一、問題的提出與(yu) 文獻回顧

　　2017年6月23日，習(xi) 近平總書(shu) 記在山西太原市主持召開深度貧困地區脫貧攻堅座談會(hui) 時強調，脫貧攻堅工作進入目前階段，要重點研究解決(jue) 深度貧困問題。中國當前的反貧困政策取得了顯著的成效，積累了豐(feng) 富的經驗，但其中的某些具體(ti) 做法並不適宜在深度貧困地區踐行，如將農(nong) 戶區分為(wei) 貧困戶與(yu) 非貧困戶，讓貧困戶享有醫療、教育等一係列優(you) 惠政策，而非貧困戶卻不能享有;又如將大部分扶貧資金集中於(yu) 產(chan) 業(ye) 發展，從(cong) 而忽視了貧困人口對基礎設施建設、醫療、教育、就業(ye) 、社會(hui) 保障等方麵的需求。可以說，深度貧困地區之所以貧困，其重要原因就是基本公共服務供給匱乏。上述做法之所以不適用於(yu) 深度貧困地區，主要是由深度貧困地區貧困程度深、貧困範圍廣、農(nong) 民收入差距小等特征決(jue) 定的。麵對上述深度貧困地區的貧困特征，農(nong) 村基本公共服務均等化的扶貧方式呼之欲出，農(nong) 村基本公共服務均等化符合鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略下深度貧困地區的扶貧要求;農(nong) 村基本公共服務範圍與(yu) 深度貧困地區的脫貧需求相契合;農(nong) 村基本公共服務均等化目標與(yu) 深度貧困地區脫貧目標相一致;農(nong) 村基本公共服務均等化可以減少深度貧困地區機會(hui) 不均等現象的發生;農(nong) 村基本公共服務均等化是實施產(chan) 業(ye) 扶貧政策的基礎與(yu) 前提。《國家基本公共服務體(ti) 係“十二五”規劃》早已指出：“健全促進區域基本公共服務均等化的體(ti) 製機製，加大公共資源向農(nong) 村、貧困地區和社會(hui) 弱勢群體(ti) 傾(qing) 斜力度，把更多的財力、物力投向基層。”可見，農(nong) 村基本公共服務均等化與(yu) 深度貧困的治理之間具有一定的耦合性，因此，以農(nong) 村基本公共服務均等化方式治理深度貧困不失為(wei) 一種機遇。

　　目前，學界關(guan) 於(yu) 以實施農(nong) 村基本公共服務均等化措施治理深度貧困的研究並不多，主要集中於(yu) 某一項公共服務對反貧困具有的作用，如曾棟梁認為(wei) 解決(jue) 就業(ye) 問題對於(yu) 實現貧困村脫貧具有決(jue) 定性的作用，政府應以公共就業(ye) 服務均等化為(wei) 目標來推動扶貧工作[1];或者探討從(cong) 某一方麵入手完善基本公共服務均等化，進而提升減貧效果，如孫玉霞等認為(wei) 必須大力加強各級財政政策對農(nong) 村反貧困的扶持力度，通過財政減貧能力的提升使基本公共服務的普惠性不斷擴大，以此促進農(nong) 村社會(hui) 經濟等各方麵協調發展[2];也有研究基本公共服務的減貧作用機理的，如曾小溪等認為(wei) 通過基本公共服務均等化建設可降低貧困發生率[3];還有從(cong) 基本公共服務均等化的全方位視角研究反貧困策略的，如樸婷姬等探討了武陵山片區貧困與(yu) 基本公共服務非均等化現狀，並針對基本公共服務供給缺乏的具體(ti) 原因提出了相應的對策和建議[4]。

　　由此觀之，現有研究雖然從(cong) 不同角度探討了利用農(nong) 村基本公共服務均等化措施治理貧困的問題，但大部分都是從(cong) 微觀層麵闡述了基本公共服務均等化對反貧困的意義(yi) ，不具有全局性。首先，與(yu) 上述研究成果相比，本文探討以農(nong) 村基本公共服務均等化方式治理深度貧困存在的機遇與(yu) 挑戰問題，則是從(cong) 更宏觀的視角切入，這樣既可避免因從(cong) 某一方麵進行研究導致的片麵性，又可從(cong) 全局出發，構建農(nong) 村基本公共服務均等化體(ti) 係，進而從(cong) 各個(ge) 方麵發力助推精準扶貧。其次，本文探討的重點是利用農(nong) 村基本公共服務均等化方式治理深度貧困的問題，深度貧困不同於(yu) 一般的貧困，“其導致貧困的原因複雜、貧困現象多元、貧困程度深厚、‘插花式’貧困人口分布混亂(luan) ”[5]，它是當前扶貧攻堅階段要啃的最硬骨頭，要拔的最緊釘子，是中國走完精準扶貧“最後一公裏”的主要障礙。因此，解決(jue) 深度貧困的治理問題迫在眉睫。最後，弄清以農(nong) 村基本公共服務均等化方式治理深度貧困存在哪些機遇，則可提升農(nong) 村基本公共服務均等化在反貧困戰略中的地位，進而可充分發揮農(nong) 村基本公共服務均等化治理深度貧困的作用;理清其麵臨(lin) 的挑戰則可根據挑戰提出具有針對性的策略，從(cong) 而獲得更好的益貧效果。

　　二、以實現農(nong) 村基本公共服務均等化方式治理深度貧困的機遇

　　根據《國家基本公共服務體(ti) 係“十二五”規劃》(以下簡稱《十二五規劃》)規定，基本公共服務範圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(ye) 、社會(hui) 保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體(ti) 育等領域的公共服務，廣義(yi) 上還包括與(yu) 人民生活環境緊密關(guan) 聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。本文所指的“農(nong) 村基本公共服務”是相對城市而言的，是指廣大的農(nong) 村地區，農(nong) 村基本公共服務範圍也主要采納《十二五規劃》所給出的規定。以實現農(nong) 村基本公共服務均等化方式治理深度貧困是一種機遇，具體(ti) 表現在以下幾個(ge) 方麵。

