導語：就地方政府而言，推行地票製度很重要的目標還是增加建設用地的麵積，地票製度如果要繼續試驗甚至推行到更廣的區域，複墾耕地的質量是一個(ge) 不能忽視的問題。

　　
      指著後山一塊長滿雜草的荒地告訴經濟觀察報記者，那是她家老房子的所在地。如果不出意外，這塊地能夠給傅家的銀行卡上增加51336元收入，至於(yu) 這塊土地的“變現”過程，複雜而又精巧。

　　傅能玲是重慶市銅梁縣飛鳳村村民，2011年底的某天，在縣鄉(xiang) 幹部的組織下，傅家年久失修的老房被拆除，所在地塊被複墾成耕地；2012年，包括傅家這塊238平方米的土地在內(nei) ，眾(zhong) 多被複墾的農(nong) 村建設用地被打包進一宗麵積上千畝(mu) 的“地票”。

　　爾後，在重慶解放碑的一座高樓裏，一輪輪競價(jia) 後拍賣槌落定，通過重慶市農(nong) 村土地交易所，這宗地票被開發商以20.6萬(wan) 元/畝(mu) 的價(jia) 格買(mai) 走，這些手持巨資的開發商大多急於(yu) 上馬新的項目，卻又苦於(yu) 缺乏建設用地指標。

　　時間又過去大約一年，扣除複墾成本，依照那宗地票中每戶農(nong) 民複墾土地麵積所占的比例，重慶農(nong) 村土地交易所將把拍賣所得的85%收入打進農(nong) 民的個(ge) 人賬戶。

　　這是一樁看上去多贏的交易體(ti) 係——地票促成了農(nong) 村建設用地進入市場，傅家年久失修的老房實現了前所未有的價(jia) 值；開發商拿到了急需的建設用地指標；借助地票獲得建設用地“計劃外指標”，重慶獲得了更多的建設用地；同時，國家“18億(yi) 畝(mu) 耕地紅線”也未被打破。

　　在2013年5月舉(ju) 行的“第二屆中國國際農(nong) 商高峰論壇”上，重慶市長黃奇帆說，地票製度在重慶已經搞了4年，還是非常合理的，這項製度對整個(ge) 國家有意義(yi) ，能實現宏觀長遠的城鄉(xiang) 建設性用地綜合平衡，最後城市供地能得到保障，房地產(chan) 價(jia) 格也不會(hui) 因土地太少而變得畸形高漲，同時農(nong) 村的耕地又能得到保護。

　　而中央農(nong) 村工作領導小組辦公室主任陳錫文則表達了對重慶地票製度的一些擔憂，他在2013年全國“兩(liang) 會(hui) ”期間公開表示，如果通過地票拿建設用地指標，這個(ge) 指標是納入國家每年的建設用地總規模裏，還是在那以外？如果在規模之內(nei) ，地方積極性是不高的，它實際上是想要在計劃指標之外，再增加一大塊。但增加的一塊，國家財政，還有銀行該怎麽(me) 辦？供了多少地就有多少貸款出去，就會(hui) 有多少鋼鐵水泥建材要出去。換句話說，給你的指標，如果在規模之外，那還有宏觀調控嗎？

　　“地票製度試驗得‘成功’或者‘不成功’，能不能向全國推廣，關(guan) 鍵在於(yu) 你站在一個(ge) 怎樣的視角上去觀察它，視角不同，結論也會(hui) 不一樣。”長期關(guan) 注重慶地票改革的重慶社會(hui) 科學院研究員郭振傑對經濟觀察報記者說。

　　但可以確定的是，當前地方政府對試行地票改革仍懷有強烈的興(xing) 趣，在重慶、成都試行地票製度約4年後，2013年4月，廣州成為(wei) 全國第三個(ge) 推出地票流轉製度的地區。

　　製度設計

　　2008年12月4日，在獲得國家有關(guan) 部委的批準後，重慶成立了國內(nei) 第一個(ge) 農(nong) 村土地交易所，主要進行地票交易和農(nong) 用地使用權或承包經營權的實物交易。

　　簡而言之，地票即城市建設用地的指標，當時出台的《重慶農(nong) 村土地交易所管理暫行辦法》規定：“農(nong) 村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiang) 鎮企業(ye) 用地、農(nong) 村公共設施和公益事業(ye) 建設用地等農(nong) 村集體(ti) 建設用地複墾為(wei) 耕地後，可用於(yu) 建設的用地指標”即是地票。

