內(nei) 容摘要：

　　國家與(yu) 國家之間的差異，不是體(ti) 現在政府形式上，而是體(ti) 現在治理能力上。而國家治理能力的關(guan) 鍵是製度整合力，因此治理能力又與(yu) 政治製度密不可分。民主集中製是理解中國政治的總鑰匙，也是理解“中國奇跡”的政治邏輯。民主集中製的製度和原則保證了中國的製度整合力，這與(yu) 代議製民主所強化的認同政治以及所造成的政治裂痕，形成了鮮明的對比。在以人民為(wei) 中心的政治秩序下，中國政治製度中出色的製度整合力和國家治理中優(you) 秀的政策執行力，相比較於(yu) 國際上有些國家的代議製民主和低效治理，其優(you) 勢已經得到充分證明。

　　理解“中國奇跡”離不開經濟的市場化改革，但這絕不是全部答案。說一個(ge) 國家的強與(yu) 弱、製度的好與(yu) 壞、治理的良與(yu) 劣，都是在國際比較意義(yi) 上而言。

　　對一般老百姓來說，什麽(me) 是政治?民生和安全就是最大的政治，能夠保障安居樂(le) 業(ye) 的製度就是好政治。那麽(me) ，中國政治的優(you) 勢到底何在?或者說，到底如何認識實現了“中國奇跡”的內(nei) 在政治邏輯?

　　政治道路的差異：政黨(dang) 製度

　　人類的政治秩序是由政治發展道路和政治製度所構成。政治發展道路多種多樣，從(cong) 政治秩序類比來看主要分為(wei) “資本秩序”和“民本秩序”。“資本秩序”和“民本秩序”的分叉點在於(yu) 不同的政黨(dang) 製度。

　　所謂“資本秩序”，就是資本權力主導的政治秩序。在現代國家建設中，市場化必然導致社會(hui) 結構的分化，有富人階層、中產(chan) 階層和窮人階層;不但如此，現代國家建構還是自我強化政治認同的過程，即“我是誰”，從(cong) 而出現多種民族、多元文化上的自我確認。財富和政治認同都有相應的政治訴求，即通過相應的政黨(dang) 組織來表達，這就必然是多黨(dang) 製。基於(yu) 社會(hui) 分化和多元化而形成的多黨(dang) 製，窮人有窮人的政黨(dang) ，富人有富人的政黨(dang) ，不同民族有不同民族主義(yi) 的政黨(dang) ，這在某種意義(yi) 上就是一種“自發秩序”，或者說是資本主義(yi) 的政治秩序。人類自發秩序的一種結果就是弱肉強食，多黨(dang) 製通過代議製選舉(ju) 而實現各階層、各次級共同體(ti) 的利益，極容易導致寡頭政治。2014年，美國普林斯頓大學和西北大學的一項美國政治研究成果用紮實的數據說明，富人利益集團的訴求很容易變成法律和政策，而窮人階層的訴求則很難變成政策議程。美國前總統卡特在做節目時曾說“美國不再是一個(ge) 民主國家”。例如美國槍支泛濫導致每年3萬(wan) 左右的人死傷(shang) ，因此每次民意調查絕大多數的人都主張控槍，但“民意”毫不管用，槍支依然泛濫。

　　模仿發達國家“資本秩序”的很多發展中國家，其政治秩序的建構很容易滑向“強社會(hui) 秩序”。國家隻是眾(zhong) 多社會(hui) 權力組織中的一個(ge) ，國家權力因受製於(yu) 各種“地頭蛇”諸如強勢部落首領、地主、商人集團、軍(jun) 閥等而難以作為(wei) ，國家能力根本組織不起來。在這樣的“強社會(hui) 秩序”中再搞代議製民主，結果可想而知，選舉(ju) 民主的結果隻是強化了固有的社會(hui) 結構。因此，很多發展中國家，社會(hui) 製度還停留在部落製或封建製。在這樣的社會(hui) 結構之中搞黨(dang) 爭(zheng) 民主，絕不是西式民主理論鼓吹的自由民主，而是部落製民主或封建製民主。