　　(一)農(nong) 村基本公共服務均等化符合鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略下深度貧困地區的扶貧要求

　　黨(dang) 的十九大與(yu) 2018年中央一號文件相繼提出實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略。2018年中央一號文件對實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略了做了係統闡述，並將“城鄉(xiang) 基本公共服務均等化基本實現”作為(wei) 2035年鄉(xiang) 村振興(xing) 的目標任務，且針對深度貧困地區提出了具體(ti) 的扶貧要求。[6]其中，要想“全麵改善貧困地區生產(chan) 生活條件”則必須加強貧困地區的基礎設施建設;要“將扶貧同扶誌、扶智相結合，提升貧困群眾(zhong) 發展生產(chan) 和務工經商的基本技能”，則均需依靠教育才能實現;“把救急紓困和內(nei) 生脫貧結合起來”，則需依靠社會(hui) 保障、醫療保障與(yu) 教育保障相結合。上述加強基礎設施建設、實現社會(hui) 保障、醫療保障與(yu) 教育保障相結合等都屬於(yu) 農(nong) 村基本公共服務均等化的內(nei) 容。可見，農(nong) 村基本公共服務均等化符合鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略下深度貧困地區的扶貧要求。

　　此外，實現農(nong) 村基本公共服務均等化有利於(yu) 推進鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的整體(ti) 發展，有利於(yu) 實現鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的目標任務。[7]這是因為(wei) ，首先，實施農(nong) 村基本公共服務均等化除了要求加強農(nong) 村基礎設施建設外，還要求提供良好的環境保護的公共服務，這便有利於(yu) 實現鄉(xiang) 村美麗(li) 宜居，改善農(nong) 村的生產(chan) 態環境。

　　其次，提升深度貧困地區基本公共服務均等化水平，是建立城鄉(xiang) 融合發展體(ti) 製機製的重要內(nei) 容，隻有這樣，才能提升農(nong) 村對人才的吸引力。再次，農(nong) 村基本公共服務均等化要求為(wei) 貧困人口提供均等的受教育機會(hui) ，提升教育質量，這便有利於(yu) 實現農(nong) 民的現代化，而隻有實現了農(nong) 民的現代化，才能實現農(nong) 業(ye) 與(yu) 農(nong) 村的現代化。由此觀之，實現農(nong) 村基本公共服務均等化對於(yu) 鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略目標任務的完成具有極大的促進性。

　　(二)農(nong) 村基本公共服務範圍與(yu) 深度貧困地區的脫貧需求相契合

　　深度貧困地區是指“三區”“三州”及“三類人”為(wei) 主的地區[8]，深度貧困地區的致貧原因主要包括疾病、供養(yang) 子女上學、勞動力文化素質低、自然災害、惡劣的自然環境、身體(ti) 殘疾以及年老無勞動能力等。因病致貧的需要完善公共醫療服務。因供養(yang) 子女上學與(yu) 勞動力文化素質低致貧的，需要完善公共教育服務。某些自然災害的發生無不是自然環境遭到破壞導致的，因此通過環境保護可以降低自然災害的發生率。我們(men) 雖然不能改變惡劣的自然環境，但卻可以通過完善基礎設施建設改善人們(men) 的生產(chan) 生活條件。身體(ti) 殘疾與(yu) 年老無勞動能力的致貧的，則須社會(hui) 兜底保障服務。此外，“三區”“三州”的部分地區屬於(yu) 邊境地區，這些地區還需要邊防安全服務。上述深度貧困地區擺脫貧困急需完善的醫療衛生、教育、環境保護、基礎設施建設、社會(hui) 保障以及國防安全等公共服務完全屬於(yu) 我國基本公共服務範圍。[9]因此，農(nong) 村基本公共服務範圍與(yu) 深度貧困地區的脫貧需求是完全契合的。

　　(三)農(nong) 村基本公共服務均等化目標與(yu) 深度貧困地區脫貧目標相一致

　　貧困人口實現“兩(liang) 不愁、三保障”[10]是中國到2020年必須實現的脫貧目標，要實現上述脫貧目標，首先，要保障財政對深度貧困地區公共服務的投入;其次，要保障包括就業(ye) 、教育、醫療以及住房在內(nei) 的各項農(nong) 村基本公共服務獲得均衡發展;再次，農(nong) 村基本公共服務均衡發展要求不僅(jin) 要保障提供全麵的公共服務，還應當保障各項公共服務的方便可及。層層拔高的脫貧目標與(yu) 農(nong) 村基本公共服務均等化的目標[11]是不謀而合的，但從(cong) 基本公共服務均等化的具體(ti) 規定來看，農(nong) 村基本公共服務均等化目標是要高於(yu) 當前階段脫貧目標的。從(cong) 這一角度來看，努力實現農(nong) 村基本公共服務均等化也就意味著深度貧困地區的貧困問題也能得以解決(jue) 。

　　(四)農(nong) 村基本公共服務均等化可以減少深度貧困地區機會(hui) 不均等現象的發生

　　目前，深度貧困地區享受基本公共服務機會(hui) 不均等的現象主要表現在以下兩(liang) 方麵。首先，深度貧困地區公共服務水平與(yu) 城市公共服務水平存在巨大差距，深度貧困地區貧困人口與(yu) 城市居民享受基本公共服務的機會(hui) 不均等。在城鄉(xiang) 二元化公共服務體(ti) 製下，無論是在醫療、教育還是在社會(hui) 保障等方麵，農(nong) 村與(yu) 城市存在巨大差距，而深度貧困地區的水平要低於(yu) 農(nong) 村平均水平，因此，深度貧困地區的基本公共服務水平與(yu) 城市相比差距更大，由此深度貧困地區在享有基本公共服務的機會(hui) 上產(chan) 生的不均等現象更為(wei) 嚴(yan) 重。其次，目前的扶貧政策要求識別出貧困戶與(yu) 非貧困戶，貧困戶與(yu) 非貧困戶所麵臨(lin) 的區別對待使得他們(men) 享受基本公共服務的機會(hui) 不均等。貧困戶可享受醫療、教育等一係列政策紅利，非貧困戶則不能享受同等待遇。雖然現在對建檔立卡的貧困戶實行的是有進有出的動態管理，但其變動周期為(wei) 一年，當非貧困戶因病、因災或因市場行情變化等因素而陷入貧困時不能獲得及時救助，這樣不僅(jin) 未能將貧困扼殺在搖籃裏，未起到預防貧困的作用，而且還會(hui) 提高返貧率。此外，在連片貧困地區，不僅(jin) 貧困發生率高，而且貧困人口與(yu) 非貧困人口收入差距小，識別難度大。[12]因此，即使可以通過各種方法將貧困戶與(yu) 非貧困戶識別出來，但之後的區別對待剝奪了非貧困戶享有同等公共服務的機會(hui) 與(yu) 權利，從(cong) 而使他們(men) 產(chan) 生強烈的“不公平感”與(yu) “被剝奪感”。