　　土地開發者可以根據自身建設項目的需要在土交所競購地票，並在符合城鄉(xiang) 規劃和土地規劃範圍內(nei) 選擇相應耕地擬做項目開發；政府首先將開發者所選耕地征轉為(wei) 城鎮建設用地，再進行相關(guan) 整理後，對該地塊實行招標拍賣掛牌，土地一旦出讓，競購者的地票則實現了“落地”。

　　地票製度落地重慶，源於(yu) 該市在統籌城鄉(xiang) 綜合配套改革背景下對建設用地的強烈需求。

　　2007年，成渝兩(liang) 地獲批國家統籌城鄉(xiang) 綜合配套改革試驗區，這一年也適值重慶直轄十年，在第一個(ge) 10年裏，重慶發展的重心是解決(jue) 包括三峽移民、國企改革等在內(nei) 的“遺留問題”，此後重慶開始致力於(yu) 成為(wei) “西部地區的重要增長極、長江上遊地區的經濟中心、城鄉(xiang) 統籌發展的直轄市”。在建設用地日趨緊張的局麵下，重慶開始尋求利用製度突破獲得更多的發展資源。

　　重慶對該市江津區的農(nong) 村建設用地使用狀況的調研，則為(wei) 地票改革提供了實據和思路。

　　2006年，江津區對全區用地情況進行調查摸底後發現，39萬(wan) 農(nong) 戶中，有23%完全放棄了承包地，60%的農(nong) 戶以非農(nong) 收入為(wei) 主，大量的農(nong) 村房屋空閑和廢置。調查研究顯示，江津區農(nong) 村居民人均宅基地麵積達198平方米，比國家《村鎮規劃標準》人均150平方米建設用地的上限高了48平方米。

　　“如果控製在150平方米/人，以該區農(nong) 業(ye) 人口總數計，理論上可騰出建設用地8.25萬(wan) 畝(mu) ，”重慶市國土房管局負責人2013年初在接受《中國國土資源報》采訪時表示。相對應的則是，近年來重慶每年新增城市建設用地指標約為(wei) 10萬(wan) -15萬(wan) 畝(mu) ，但實際需求達到45萬(wan) 畝(mu) 左右。

　　而就重慶全市而言，重慶有2300萬(wan) 農(nong) 村人口600多萬(wan) 戶家庭，按戶均宅基地及附屬設施用地1畝(mu) 計算，存量建設用地達600萬(wan) 畝(mu) 。理論上，如果在農(nong) 村推行集中居住方式，同時一部分農(nong) 民獲得城市戶籍後遷離鄉(xiang) 村，可以空出1/3的閑置宅基地，就會(hui) 騰出約200萬(wan) 畝(mu) 的土地，並產(chan) 出相應的建設用地指標。同時，拍賣地票的所得將大部分用來反哺“三農(nong) ”。

　　截至2013年2月，重慶農(nong) 村土地交易所交易地票11.1萬(wan) 畝(mu) ，拍賣所得222億(yi) 元，而落地使用的地票達到5.3萬(wan) 畝(mu) 。

　　理論上而言，上述數據意味著重慶每年可獲得“計劃外”建設用地指標約2.75萬(wan) 畝(mu) ，相當於(yu) 在國家“計劃內(nei) ”指標基礎上又增加了18%；同時，按戶均宅基地及附屬設施用地1畝(mu) 計算，將自家宅基地完全複墾的農(nong) 戶戶均可以獲得約15萬(wan) 元；此外，重慶總的耕地麵積不但不會(hui) 減少，甚至還會(hui) 有所增加。

　　因此，按照重慶的構想，地票交易將同時實現新增建設用地指標、保證耕地占補平衡、促使農(nong) 民的土地財產(chan) 變現等功能。

　　現實困境

　　盡管重慶地票從(cong) 製度設計上兼顧了各方的利益和需求，但已試行了4年多的地票製度目前在仍然麵臨(lin) 一些問題，這也許會(hui) 成為(wei) 地票製度向更廣闊範圍推行的障礙。