　　所謂“民本秩序”，就是在社會(hui) 主義(yi) 條件下建立的以人民為(wei) 中心、以民為(wei) 本的政治秩序。在財富分層化和文化多元化的社會(hui) ，各種群眾(zhong) 團體(ti) 可以有不同渠道的政治訴求表達方式，但其根本利益的代表者隻能是堅守以人民為(wei) 中心的“代表型政黨(dang) ”。中國共產(chan) 黨(dang) 領導下的多黨(dang) 合作製度，就是“民本秩序”政治。這是一種新型的政黨(dang) 製度，其首先解決(jue) 了曆史上的中國的一盤散沙、國之不國的問題，並且在和“資本秩序”比較中顯示出了強大的製度優(you) 勢。中國共產(chan) 黨(dang) 領導下的多黨(dang) 合作製度，在政體(ti) 上堅持民主集中製原則，在公共政策上奉行的是以人民為(wei) 中心原則，是一種最能實現社會(hui) 絕大多數人利益的人民民主。民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是用來解決(jue) 人民要解決(jue) 的問題的。在中國，通過民主協商解決(jue) 各類問題，例如大規模地提升居民居住水平、脫貧攻堅工程、在落後地區搞大規模基礎設施建設、對口建設計劃等等，這些都是實實在在的人民民主。

　　“資本秩序”在許多國家產(chan) 生係列問題，而中國所走的“民本秩序”保障了以人民為(wei) 中心的政治理念，避免了“資本秩序”諸多弊端。

　　政治製度的差異：製度整合力

　　比較政治學研究的一個(ge) 重要發現是，國家與(yu) 國家之間的差異，不是體(ti) 現在政府形式上，而是體(ti) 現在治理能力上。而國家治理能力的關(guan) 鍵是製度整合力，因此治理能力又與(yu) 政治製度密不可分。

　　現代國家與(yu) 古希臘城邦式國家相比，不但在規模上有質的差別，比如中央與(yu) 地方關(guan) 係的出現;而且在國家的最主要要素即人口方麵也有質的差別，比如同質化民族變為(wei) 異質化，民族關(guan) 係成為(wei) 政治權力的重大挑戰。另外，在權力維度上更是古代社會(hui) 未曾有過的多元化和複雜化，比如從(cong) 單純的一個(ge) 層次的政治演變為(wei) 國家-社會(hui) 關(guan) 係、中央-地方關(guan) 係、政治-經濟關(guan) 係以及行政-立法-司法關(guan) 係。如此這般，如何把多層次、多維度的專(zhuan) 業(ye) 化製度有效地組織起來，是對國家能力或治理能力的嚴(yan) 峻挑戰。

　　製度整合力的核心就是政體(ti) ，政體(ti) 是把一個(ge) 國家組織起來的根本性製度。目前世界上典型的政體(ti) 有兩(liang) 種，一種是代議製民主，一種是民主集中製為(wei) 主要原則的人民代表大會(hui) 製度。在曆史上，以政黨(dang) 競爭(zheng) 為(wei) 象征的代議製民主有成功的案例，但其成功的前提是社會(hui) 的同質化條件，即共同的國家認同和政治信念。也有導致政治問題越來越多的失敗案例，比如30年代的德國、很多發展中國家，根本原因就是缺乏同質化社會(hui) 條件或者同質化條件正在流失而導致政治分裂加劇。

　　總體(ti) 上說，代議製民主是需要條件的，二戰之後新興(xing) 國家150多個(ge) ，沒有哪個(ge) 後發國家因為(wei) 實行了代議製民主而走向發達序列。因為(wei) 非西方國家麵臨(lin) 的首要任務是如何把國家組織起來，以黨(dang) 爭(zheng) 為(wei) 核心的代議製民主，往往令後發國家落後的社會(hui) 製度更加固化。