　　而以農(nong) 村基本公共服務均等化方式對深度貧困進行治理則可在一定程度上避免上述不均等現象的發生。首先，中國目前的基本公共服務均等化主要是實現城市與(yu) 農(nong) 村尤其是深度貧困地區之間的均等化，這種均等化既是數量上的，也是質量上的，大部分基本公共服務供給會(hui) 向農(nong) 村尤其是貧困地區、弱勢群體(ti) 傾(qing) 斜，從(cong) 而縮小公共服務水平在城鄉(xiang) 之間的差距。其次，基本公共服務均等化的核心是機會(hui) 均等，因此，用農(nong) 村基本公共服務均等化的方式解決(jue) 深度貧困問題則不用識別哪些是貧困戶、哪些是非貧困戶，在此種場域內(nei) ，貧困人口機會(hui) 均等的享有基本公共服務，這樣也不會(hui) 引發新的基層治理難題。由此可見，以實現農(nong) 村基本公共服務均等化方式解決(jue) 深度貧困問題是可以減少深度貧困地區機會(hui) 不均等現象發生的。

　　(五)農(nong) 村基本公共服務均等化是實施產(chan) 業(ye) 扶貧政策的基礎與(yu) 前提

　　“發展生產(chan) 脫貧一批”是精準扶貧政策“七個(ge) 一批”[13]中的重要內(nei) 容，為(wei) 了提升貧困人口的內(nei) 生發展動力，“切塊到縣的中央與(yu) 省級財政專(zhuan) 項扶貧資金70%以上要用於(yu) 扶持建檔立卡的貧困村、貧困戶發展產(chan) 業(ye) ”[14]。某些地區的產(chan) 業(ye) 扶貧資金甚至占到了90%以上。[15]然而，產(chan) 業(ye) 扶貧是需要一定發展基礎的，這決(jue) 定其在深度貧困地區並不能取得較好的扶貧效果。首先，深度貧困地區大部分屬於(yu) 山區、高寒地區、自然災害頻發區以及生態脆弱及資源保護區，因此很難找到適合在這些地區發展的產(chan) 業(ye) ;其次，深度貧困地區還未經過扶貧的大水漫灌階段，薄弱的基礎設施建設限製了這些地區的產(chan) 業(ye) 發展;再次，“窮人對他們(men) 的貧窮產(chan) 生了接納，尤其是農(nong) 村的貧困人群，這種接納傾(qing) 向是產(chan) 生貧困的一個(ge) 最為(wei) 重要的現實因素”[16]，因此，這些地區貧困人口的基本願望隻是生存下去，他們(men) 沒有勇氣去嚐試具有一定風險性的產(chan) 業(ye) 扶貧項目，尤其是麵對那些發展周期長、收益見效慢的扶貧產(chan) 業(ye) ，貧困人口更是不願意將資金與(yu) 精力投入其中。所以，他們(men) 對產(chan) 業(ye) 扶貧的接納度比較低，產(chan) 業(ye) 扶貧在這些地區難以執行。由此可知，扶貧政策將大部分扶貧資金用於(yu) 產(chan) 業(ye) 扶貧實際上浪費了大量寶貴資源，使得其他諸如教育、醫療等大大可以提升深度貧困地區自我發展能力的公共服務並未獲得同步發展。

　　表麵上看，產(chan) 業(ye) 扶貧政策是最能增加農(nong) 民收入的政策，也是能夠提升農(nong) 村內(nei) 生發展動力的政策，但產(chan) 業(ye) 扶貧政策的成功實施卻受到諸多條件限製。要確保在深度貧困地區實施產(chan) 業(ye) 扶貧政策獲得實效，其首要前提與(yu) 基礎是實現深度貧困地區的基本公共服務均等化，正如賀雪峰教授所指出的，“解決(jue) 農(nong) 村貧困的基礎則是為(wei) 農(nong) 民提供增長自我發展能力所需的基礎設施和公共服務”[17]。這是因為(wei) ，首先，要確保農(nong) 業(ye) 生產(chan) 的順利進行，則應首先完善與(yu) 之緊密相關(guan) 的水利設施等配套基礎設施建設;要確保包括農(nong) 業(ye) 在內(nei) 的其它產(chan) 業(ye) 的順利發展，則需要便利的交通設施作保障，其中，道路的修建必不可少。而深度貧困地區離滿足上述兩(liang) 方麵條件還具有較大差距。其次，要提升貧困人口對產(chan) 業(ye) 扶貧政策的接納度，則需改變貧困人口的思想，而改變貧困人口思想最好的方式則是提高其受教育程度;而要確保貧困人口具備產(chan) 業(ye) 發展的自主經營能力，以創建產(chan) 業(ye) 扶貧的長效機製，則也需依靠提高其教育程度才能得以實現。再次，如果一個(ge) 家庭連基本的醫療支出都無力負擔，這也意味著它沒有資金投入產(chan) 業(ye) 發展。何況，更好的教育和醫療不僅(jin) 可以直接改善貧困人口的生活質量，而且還能提高獲取收入並擺脫收入貧困的能力;教育和醫療越普及則越有更多可能使那些本來會(hui) 是窮人的人獲得更好的機會(hui) 去克服貧困。[18]綜上所述，實現農(nong) 村基本公共服務均等化是實施最能增加農(nong) 民收入、提升農(nong) 村內(nei) 生發展動力的產(chan) 業(ye) 扶貧政策的基礎和前提。