　　傅家的新房就在通往重慶銅梁縣城的鄉(xiang) 村公路旁，2011年底，飛鳳村的鄉(xiang) 鎮幹部告訴傅能玲的父親(qin) 傅廷華。政府搞“退耕還林”，老房子拆掉，還能得到一筆補償(chang) 款這位隻有小學文化的老農(nong) 民那天喝了點酒，在微醺之中簽了字，爾後山坡上的老房子很快被推平。

　　事後，傅廷華倒不太關(guan) 心早就不能住人的舊房子，而是為(wei) 老房旁被砍掉的毛竹心疼，直至經濟觀察報記者和他談起地票的價(jia) 款時，傅也不知道還有一筆“地票錢”，倒是傅的女婿最近在鄉(xiang) 政府的牆上看到過“地票價(jia) 款直撥公示”。

　　所謂“退耕還林”實際上是建設用地複墾，傅廷華年久失修的老房被複墾成耕地，由此產(chan) 生一定耕地麵積，並和其他被複墾的農(nong) 村建設用地一並打包。2012年，包含了傅家那塊地的某宗地票在重慶農(nong) 村土地交易所成功售出。

　　拆除傅廷華老屋並複墾形成地票的過程，理論上是一個(ge) “耕地占補平衡”的過程，而實際上，這更像是一個(ge) 數字遊戲。

　　6月12日，在傅能玲的帶領下，經濟觀察報記者實地查看了拆除傅家老房後複墾的土地，這塊位於(yu) 一個(ge) 小山包上的坡地長著半人高的雜草，地裏沒有任何莊稼。傅能玲說，剛剛複墾時還種了些莊稼，但這塊地土質一般，今年天旱，又沒有灌溉設施，莊稼種了也不能活。

　　然而，在重慶的地票運轉體(ti) 係中，傅家這塊難以耕種的土地在名義(yi) 上已經成為(wei) 耕地，相應的，在重慶近郊的某處，或許已經有一塊肥沃的農(nong) 田在“占補平衡”體(ti) 係中被澆上了水泥，“占補平衡”就傅家這塊土地而言隻是實現了數字上的平衡。

　　重慶社科院研究員郭振傑對經濟觀察報記者表示，在地票體(ti) 係中，耕地“占補平衡”實現了數字上的平衡，但每塊地的自然條件、配套的水利設施等方麵千差萬(wan) 別，這些因素不是數字能夠反映的；而就地方政府而言，推行地票製度很重要的目標還是增加建設用地的麵積，地票製度如果要繼續試驗甚至推行到更廣的區域，複墾耕地的質量是一個(ge) 不能忽視的問題。

　　除了複墾土地的質量，地票的推出也形成了建設用地指標的“雙軌製”。

　　曾任重慶市國土房管局副局長的西南大學教授邱道持曾撰文指出，根據地票製度的設計，開發商在重慶將有兩(liang) 種渠道獲得建設用地指標：一是每年國家下達的約100平方公裏（15萬(wan) 畝(mu) ）建設用地計劃；二是從(cong) 通過購買(mai) 地票獲得。由此產(chan) 生的矛盾是,國家計劃指標的獲得是免費的，而後者卻需要花錢購買(mai) 。這裏麵的問題是,誰有權使用不花錢的指標,誰來使用要花錢的指標？

　　在這種局麵下，與(yu) 政府關(guan) 係更為(wei) 密切、實力更為(wei) 雄厚開發商更容易獲得“免費”的土地指標，而購買(mai) 地票、反哺“三農(nong) ”的負擔則往往由一些實力較弱的開發商承擔。

　　曾在重慶多家房地產(chan) 公司任職高管的鍾誠對經濟觀察報記者說，開發商在重慶拿地，如果是國家計劃，這個(ge) 指標實質上是免費的；如果走地票，一是麵臨(lin) 大概每畝(mu) 20萬(wan) 元的成本，另一個(ge) 風險是，如果在土地招拍掛中搶不到地，即使把地票轉給拿到地的開發商，前期購買(mai) 地票的利息成本仍然得由自己支付，這使得開發商在不得已的情況下才會(hui) 選擇地票。

　　從(cong) 製度設計到操作細節，重慶地票體(ti) 係仍有很多方麵有待完善，已試驗四年的重慶地票製度，未來走向仍有待觀察。