其次，對於(yu) 已經入市的集體(ti) 經營性建設用地，其使用權人可以再行以轉讓、出租、抵押等方式流轉。

　　哪些地可以入市?《土地管理法》明確了兩(liang) 個(ge) 條件：一是符合規劃和用途管製，隻有土地利用總體(ti) 規劃、城鄉(xiang) 規劃確定為(wei) 工業(ye) 、商業(ye) 等經營性用途的土地才可以入市，在具體(ti) 宗地入市時還需要明確具體(ti) 的土地用途和規劃條件。需要注意的時間、入市範圍並不受“存量”限製;二是依法登記，這裏的登記首先是指集體(ti) 土地所有權的登記，通過登記明確土地的歸屬和入市主體(ti) ，在集體(ti) 建設用地使用權再次流轉的情形，則應當依法進行集體(ti) 經營性建設用地使用權登記。特別值得一提的是，為(wei) 了避免集體(ti) 經營性建設用地入市空間被擠壓，《土地管理法》專(zhuan) 門規定土地利用年度計劃應當對集體(ti) 經營性建設用地作出合理安排。

　　怎麽(me) 入市?即入市規則體(ti) 係，涉及交易平台、地價(jia) 體(ti) 係、交易規則、產(chan) 權登記、服務監管等五個(ge) 方麵。無論是基於(yu) 建立城鄉(xiang) 統一的建設用地市場，還是基於(yu) 同地同權同價(jia) 的要求，這些規則要求與(yu) 國有建設用地入市規則體(ti) 係相銜接、相統一。《土地管理法》提出了“參照同類用途的國有建設用地執行“的原則，同時授權國務院製定具體(ti) 辦法。

　　收益怎麽(me) 分?錢分得好不好，關(guan) 係到農(nong) 民到底有沒有獲得感，關(guan) 係到“農(nong) 民利益不受損”這條底線到底有沒有被保障到位。它涉及三個(ge) 層麵的問題：一是國家和集體(ti) 之間怎麽(me) 分?涉及到國家對集體(ti) 經營性建設用地入市的稅費安排，之前試點期間臨(lin) 時采取了收取土地增值收益調節金的方式，當前正在起草的《土地增值稅法》已將此部分內(nei) 容納入其調整範圍，故此土地管理法沒有做出規定;二是農(nong) 民集體(ti) 和農(nong) 民個(ge) 體(ti) 之間怎麽(me) 分?涉及集體(ti) 資產(chan) 管理問題，有待各地出台指導性規則;三是不同農(nong) 民集體(ti) 之間的利益差距如何平衡?涉及不同地理位置、不同土地資源稟賦、不同規劃定位的農(nong) 民集體(ti) 之間的利益調節，有待通過建立入市稅費收入的轉移支付製度解決(jue) 。