　　三、以實現農(nong) 村基本公共服務均等化方式治理深度貧困的挑戰

　　雖然以實現農(nong) 村基本公共服務均等化方式治理深度貧困是一種機遇，但同時也麵臨(lin) 著一些挑戰。

　　(一)深度貧困地區的部分扶貧方式與(yu) 農(nong) 村基本公共服務均等化扶貧方式相衝(chong) 突

　　目前，深度貧困地區在扶貧方式上出現了一些誤區，其部分扶貧方式不僅(jin) 與(yu) 其貧困特征不符，而且也與(yu) 基本公共服務均等化扶貧方式相衝(chong) 突。如上文已述的區分貧困戶與(yu) 非貧困戶並使其享受不同等待遇的做法，以及將大部分扶貧資金集中於(yu) 扶貧效果並不好的產(chan) 業(ye) 發展上的做法，都與(yu) 深度貧困地區的貧困特征相抵牾，因此，並不能獲得較好的益貧效果。深度貧困地區貧困程度深，表明當地的貧困人口最需要諸如教育、醫療、就業(ye) 、基礎設施建設等最基本的公共服務。雖然產(chan) 業(ye) 發展理論上能解決(jue) 部分就業(ye) 問題，但在深度貧困地區，其特殊的自然環境決(jue) 定發展產(chan) 業(ye) 並不能取得較好的扶貧效果;貧困範圍廣、農(nong) 民收入差距小的特征則表明貧困人口需要機會(hui) 均等的享有基本公共服務，而不應區別對待收入差距並不大的貧困戶與(yu) 非貧困戶。同時，上述做法與(yu) 農(nong) 村基本公共服務均等化的扶貧方式也是相衝(chong) 突的、不一致的，農(nong) 村基本公共服務均等化的扶貧方式既注重人們(men) 享有公共服務的機會(hui) 均等，也注重人們(men) 享有公共服務在數量、質量以及結構上的均等化，而上述做法一方麵剝奪了與(yu) 貧困戶收入差距甚小的非貧困戶同等享有基本公共服務的機會(hui) ，另一方麵也剝奪了貧困人口更好的享有其他基本公共服務的諸多機會(hui) 。因此，上述扶貧方式與(yu) 農(nong) 村基本公共服務均等化扶貧方式是相衝(chong) 突的，並且也不具有較好的益貧性。

　　(二)深度貧困地區農(nong) 村基本公共服務人才匱乏

　　任何製度要確保其有效運行都離不開人的具體(ti) 實施，公共服務人才是基本公共服務有效運轉的前提，因此，深度貧困地區基本公共服務人才匱乏嚴(yan) 重限製了該地區基本公共服務均等化的發展。由於(yu) 醫療、教育方麵的人才匱乏表現的最為(wei) 突出，且與(yu) 農(nong) 民的生活最為(wei) 密切，所以，下文主要以上述兩(liang) 方麵為(wei) 例來闡述深度貧困地區基本公共服務人才匱乏的表現。

　　首先，深度貧困地區醫療服務人才十分匱乏。以西藏昌都市卡諾區為(wei) 例，“截至2015年1月，全區15個(ge) 鄉(xiang) 鎮共計農(nong) 牧民85559名，而該區隻有21名護士，鄉(xiang) 鎮衛生人員96名、其中有54名正式編製的鄉(xiang) 級醫生(見表1)為(wei) 其提供醫療服務，每千人擁有注冊(ce) 護士0.25名、執業(ye) 醫師0.63名(見表2)”[19]，而我國2014年的平均水平是每千人注冊(ce) 護士2.20名、執業(ye) 醫師2.12名，每萬(wan) 人專(zhuan) 業(ye) 公共衛生機構人員6.41名(見表2)[20]，因此，卡諾區與(yu) 全國平均水平差距較大。深度貧困地區公共醫療服務人員不僅(jin) 在數量上短缺，在結構上也不均衡。截止到2015年初，卡諾區15鄉(xiang) 鎮衛生院96人中，中專(zhuan) 42人，占比44%;大專(zhuan) 41人，占比43%;本科9人，占比9%(見表1)。上述數據表明，卡諾區鄉(xiang) 鎮衛生院技術人員的學曆普遍較低，主要由中專(zhuan) 學曆與(yu) 大專(zhuan) 學曆構成，

　　缺乏本科學曆及以上學曆等高學曆的公共衛生服務人才。而學曆是反映衛生技術人員醫療服務水平的重要標準，結構上的不均衡意味著以卡諾區為(wei) 代表的深度貧困地區的醫療服務水平較低，完全不能滿足深度貧困地區人口的基本醫療需求，同時也意味著深度貧困地區嚴(yan) 重缺乏公共醫療服務人才。

　　其次，深度貧困地區教育服務人才十分匱乏。一是教師總體(ti) 數量不足，深度貧困地區很多村小隻有一名教師，負責多個(ge) 年級的教學;二是專(zhuan) 業(ye) 教師不足，尤其缺乏物理、化學、音樂(le) 、體(ti) 育等相關(guan) 專(zhuan) 業(ye) 的教師;三是教師隊伍不穩定，由於(yu) 深度貧困地區自然條件惡劣、學校基礎設施建設落後、生活條件艱苦，加上外出培訓機會(hui) 少、自我發展空間小等原因，很多教師會(hui) 想方設法調到工作環境更好的地方。深度貧困地區不僅(jin) 缺乏教師人才，而且還留不住人才。教師隊伍的不穩定嚴(yan) 重影響教學質量，給孩子們(men) 的心靈也會(hui) 造成一定創傷(shang) 。

　　表2 西藏昌都市卡諾區鄉(xiang) 鎮衛生人員與(yu) 全國公共衛生人員配置平均水平比較表(2014年)