　　和很多發展中國家一樣，經曆西方衝(chong) 擊而出現總體(ti) 性危機的中國，首先麵對的是如何把中國再組織起來的問題。從(cong) 晚清到民國，許多黨(dang) 派、許多知識分子提供了種類繁多的國家建設方案，最終有效地把破碎的國家重新組織起來的是中國共產(chan) 黨(dang) 的民主集中製。由“民主基礎上的集中，集中指導下的民主”所構成的民主集中製，既是中國曆史內(nei) 生性演化的產(chan) 物，也是把黨(dang) 和國家領導體(ti) 製有效地組織起來的政治邏輯。民主集中製既能充分反映廣大人民的意願又有利於(yu) 形成全體(ti) 人民的統一意誌，既能保證國家機關(guan) 協調高效運轉又有利於(yu) 集中力量辦大事，實現廣泛參與(yu) 和集中領導的統一、社會(hui) 進步和國家穩定的統一、充滿活力和富有效率的統一。這種從(cong) 曆史中而來、在現實中管用的製度，正是中國成功的法寶，其在國家治理的國際比較中優(you) 勢凸顯。民主集中製原則從(cong) 革命時期的1.0版，到建設時期的2.0版，再到改革開放時期的3.0版，民主與(yu) 集中之間不斷走向平衡，不斷完善，已經成為(wei) 中國國家治理模式的核心要素。

　　民主集中製不但是理解中國黨(dang) 政關(guan) 係的根本製度，也是理解各種權力關(guan) 係的關(guan) 鍵。在我國，人民代表大會(hui) 與(yu) “一府一委兩(liang) 院”(政府、監察委、法院、檢察院)之間的關(guan) 係，中央與(yu) 地方關(guan) 係，都是按照民主集中製原則運行的。在憲法規定之外的事實性權力關(guan) 係中，比如政府與(yu) 市場的關(guan) 係，是國家導航的市場經濟與(yu) 經濟發展，政府和市場的作用相得益彰，是一種事實性民主集中製製度。在國家與(yu) 社會(hui) 關(guan) 係中，社會(hui) 中間組織的設立既有自由的登記製，又有分類控製，比如政治類、法律類、宗教類和民族類的社團需要審批成立，也體(ti) 現了民主集中製原則。政權組織形式的民主集中製原則，也體(ti) 現在政治過程之中，那就是“從(cong) 群眾(zhong) 中來，到群眾(zhong) 中去”的群眾(zhong) 路線，各級黨(dang) 委在從(cong) 群眾(zhong) 中汲取智慧和意見之後進行決(jue) 策。民主集中製是理解中國政治的總鑰匙，也是理解“中國奇跡”的政治邏輯。民主集中製的製度和原則保證了中國的製度整合力，這與(yu) 代議製民主所強化的認同政治以及所造成的的政治裂痕，形成了鮮明的對比。

　　成也政治製度，敗也政治製度。兩(liang) 大製度類型的不同作用告訴我們(men) ，“隻有紮根本國土壤、汲取充沛養(yang) 分的製度，才最可靠、也最管用”，“不能想象突然就搬來一座政治製度上的‘飛來峰’”，“照抄照搬他國的政治製度行不通，會(hui) 水土不服，會(hui) 畫虎不成反類犬，甚至會(hui) 把國家前途命運葬送掉。”同時，這種不同作用還提示我們(men) 需重視政治製度的“決(jue) 定性作用”。習(xi) 近平總書(shu) 記在慶祝全國人民代表大會(hui) 成立60周年的講話中指出：“一個(ge) 國家的政治製度決(jue) 定於(yu) 這個(ge) 國家的經濟社會(hui) 基礎，同時又反作用於(yu) 這個(ge) 國家的經濟社會(hui) 基礎，乃至於(yu) 起到決(jue) 定性作用。”這個(ge) 論斷指出了國家權力的原理。如果把一個(ge) 國家比作由若幹同心圓構成，從(cong) 核心到外圍依次是政治製度圓、經濟製度圓、社會(hui) 製度圓和曆史文化圓，其中最核心的政治製度要素固然要適應作為(wei) 環境性要素的經濟、社會(hui) 和曆史文化，但是最核心的力量怎麽(me) 可能總是被決(jue) 定而不起主導作用呢?美國的經濟社會(hui) 製度曆經奴隸製的農(nong) 業(ye) 資本主義(yi) 、市場經濟的工業(ye) 資本主義(yi) 和信息時代的金融資本主義(yi) ，其政治製度始終沒有發生重大變化。相反，那些動輒折騰政治製度的改革卻會(hui) 迅速搞垮一個(ge) 國家。這就是大曆史所告訴我們(men) 的政治製度的決(jue) 定性作用。