　　注：資料來源於(yu) 方素梅：《西藏農(nong) 村的醫療衛生服務能力建設——以昌都市卡若區為(wei) 例》，《西藏民族大學學報(哲學社會(hui) 科學版)》2016年第5期;國家衛生計生委規劃與(yu) 信息司：《2014年我國衛生和計劃生育事業(ye) 發展統計公報》，2015年11月5日，http：//www.nhfpc.gov.cn/guihuaxxs/s10742/201511/191ab1d8c5f240e8b2f5c8 1524e80f19.shtml，2017年11月5日。

　　(三)深度貧困地區農(nong) 村基本公共服務供給嚴(yan) 重不足

　　農(nong) 村基本公共服務供給不足是中國城鄉(xiang) 二元化發展的重要表現，這種現象在深度貧困地區尤為(wei) 突出。深度貧困地區農(nong) 村基本公共服務供給嚴(yan) 重不足是由於(yu) 多方麵原因導致的，除了受城鄉(xiang) 二元化公共服務供給體(ti) 製的影響外，還與(yu) 深度貧困地區自身經濟發展水平低有密切關(guan) 係。深度貧困地區自身經濟發展水平低導致地方財政收入更加緊張，加上國家實施分稅製以後，地方財政更為(wei) 蕭條，多方麵原因導致農(nong) 村基本公共服務供給更加乏力。此外，我國的公共服務供給主要由政府主導，缺乏社會(hui) 力量參與(yu) ，尤其是在深度貧困地區，社會(hui) 力量發育更加不完善，導致公共服務供給更加不足。

　　(四)深度貧困地區農(nong) 村基本公共服務均等化建設缺乏監督考評機製

　　從(cong) 致貧原因的角度即可看出，所有的貧困問題在某種程度上都是由於(yu) 基本公共服務供給不足及其非均等化導致的，換句話說，隻要實現農(nong) 村基本公共服務均等化，深度貧困的絕大部分問題即可獲得較好解決(jue) 。雖然實現農(nong) 村基本公共服務均等化在反貧困中起著至關(guan) 重要的作用，但“民族地區的扶貧開發大多較為(wei) 重視貧困戶經濟收入的提高與(yu) 區域經濟的增長，麵對基本公共服務供給不足和非均衡化導致的這一深層次原因造成的區域貧困仍然不夠重視”[21]，所以，目前針對農(nong) 村基本公共服務均等化建設，既沒有來自社會(hui) 第三方的監督機製，也沒有來自上級政府的考評機製。此外，“在我國，決(jue) 定地方官員升遷的關(guan) 鍵是上級認可而不是轄區居民認可”[22]，而要確保獲得上級認可，地方官員必須將工作重點放在國內(nei) 生產(chan) 總值(GDP)的增速上，這主要是由我國的現實國情決(jue) 定的，但國內(nei) 生產(chan) 總值(GDP)的快速增長隻能表明轄區內(nei) 生產(chan) 總值的快速增長，並不能代表與(yu) 人民生產(chan) 生活密切相關(guan) 的基本公共服務建設水平的快速提高。因此，在國內(nei) 生產(chan) 總值(GDP)快速增長的背景下，我們(men) 應當考慮到，人民尤其是深度貧困地區的人民從(cong) 中獲得了什麽(me) ?他們(men) 的幸福感提高了嗎?如果答案是否定的，那麽(me) ，國內(nei) 生產(chan) 總值(GDP)增速再快，其意義(yi) 也顯得暗淡了。因此，這種隻關(guan) 注經濟增速而不關(guan) 注農(nong) 村基本公共服務均等化建設水平的、單一的政績考核機製，是深度貧困地區以農(nong) 村基本公共服務均等化方式治理貧困遇到的又一挑戰。

　　四、以完善農(nong) 村基本公共服務均等化方式治理深度貧困的政策設計

　　若要更加從(cong) 容地應對以農(nong) 村基本公共服務均等化方式治理深度貧困麵臨(lin) 的眾(zhong) 多挑戰，我們(men) 需要采取以下措施。

　　(一)構建以農(nong) 村基本公共服務均等化方式治理深度貧困的體(ti) 係

　　以農(nong) 村基本公共服務均等化方式治理深度貧困的核心是逐步構建起完善的基本公共服務均等化體(ti) 係，目前，深度貧困地區最需要完善的基本公共服務包括基礎設施建設、醫療、教育、就業(ye) 以及社會(hui) 保障。

　　1.完善深度貧困地區基礎設施建設

　　深度貧困地區的特征決(jue) 定了目前該地區最需要的基本公共服務供給是與(yu) 農(nong) 民生產(chan) 生活密切相關(guan) 的基礎設施建設，隻有擁有了完善的基礎設施建設，才具備產(chan) 業(ye) 發展等其他發展的基礎。目前，深度貧困地區最需要的基礎設施建設包括道路、水電、水利以及通訊設施建設等。為(wei) 此，應將用於(yu) 產(chan) 業(ye) 發展的大部分資金以及直接到戶的資金集中於(yu) 村集體(ti) ，讓村集體(ti) 集中力量逐步改善村內(nei) 的基礎設施建設。

　　2.完善深度貧困地區醫療服務體(ti) 係

　　筆者通過對鄂西L村調研發現，因病致貧在該村的致貧原因中占到了64.5%的比例，上述數據表明，因病致貧在所有致貧原因中占了重大比例，因此，應該對農(nong) 村新型合作醫療製度進行深化改革。從(cong) 貧困人口的角度來說，隻要繳納了新型農(nong) 村合作醫療費用的，無論是大病還是小病、無論住院與(yu) 否、無論是在戶籍地就診與(yu) 否還是在公立醫院就診與(yu) 否，都應免費享受醫療服務，而且深度貧困地區個(ge) 人繳納的醫療保險費比例應逐步降低，個(ge) 人繳納的醫療保險金額在一定時期內(nei) 也應保持穩定性，不應逐年增長。從(cong) 醫療服務提供者來說，要不斷完善鄉(xiang) 鎮、縣級醫院的基礎設施以及醫療人才隊伍建設，提高貧困地區醫療服務水平;要逐步實施全國聯保，使外出務工的貧困群體(ti) 在務工地也能享受免費醫療服務;要納入社會(hui) 力量參與(yu) 對藥品生產(chan) 、定價(jia) 以及售賣的監督，應對藥品定價(jia) 公開透明化，醫療機構應告知患者查詢藥品價(jia) 格的途徑;要建立健全對醫療服務行為(wei) 的監督反饋機製，禁止醫護人員開大藥方、開貴藥、多開藥以及開出對疾病的治愈無關(guan) 痛癢的藥物等行為(wei) ，這種過度消費國家財政、實際上是過度消費納稅人付出的行為(wei) ，一經發現，查證屬實的，應當讓其承擔相應責任。

　　3.完善深度貧困地區教育服務體(ti) 係

　　我國農(nong) 村自實施“兩(liang) 免一補”政策[23]以來，貧困地區人口享受九年義(yi) 務教育的負擔獲得了大大的減輕，但還是有很多貧困家庭的孩子因為(wei) 家庭收入拮據等因素而不能繼續享受高中教育以及高等教育，失去了繼續受教育的權利，尤其是深度貧困地區的部分孩子，甚至連小學、初中都沒有念完便輟學在家務農(nong) 或者出門打工，這樣對貧困的代際傳(chuan) 遞極為(wei) 有利。為(wei) 此，深度貧困地區應免除所有教育階段的學雜費與(yu) 住宿費，並對貧困學生給予相應水平的生活費補助。免費享受高職高專(zhuan) 教育、本科教育、碩士教育的學生畢業(ye) 後必須回生源地服務五年，以對貧困地區起到反哺作用，免費享受博士教育的學生可不受此規定的限製，因為(wei) ，深度貧困地區對博士人才的吸納力有限。此外，應大力發展深度貧困地區的職業(ye) 教育，對未能考上重點本科學校的學生，可利用政策引導其接受職業(ye) 教育。職業(ye) 院校應結合市場技術人才需求，讓貧困學生在校期間真正學到謀生技術，保障其畢業(ye) 後順利就業(ye) 。

　　4.完善深度貧困地區就業(ye) 服務體(ti) 係

　　目前，深度貧困地區人口就業(ye) 主要分為(wei) 務農(nong) 與(yu) 務工，主要收入來源也是由“半農(nong) 半工”的二元化結構組成。一般留守在家務農(nong) 的都是婦女與(yu) 老人，為(wei) 了減少他們(men) 從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 的阻力，應加強農(nong) 田水利等基礎設施建設。外出務工是貧困群體(ti) 擺脫貧困最快速、最有效的途徑。現在，大部分能夠擺脫貧困的家庭，主要是依靠家庭主要勞動力進城務工使得家庭條件有所改善的。改革開放、實行市場經濟進而允許人口在城鄉(xiang) 間流動的製度變革為(wei) 他們(men) 提高生活水平提供了契機。所以，為(wei) 吸納更多農(nong) 民工就業(ye) ，應繼續發展市場經濟，推進城鎮化建設，並逐步保障農(nong) 民工及其子女在城市享有醫療、教育等基本公共服務。此外，深度貧困地區應以鄉(xiang) 鎮為(wei) 單位，設立專(zhuan) 門的公共就業(ye) 服務機構，配備專(zhuan) 門的公共就業(ye) 服務人員，建立完善的公共就業(ye) 服務網絡化平台。

　　5.完善深度貧困地區社會(hui) 保障體(ti) 係

　　社會(hui) 保障體(ti) 係包括社會(hui) 保險、社會(hui) 福利、社會(hui) 救濟以及優(you) 撫安置，其中社會(hui) 福利、社會(hui) 救濟與(yu) 社會(hui) 保險中的養(yang) 老保險、醫療保險是目前深度貧困地區最需要完善的社會(hui) 保障服務。目前農(nong) 民享有的社會(hui) 福利[24]雖然名目繁多，但並不具有法定性，也不是每家農(nong) 戶都能同時享有這些福利，尤其是在深度貧困地區，有些農(nong) 戶根本不具備享有上述某些補貼的資格，而且上述每項補貼的額度很低，因此應提升社會(hui) 福利的補貼額度。社會(hui) 救濟主要是針對低保戶與(yu) 五保戶實施的一種社會(hui) 兜底保障服務，由於(yu) 低保戶與(yu) 五保戶都是無勞動能力的人群，從(cong) 人權保護角度出發應加強社會(hui) 兜底保障的穩定性與(yu) 長期性。農(nong) 民與(yu) 城鎮職工一樣也是一種職業(ye) ，因此，應當享受與(yu) 城鎮職工大體(ti) 一致的養(yang) 老保險服務，但目前農(nong) 村的養(yang) 老保險主要由農(nong) 民個(ge) 人承擔，集體(ti) 出資與(yu) 政府繳費比例低，因此，不能激發農(nong) 民參與(yu) 養(yang) 老保險的積極性，很多年事已高的老人還須下地幹活以維持生計。然而，農(nong) 民為(wei) 中華人民共和國的成立與(yu) 飛速發展作出了重大犧牲與(yu) 貢獻，政府與(yu) 社會(hui) 有責任讓他們(men) 安享晚年，為(wei) 此，在農(nong) 民養(yang) 老保險體(ti) 係中，應逐步提高集體(ti) 與(yu) 政府的繳費比例，進而逐步提升農(nong) 村養(yang) 老保障水平，創新農(nong) 村養(yang) 老保障方式。