　　國家治理的差異：政策執行力

　　觀察國家治理能力最直觀指標是看一個(ge) 國家的中央政府是否有決(jue) 策的權威、是否有將政策變得可執行的權威，以及政策執行者是否有能力去執行權威的決(jue) 策。因此，權威的政策執行過程事實上包括兩(liang) 個(ge) 部分：中央權威和有能力的公務員隊伍。

　　權威是製度整合力的一種具體(ti) 體(ti) 現。現代民主政治講的是政治的人民性或民主性，因此一些治理理論中的關(guan) 鍵要素就是權威。沒有權威，一個(ge) 國家便不可能正常運轉;相較於(yu) 古代社會(hui) ，複雜性現代社會(hui) 更需要權威，有了權威，政府、國家才能正常存續。“民治”是農(nong) 業(ye) 社會(hui) 的神話，如果“民治”都能管用，就不需要政府了，而政府的存在本身，就是代表了讓人又恨又愛的權威的存在。因此，政治的人民性(民主性)首先不能排斥政治的權威性。權威性直接表現在領導人的決(jue) 策力上。

　　權威的決(jue) 策都能得到執行嗎?答案是不樂(le) 觀的。很多國家並非沒有戰略目標，但就是得不到執行。在很多發展中國家，國家建設中的一項普遍的製度短板就是從(cong) 中央到地方都缺少訓練有素的、懷有職業(ye) 精神的公務員隊伍。發展中國家在所謂的“民主化”轉型之後，民主政治似乎很發達，但行政能力卻很落後。民主是用來產(chan) 生權力並分配利益的，比如立法，但立法之後需要人去執行。關(guan) 鍵在於(yu) ，發展中國家的行政體(ti) 製建製晚於(yu) 民主製度，而民主選舉(ju) 進一步強化了既有古老的社會(hui) 結構，未經改造的社會(hui) 勢力在選舉(ju) 中通過恩主庇護政治而變得更加強大，結果便是脆弱的執行機構麵對著強大的民意機構和社會(hui) 勢力的雙重壓力。這就是結構性的執行能力危機。

　　與(yu) 上述情況形成對比，中國最早發明了將國家組織起來的官僚製，比如先秦就開始有的郡縣製、軍(jun) 功製、選拔製和官僚製以及管仲管理國家的政治經濟學，可以說，組織國家和管理國家的能力幾乎是與(yu) 生俱來的。這種體(ti) 製和能力後來被賦予民本思想，形成了以“厚生”為(wei) 本的政府主導的管理體(ti) 製，曆經兩(liang) 千多年而不曾中斷，形成了一種強大的文明基因。中國共產(chan) 黨(dang) 將這種以民為(wei) 本的管理體(ti) 製植入“為(wei) 人民服務”的群眾(zhong) 路線，使得民本思想有了落地的製度機製，從(cong) 而為(wei) 新型的公務員隊伍注入了全麵責任的政府管理思想，使得有著古老文明基因的中國政府完全不同於(yu) 西方科層製所謂的“非人格化”特征。可以說，中國公務員隊伍的素質與(yu) 能力在世界上堪輿任何國家的公務員媲美。

　　從(cong) 這個(ge) 角度看政策執行力，我們(men) 才能理解“中國奇跡”中看不見的精神文化要素的作用，而這些並不是經濟學的“理性人”假設所能理解的。忽視了各級公務員的本著民本思想的工作乃至忘我奉獻，就不能真正理解新中國成立70年來的巨大成就。

　　當然，中國人不能因此而妄自尊大，畢竟我們(men) 還有一些體(ti) 製上的弊端需要在固本革新中去克服;但中國人更不能妄自菲薄，對自身的製度優(you) 勢、政治優(you) 勢不自信，而幻想一個(ge) 迥異於(yu) 自己文明基因的“飛來峰”。以為(wei) “飛來峰”上有花果山，其實到處是懸崖峭壁。國家治理最忌諱的是逐夢烏(wu) 托邦，最實際、最有效的途徑是在現實中解決(jue) 不斷產(chan) 生的難題。相較於(yu) 有些國家的“治理赤字”，在以人民為(wei) 中心的政治秩序下，中國表現出色的製度整合力和國家治理中優(you) 秀的政策執行力，將讓世人持續見證中國的政治穩定和製度優(you) 勢。(作者  中國人民大學政治學特聘教授、國際關(guan) 係學院院長)