　　(二)完善以農(nong) 村基本公共服務均等化方式治理深度貧困的配套措施

　　若要確保農(nong) 村基本公共服務均等化體(ti) 係在深度貧困地區的有效落實，還必須從(cong) 以下方麵完善相關(guan) 配套措施。

　　1.多措並舉(ju) 吸引並留住公共服務人才

　　深度貧困地區公共服務人才的匱乏是限製公共服務均等化發展的重要因素，為(wei) 吸引並留住公共服務人才，政府應從(cong) 各個(ge) 方麵多措並舉(ju) ，多方發力。首先，最直接有效的方式是提高醫療、教育等公共服務人才的工資水平與(yu) 福利待遇。其次，為(wei) 其提供定期外出學習(xi) 、培訓的機會(hui) ，使其擁有提升自我發展能力的平台，同時，還可提升其工作能力，最終有利於(yu) 深度貧困地區整個(ge) 公共服務水平的提升。再次，深度貧困地區不能吸引並留住公共服務人才，其重要原因是這些地區公共服務水平落後，落後的道路交通設施導致的出行不便以及落後的醫療條件，使他們(men) 無法照顧老人與(yu) 孩子，落後的教育條件也不能滿足孩子的教育需求，因此，要吸引並留住公共服務人才，還必須不斷提升公共服務水平，而提升公共服務水平反過來也要求吸引並留住公共服務人才，二者之間相輔相成、相互促進、共同發展。最後，要重視對本地人才的培養(yang) ，本地人對家鄉(xiang) 具有天然的親(qin) 和力，他們(men) 熱愛家鄉(xiang) 並願意為(wei) 其付出，這對留住深度貧困地區的公共服務人才極為(wei) 有利。

　　2.有效創建深度貧困地區基本公共服務的多元

　　供給模式深度貧困地區遭遇貧困的重要原因是農(nong) 村基本公共服務供給不足，因此，必須逐步構建深度貧困地區基本公共服務多元供給模式。首先，無論是中央政府、省級政府還是基層政府都應加大對深度貧困地區公共服務均等化建設的投資力度，中央政府應“增加扶貧專(zhuan) 項資金對貧困地區的投入，集中補助其中的‘短板’和薄弱環節，並減免貧困地區各項政策的配套資金”[25];省級政府應結合本省實際情況，加大專(zhuan) 項資金向深度貧困地區的傾(qing) 斜力度;基層政府是專(zhuan) 項資金的實際執行者，因此應當確保專(zhuan) 項資金確確實實用於(yu) 農(nong) 村基本公共服務建設上。其次，應當利用稅收等政策引導當地企業(ye) 以及對口支援的企業(ye) 成為(wei) 農(nong) 村基本公共服務的供給主體(ti) 。再次，政府應引導慈善機構等其他社會(hui) 力量參與(yu) 農(nong) 村基本公共服務的供給。以此形成深度貧困地區農(nong) 村基本公共服務均等化由政府主導、其他社會(hui) 力量共同參與(yu) 的多元供給模式，進而使農(nong) 村基本公共服務供給不足的現狀獲得改善。

　　我國長期以來形成了“強政府、弱社會(hui) ”的局麵，這種局麵在深度貧困地區表現的更加突出。20世紀80年代以來的中國之所以取得舉(ju) 世矚目的成就，與(yu) 其說是因為(wei) 政府做了什麽(me) ，不如說是政府沒做什麽(me) 。這足以見“弱政府、強社會(hui) ”的重要性，因此，政府應進一步簡政放權，放手培育社會(hui) 力量的發展，讓社會(hui) 力量參與(yu) 社會(hui) 治理，如此不僅(jin) 可以減輕政府負擔，還可以彌補政府治理的偶爾失效。

　　3.構建深度貧困地區基本公共服務均等化有效參與(yu) 的政績考核機製

　　要確保地方政府重視深度貧困地區的基本公共服務均等化建設，則必須將深度貧困地區基本公共服務均等化建設成果的評估指標以及公共服務對象的滿意度指標納入地方政府政績考核機製中，將人民共享的發展理念納入經濟增速中。目前地方政府績效考評主要分為(wei) 地方政府內(nei) 部考評與(yu) 上級政府考評，這兩(liang) 種考評方式都難以保證考評的客觀性、真實性和公平性。[26]為(wei) 確保考核結果更加客觀、真實和公平，上級政府應將考核工作以政府購買(mai) 的形式交給具有專(zhuan) 業(ye) 考核技能的第三方評估機構進行，地方政府全程配合，上級政府全程參與(yu) 。第三方評估機構既要評估深度貧困地區基本公共服務均等化的建設成果，還要評估公共服務對象對建設成果的滿意度，因為(wei) 建設成果與(yu) 服務對象的滿意度之間沒有必然的聯係，基本公共服務建設成果豐(feng) 富並不意味著公共服務對象的滿意度就高，政府有可能為(wei) 了形象工程或麵子工程而改建村部，或者修建一些村民完全用不上的基礎設施建設。為(wei) 杜絕上述現象的發生，應對公共服務對象的滿意度進行評估;在對公共服務對象滿意度進行評估的同時，也應為(wei) 其構建基本公共服務需求的表達機製，使政府對其基本公共服務需求更加了解，進而為(wei) 政府開展下一步基本公共服務建設工作提出新的要求和建議。此外，第三方機構的評估結果應作為(wei) 地方政府政績考核與(yu) 地方官員升遷的重要指標，以確保地方政府重視深度貧困地區基本公共服務均等化建設，並最終達到使深度貧困地區擺脫貧困的目的。

　　五、結語

　　深度貧困地區扶貧周期長，脫貧難度大，因此，僅(jin) 靠地方政府的“運動式治理”頂多隻能治標而不能治本。縱觀我國的扶貧經驗與(yu) 成效，要想獲得反貧困的長效性，必須從(cong) 製度構建入手，堅持發展與(yu) 共享並舉(ju) ，“發展”主要是繼續堅持發展市場經濟，完善市場經濟製度;“共享”主要是指人民共同享受經濟發展成果，也就是在經濟發展的同時重視農(nong) 村基本公共服務均等化建設，而深度貧困地區基本公共服務均等化建設尤其應倍受重視。為(wei) 此，我們(men) 應抓住機遇，迎接挑戰，通過實施農(nong) 村基本公共服務均等化措施，打贏反深度貧困這場脫貧攻堅戰。

　　參考文獻：

　　[1]曾棟梁：《反貧困視野下的廣西貧困村公共就業(ye) 服務均等化對策優(you) 化研究——基於(yu) 廣西上思縣調研》，《皖西學院學報》2014年第4期。

　　[2]孫玉霞、劉燕紅：《農(nong) 村公共服務非均等化與(yu) 財政減貧的政策選擇》，《地方財政研究》2014年第5期。

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　　[4]樸婷姬、李筱竹、郭潔、李瑛：《反貧困：推進民族地區基本公共服務均等化的思考——以武陵山片區為(wei) 例》，《貴州民族研究》2016年第11期。

　　[5]陳愛雪、劉豔：《層次分析法的我國精準扶貧實施績效評價(jia) 研究》，《華僑(qiao) 大學學報(哲學社會(hui) 科學版)》2017年第1期。

　　[6]2018年中央一號文件《中共中央國務院關(guan) 於(yu) 實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的意見》指出：實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略一方麵要聚焦深度貧困地區集中發力，全麵改善貧困地區生產(chan) 生活條件，確保實現貧困地區基本公共服務主要指標接近全國平均水平，以解決(jue) 突出製約問題為(wei) 重點;另一方麵要激發貧困人口內(nei) 生動力：把扶貧同扶誌、扶智結合起來，把救急紓困和內(nei) 生脫貧結合起來，提升貧困群眾(zhong) 發展生產(chan) 和務工經商的基本技能，實現可持續穩固脫貧。

　　[7]2018年中央1號文件《中共中央國務院關(guan) 於(yu) 實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的意見》指出：到2020年，農(nong) 村基礎設施建設深入推進，農(nong) 村人居環境明顯改善，美麗(li) 宜居鄉(xiang) 村建設紮實推進;城鄉(xiang) 基本公共服務均等化水平進一步提高，城鄉(xiang) 融合發展體(ti) 製機製初步建立;農(nong) 村對人才吸引力逐步增強;農(nong) 村生態環境明顯好轉;實現農(nong) 業(ye) 與(yu) 農(nong) 村的現代化。

　　[8]“三區”是指西藏、新疆南疆四地州和四省藏區;“三州”是指甘肅的臨(lin) 夏州、四川的涼山州和雲(yun) 南的怒江州;“三類人”是指因病致貧人群、因災和市場行情變化返貧人員、貧困老人。

　　[9]《國家基本公共服務體(ti) 係“十二五”規劃》規定，基本公共服務範圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(ye) 、社會(hui) 保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體(ti) 育等領域的公共服務，廣義(yi) 上還包括與(yu) 人民生活環境緊密關(guan) 聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。

　　[10]“兩(liang) 不愁”“三保障”是指到2020年穩定實現農(nong) 村貧困人口不愁吃、不愁穿，農(nong) 村貧困人口義(yi) 務教育、基本醫療、住房安全有保障。

　　[11]《國家基本公共服務體(ti) 係“十二五”規劃》規定，基本公共服務均等化的主要目標是供給有效擴大、發展較為(wei) 均衡、服務方便可及、群眾(zhong) 比較滿意。

　　[12]賀雪峰：《中國農(nong) 村反貧困問題研究：類型、誤區及對策》，《社會(hui) 科學》2017第4期。

　　[13]“七個(ge) 一批”主要是指：發展生產(chan) 脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態補償(chang) 脫貧一批、教育脫貧一批、醫療救助脫貧一批、社會(hui) 保障兜底脫貧一批以及轉移就業(ye) 脫貧一批。

　　[14]涇陽縣人民政府：《關(guan) 於(yu) 做好2016年財政專(zhuan) 項扶貧資金項目計劃的通知》，2016年5月13日，http：//www.snjingyang.gov.cn/gk/zcfg/39795.htm，2017年10月27日。

　　[15]吳堡縣人民政府：《吳堡縣2016年扶貧項目計劃分配表》，2017年1月9日，http：//www.wubu.gov.cn/xxgk/zfwj/zffw/33280.htm，2018年10月22日。

　　[16]約翰·肯尼斯·加爾布雷斯：《貧窮的本質》，倪雲(yun) 鬆譯，北京：東(dong) 方出版社，2014年，第57頁。

　　[17]賀雪峰：《中國農(nong) 村反貧困問題研究：類型、誤區及對策》，《社會(hui) 科學》2017第4期。

　　[18]阿瑪蒂亞(ya) ·森：《以自由看待發展》，任賾、於(yu) 真譯，北京：中國人民大學出版社，2012年，第88頁。

　　[19]方素梅：《西藏農(nong) 村的醫療衛生服務能力建設——以昌都市卡若區為(wei) 例》，《西藏民族大學學報(哲學社會(hui) 科學版)》2016第5期。

　　[20]國家衛生計生委規劃與(yu) 信息司：《2014年我國衛生和計劃生育事業(ye) 發展統計公報》，2015年11月5日，http：//www.nhfpc.gov.cn/guihuaxxs/s10742/201511/191ab1d8c5f240e8b2f5c81524e80f19.shtml，2017年11月5日。

　　[21]樸婷姬、李筱竹、郭潔、李瑛：《反貧困：推進民族地區基本公共服務均等化的思考——以武陵山片區為(wei) 例》，《貴州民族研究》2016年第11期。

　　[22]胡誌平：《從(cong) 製度匹配檢視農(nong) 村公共服務均等化》，《社會(hui) 科學研究》2013第1期。

　　[23]“兩(liang) 免一補”政策是指2001年以來中國政府對農(nong) 村義(yi) 務教育階段貧困家庭學生就學實施的一項資助政策，主要內(nei) 容是對農(nong) 村義(yi) 務教育階段貧困家庭學生“免雜費、免書(shu) 本費、逐步補助寄宿生生活費”。

　　[24]農(nong) 民目前享有的福利主要有：糧食直接補貼、農(nong) 資綜合補貼、良種補貼、退耕還林補貼、能繁母豬補貼、農(nong) 機具購置補貼、家電下鄉(xiang) 補貼、汽車摩托車下鄉(xiang) 補貼等。

　　[25]孫玉霞、劉燕紅：《農(nong) 村公共服務非均等化與(yu) 財政減貧的政策選擇》，《地方財政研究》2014第5期。

　　[26]何陽、孫萍、孫大雄：《農(nong) 村土地承包經營權流轉與(yu) 地方政府績效考評》，《西北農(nong) 林科技大學學報(社會(hui) 科學版)》2017第3期。